【摘　要】党的建设是基层治理现代化的内核。文章从党群关系的实践性出发，探讨基层党建与乡村治理的关联机制。转型期的乡村治理是激活党建动力和路径的重要载体，赋予基层党建以政治活力。党建在嵌入乡村治理场域的同时再造了乡村治理的政治基础，重塑了乡村社会的公共性。党群关系日益成为转型期乡村社会的粘合剂。因此，乡村治理既是农村党建创新的起点，也是其归宿。当前农村党建创新需要立足乡村治理转型的复杂性和渐进性，不断拓展其深度和边界。

【关键词】基层党建；乡村治理；党群关系；公共性

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。国家治理能力现代化的基础是基层治理能力的现代化。基层治理是国家治理的基础。当前，乡村社会正处于深度转型的过程中，乡村治理涌现出了大量的重点和难点问题。基层党建的效能直接关乎基层治理能力和国家治理能力。随着革命政治话语的远去和全能主义政治的消逝，农村党建的活力趋于弱化。本文将立足乡村社会转型的时代背景，探讨农村党建困境的破解之道。

一、问题的提出

目前，学界从不同角度探讨了党建的实现路径和创新方式。这些研究大体可以分为两个层面，即党建研究的内部视野和外部视野。所谓内部视野，即侧重于党的基层组织的研究，主要聚焦于从党组织的权力结构、党员队伍素质、干部管理等方面推动党建工作。[2]针对当前农村党员队伍普遍存在的老龄化和边缘化问题，保持农村党员的先进性和加强农村党员队伍建设，逐渐成为农村党建的基本命题。[3]郭献功进一步指出，创新农村基层党建体制机制的目标是“使农村基层党组织的组织架构由单一型向多样型转变，使农村基层党组织的地位由权力型向权威型转变，使农村基层党组织的组织功能由全能型向核心型转变，使农村基层党组织的领导方式由行政命令型向管理服务型转变”[4]。因偏重于基层党组织本身的运转状况，党组织与党员的关系是贯穿这些研究的主线。所谓外部视野，即侧重于社会政治系统视野下农村基层党建的定位与功能研究，其核心内容是“以基层党建创新引领和推动社会治理创新”[5]，构建基层党建与基层治理的良性互动关系。[6]为此，一些学者提出“服务型党建”[7]、“参与式党建”[8]、“开放式党建”[9]等创新思路，以回应社会转型过程中的基层党建困境。本质而言，党建研究的外部视野强调了党建引领的治理意涵，党建创新与基层治理的关系是贯穿这些研究的主线。

基层党建创新的目的是更好地贯彻群众路线。由于内部研究视野的局限，基层党建的实践主要表现为基层党组织的建设，基层党建日益封闭为党组织的内部活动，凸显了官僚制建设的维度。[10]因缺乏具体化的载体，围绕基层党组织的制度建设和实践活动往往走向形式主义。虽然党建研究的外部视野拓展了党建研究的理论视野和实践方向，凸显了“党建引领”的治理意涵，但“党建引领”的路径和机制仍然比较模糊。在这些研究中，党建与治理关联的节点主要聚焦于党的领导与统筹地位，即“集中”的一面，相对忽视了群众动员的“民主”的维度。其结果是，党建引领可能悬浮于乡村社会之上，局限于党组织的内部动员。事实上，群众路线包含了“领导”与“群众”的对立统一。“领导”若不与“群众”结合则沦为抽象的领导，陷入科层体制的内部动员。当前有学者从党政体制运作的视角理解行政与政治的关系，揭示了党组织体系的治理活力。[11]问题是，“运动式治理”的政治效能可能面临科层体制的吞噬，与常态治理存在一定张力。因此，当前基层党建创新迫切需要回归群众路线的简约传统，避免“集权的简约治理”陷入集权的陷阱。[12]

中国共产党成长于艰苦卓绝的革命实践。随着从革命党向执政党身份的转换，党建的载体由革命转向治理。在本文中，笔者将立足乡村社会场域，基于乡村治理转型的基本逻辑和党建创新的困境，探讨转型时期农村党建创新的可能路径。迈向治理的基层党建创新包含了两层意涵，即以乡村治理的生动实践激活党建的政治性，同时以党建的政治性重塑乡村治理。乡村治理既是乡村基层党建创新的起点，同时也是党建创新的归宿。只有向复杂生动的乡村治理场域开放，基层党建创新才能获得源源不断的生命力。

二、党群关系的实践基础

源于西方经验的“国家—社会”理论范式在一定程度上主导着中国学界的乡村政治研究。在西方政治体制中，政党是国家与社会的中介，且政党的行动逻辑具有策略性和工具性，政党常常成为横亘于国家与社会之间的利益集团。[13]在漫长的革命过程中，中国共产党践行群众路线，通过动员群众，建立了深入基层社会的组织体系和权力网络。党群关系的政治同一性超越了国家与社会的二元对立。群众路线一直延续至当代的基层治理实践，且赋予党群关系重要的政治意义。

党群关系开辟了理解中国基层政治逻辑的独特视野。党的领导要坚持“一切为了群众、一切相信群众”的群众观点和“从群众中来、到群众中去”的群众方法。党群关系是一个持续生成的实践过程，在这个过程中，党组织扎根群众、动员群众、教育群众，不断提高自身的凝聚力和战斗力，提升群众的政治觉悟。事实上，西方政治传统中的“群众”往往是“群氓”、“乌合之众”的形象，不同于西方政治的精英主义传统，中国语境下的“群众”则是一个动态、发展的概念。白钢从中国文化传统出发提出了“师生辩证法”的党建逻辑，即党的主体性和人民的主体性相辅相成。[14]在具体的乡村社会场域中，党群关系的辩证性主要体现为治理激活党建和党建重塑治理的相辅相成的实践过程。

基层党建的目标是永葆党员的先进性和代表性，维系党和群众的政治关联。在这个意义上，党群关系的状态是基层党建效果的重要标识。通过动员群众和教育群众的实践过程，党群关系达致“鱼水关系”的境界。因此，基层党建创新需要从乡村治理的实践逻辑审视党群关系。乡村治理是一个开放多元的过程，是群众的复杂性和差异性充分表达和释放的过程。将党群关系置入乡村治理的实践过程，是激活和密切党群关系的重要方式。但是，随着群众路线逐渐放弃群众运动并转向官僚体系的内部动员，群众路线日益化约为领导的作风问题，群众沦为治理的客体和对象。因此，扭转党群关系失衡的格局，进而平衡“领导”与“群众”的关系，是转型期党建创新的基本方向。

三、乡村治理激活基层党建

当前农村基层党建因缺乏党群关系的深度交互机制而陷入内卷化的状态。原因在于，党政体制下的国家政权建设过程中，科层体制扩张导致党建实践重心逐渐向内收缩并退回到党组织本身，反而弱化了群众工作的抓手。官僚制度通常被视为现代国家建构的基本要素。乡村社会的不规则性限制了科层理性的扩张，转型时期乡村治理的现实需要推动“党治国家”重心向乡村基层社会的下移。[15]然而，群众路线与科层理性并非本质的对立关系。因此，笔者将从乡村治理的实践逻辑出发，阐释乡村治理激活党建的机制。

（一）乡村治理的群众性

乡村治理具有天然的群众性，是直接与群众打交道的领域。乡村社会是熟人社会，人与人的关系高度紧密，孕育了厚重的村庄社会关联，展现了乡村治理的独特面貌。第一，治理内容的琐碎性。乡村治理面对的不是农民抽象的权利诉求，而主要是农民弥散性的生产生活秩序诉求。[16]在当前国家资源下乡的背景下，“小微治理”演化为“最后一公里”问题。第二，治理对象的“属人”特征。从治理内容的发生逻辑来看，村庄治理往往具有利益稀薄和关系密集的特点。农民常常为了“鸡毛蒜皮”的小事而发生纠纷，这些小事虽然不涉及多大的利益，但常常激活当事者之间长期沉淀的潜在冲突关系，进而导致矛盾的扩大化和戏剧化。可见，乡村社会中大量治理内容是围绕着人与人的关系逻辑而组织起来的。第三，治理过程的长期性。如前所述，这些细小琐碎的事务虽然分布颇为弥散，却在厚重、绵延的村庄社会关系网络中相互关联和缠绕，导致乡村治理必须着眼于村庄社会的长期进程，深入具体事件的社会发生脉络，从而超越了“事件性治理”的形态。

无论是村庄内部的治理，还是自上而下的国家政策实践，均需要面对农民群众。相对于“社会”的抽象性而言，“群众”则是具体的。农民群众是在具体的乡村社会场域中定义的，乡村社会的历史和文化积淀为乡村群众性自治提供了土壤和空间[17]，最终孕育了村民自治制度。早期的村民自治始于国家政治的推动，即试图通过激发群众民主选举，培育乡村民主，以抑制地方政府对农民权利的侵害，保护农民的合法权益。在这个意义上，税费时期党群关系的内在张力也限制了通往治理的党建实践。[18]“农民—国家”的政治关联与“农民—地方”的治理压力并存，是农村党建形式化和空洞化的根源。农业税取消以后，国家停止从乡村汲取资源，且开启了“资源下乡”的进程。这一转变不仅释放了党群关系的互动空间，而且释放了村民自治的治理意涵。群众不再是资源汲取的对象，而是资源分配的对象。简而言之，如何有效且正义地分配资源是贯穿后税费时代以来乡村治理的主题。国家官僚体系对于乡村治理的精准要求，恰恰超越了官僚体系的分类能力。因此，乡村治理激活基层党建，从而将党建拉回到生动具体的乡村社会场域，不仅具有必要性，而且也具有了相当的可行性。从乡村治理实践出发，基层党建的激活主要指向了党建的动力和路径这两个薄弱环节。

（二）党建动力的激活

依照群众路线的要求，党员既是党建的对象，也是党建的主体。作为党建的对象，党员需要通过深入群众的实践活动提高自身的政治素养，掌握群众观点，以保持先进性。它反映了党员与党组织的关系。作为党建的主体，强调的是党员的带动功能和代表作用，它反映的是党员与群众的关系。党建动力的激活意味着党组织的意志可顺利转化为党员的行动自觉，并承担党群关系互动和沟通的媒介作用。可见，党建动力主要有两个方面的来源，即组织本位和群众本位。虽然二者具有本质的统一性，但新中国成立以来的国家政权建设推动了政党的行政化，进而强化了自上而下的政党建设逻辑。尤其是改革开放以来，随着“全能主义”国家从乡村社会的退场，乡村社会呈现出渐进的“去政治化”的趋势。如何重塑基层党建的政治性，激活基层党建的内在动力，是当前乡村基层党建创新的首要问题。

基层党建首先面对的是“为谁党建”的问题，它决定了党建的基本立场。当前农村党建面临的主要问题是，党建实践缺乏有效的载体，尤其是自上而下的党建任务挤占了基层党组织的实践空间。基层党组织疲于整理党建材料和会议资料，反而难以深入群众的生产生活实践。这自然削弱了基层党员参与党建活动的积极性，降低了乡村党组织在群众中的号召力和凝聚力。党建实践难以有效激活党员身份，党员常混同于一般群众。当党员身份是政治资源时，即可调动党员的积极性；而当党员身份意味着“党员带头”的责任时，往往成为争相推卸的负担。自上而下的党建动力最终陷入基层党组织的内部循环，导致乡村党建的内卷化。乡村治理的实践过程重构了党群关系的基础，使自上而下的党建动力在乡村治理过程中具体化。党员的政治主体性是党群关系的生命之源，动力激活的关键在于如何重塑党员的行动逻辑。与抽象的党建实践不同，乡村治理是一个深入农民具体生活的过程。通过向治理实践开放，党建实践得以嵌入村庄社会。党员不仅是党组织的成员，而且也嵌入在特定的社会网络与利益结构中。在乡村场域中，党员的先进性主要体现为践行群众路线的能力。乡村治理极大地强化了党建的问题导向，拓展了党建的实践空间，从而为党员践行群众路线提供了恰切的平台。对于党员而言，群众是其日常生活中切近的在场者。通过联系群众、组织群众，回应群众诉求，解决群众问题，反馈群众意见，党员的身份意识逐渐凸显，并逐渐获得价值感。在这个意义上，当前农村党建创新需要以乡村治理内容为载体，将党员联系群众和参与群众的情况纳入党建工作的考核内容，从而使乡村治理的能量传导至党建实践过程。党建考核由此获得具体载体，释放出动员和组织群众的党建动力。

可见，党建的动力激活强调的是群众性的乡村治理实践蕴含的政治性。在这个意义上，自上而下的党建动力只有汇入到乡村治理的政治过程，党建才能有的放矢，落到实处。例如，浙江枫桥镇为了推动各项工作的落实，推出“党员先锋指数考评管理”的方式，即通过党员参与各项村庄治理工作的情况对党员进行评议打分，以调动党员参与乡村治理的积极性，充分发挥党员的带动作用。这一举措的意涵是，以乡村治理的具体事项为载体，通过区分合格党员与不合格党员，明确党员联系群众的责任，以激活党员的身份意识。对于群众而言，只有当党员能够回应和解决他们面临的“小事”，才会给予党员应有的认可和尊重，党员才能在群众中树立威信。可见，乡村场域中的“小事”虽小，却连带着基层社会的“民心”。“小事”的治理是触摸民心的重要方式。[19]以面向群众的具体治理内容为载体，使党员的政治身份通过嵌入乡村治理过程实现再生产，党员因而从党建的对象转化为党建的主体。党员在直面群众需求和解决群众问题的过程中获得先进性，并释放主体性。由此，党建的动力通过参与具体的乡村治理实践，最终以群众政治认同的形式反馈为基层党组织的凝聚力，形成党建动力的良性循环。可见，乡村治理过程是激发党员治理责任、激活党建动力的重要载体。

（三）党建路径的贯通

党建是群众路线的实践过程。群众路线规定了党建行动的根本路径。群众路线大致包含相互联系的两个方面，一是群众观点，二是群众工作方法。群众观点的核心是相信群众、依靠群众、了解群众和服务群众。群众工作方法的核心是“从群众中来，到群众中去”，依靠群众解决问题。群众观点和群众工作方法二者存在复杂且微妙的联系。群众观点是前提，当前乡村基层党建主要聚焦于群众观点丧失引发的“四风”问题，当属必要。不过，充分且深刻的群众观点只有通过有效的群众工作方法才能获得。在这个意义上，党建嵌入治理不仅激活了党建的动力，而且贯通了党建的路径。

党建路径涉及的是“如何党建”的问题，它在一定程度上规定了党建动力释放的方向和程度。在党群关系的视野中，党建路径主要是指党员联系群众的方式和方法。取消农业税以前，虽然群众观点贯彻不好常引发干群关系的紧张，但在当时接近群众和依靠群众并不是问题，正所谓“与群众打成一片”。取消农业税以来，群众观点倒是越来越引起重视，但是接近群众和依靠群众则日益成为问题。农村党建思路退缩至组织实体，忽视了组织过程[20]中的党群互动。因此，当前农村基层党组织与群众的关联普遍处于薄弱、涣散的状态，党建引领往往局限于话语形态，而党建阵地则从群众转向诸如标准化村部大楼。迈向治理的基层党建创新是重构党建路径的重要思路。党的原则和理念必须转化为群众工作实践，并通过群众工作而丰富，这是基层党建的本真意涵。

第一，党员联系群众的具体化。乡村治理实践是党群关系具体化的重要载体。乡村治理是在特定的治理单元中展开的，其中，村民小组是最为基本的治理单元，具有浓厚的政治性。[21]在村民小组中，血缘、地缘等关系编织的网络是党员联系群众的具体纽带，以此为基础的党群互动是激活“权力的组织网络”[22]的重要方式。[23]党员与群众的特殊和具体关系最终汇聚为党组织与群众的公共关系。党员既是基层党组织的成员，同时也是某个家族的“自己人”。这些节点是否能够发挥其应有的中介作用在一定程度上决定了农村党建路径的畅通程度。第二，党员联系群众的制度化。乡村治理实践推动了党群关系的制度化。因取消农业税以来农民与国家制度关联的弱化，乡村治理的小微治理形态极大地凸显了党建引领的必要性。具体而言，党群关系的制度化包含了两个维度：一是党群关系的常态化。在治理视野中，治理本身即是触发党群互动的契机。密集的治理内容则推动党群关系的制度化，比较典型的是“党员包户”制度。二是党员培养通道的制度化。面向群众的乡村治理过程是群众工作方法培养的重要平台，也是监督党员干部队伍的重要方式。在这个意义上，治理过程提供了党员干部逆向淘汰的契机，治理实践由此成为基层公共性的重要生长点。

总而言之，乡村场域中的治理过程具有较大的社会延展性，进而超越了“事件性治理”的形态。治理不仅是事务本身的解决，而且是乡村社会关系的梳理和重构。沿着乡村治理的脉络推进基层党建创新，是党群关系走向深度交互、从而拓展党建路径的应有之义。基层党建的目标即塑造通达群众人心的政治，深入乡村社会的治理实践是疏通党群关系的政治节点，进而重塑党群关系的政治性的重要方式。

四、党建重塑治理

如上所述，面对农村基层党建的困境，党建创新需要回到村庄治理的实践过程，以激活党建的动力和路径，重构党群关系的政治性。此外，以乡村治理实践为载体的党建创新通过强化党建引领机制，反过来重塑了基层治理。党员的政治身份融入村庄日常生活，构成村庄秩序再生产的重要环节。随着现代性力量持续渗入乡村，熟人社会趋于碎片化，党建引领的政治整合效应凸显。具体而言，党建重塑治理主要从治理责任和治理技术两个方面切入，回答了“谁来治理”和“如何治理”等两个方面的问题。

（一）党建重塑治理责任

治理责任是指农村基层组织凝聚、配置资源进行乡村治理的动力、意愿和职责。取消农业税以来，基层组织的治理责任日益来源于自上而下的治理压力，进而脱卸了主动治理的责任，乡村治理陷入困境。[24]基层组织治理责任的弱化既可能表现为谋利倾向，也可能表现为行政依附。以上两种方式均扭曲了国家与基层社会互动的通道。当前，国家虽然向农村大量输入资源，但资源使用效率较低，甚至可能加剧基层群众“等靠要”的消极思想。以党建重塑治理责任，强调的是激活基层组织的治理主体性，通过践行群众路线而激活村民自治。归根结底，治理责任的党建激活是一个如何发扬社会主义基层民主的政治问题。

党建重塑治理责任包含两个方面，一是党员本身的政治觉悟，二是群众的政治参与。治理责任不仅限于党员对于上级政策的配合与执行，而且意味着党员充分发挥在群众中的带头作用，从而不仅使党员而且包括群众均成为乡村治理的能动主体。党员的先进性和代表性只有在接触群众和动员群众的过程中才能显化，而群众则需要党员的带动才能超越狭隘的私人性，成为乡村治理的坚强后盾。在乡村治理过程中，在遇到治理难题时，一些有威望的老党员往往是基层干部可以依靠的对象。这些人对基层的情况比较熟悉和了解，在群众中有威望，他们如果出面参与做群众工作，往往能够达到事半功倍的效果。当前乡村常出现的情况是，由于熟人社会公共性的弱化，越来越多的人奉行“不得罪人”的行为逻辑。在此背景下，党员的政治觉悟是打破这一困境的重要方式。沿着党员的村庄社会关系网络可以有效调动和串联起群众的参与动力，最终形成干部和群众联动的治理主体性。乡村干部成为能动的治理主体，群众也不再是自身事务的旁观者。

若进一步放宽视野可以发现，迈向治理的党建创新试图打破“领导”与“群众”的区隔。在党建引领下，领导突破了组织本位的行政逻辑，沿着群众路线而走向在地化和情境化。领导与群众结合打破了科层体制的部门分割和部门利益，部门的治理责任不再囿于即事化的权责划分，而是服从于基层治理的实践需要。

（二）党建重塑治理技术

治理技术是治理实践过程中基于特定的治理资源和治理规则而援引的特定治理方式。在传统的中华帝国治理体系下，乡村治理具有浓厚的简约主义色彩。权力的文化网络[25]奠定了简约治理的有效性基础。中国共产党以权力的组织网络替代了权力的文化网络，从而打破了地方社会的自主性，形成以政治动员为核心的治理技术。乡村社会内部的人情、面子、关系等策略性因素被纳入到党的组织体系中，抑制了乡村治理的策略性。乡村治理不仅是村庄内部的治理，而且是国家治理的末端环节。20世纪80年代后期以来形成的村民自治制度是乡村治理的制度基础。作为社会主义民主的实践形式，村民自治的关键在于党的领导。当前村民自治实践中的乱象，本质上根源于党建引领的空洞化。在一些乡村地区，村民自治走向“金钱政治”。[26]

为了抑制乡村治理的乱象，乡村治理转型日益呈现出规范化、制度化、信息化和技术化的特征。由于片面追求治理模式的制度化，当前乡村社会日益陷入行政主导的技术治理体制，村民自治的政治空间日益压缩。问题的复杂性在于，一方面，中国乡村社会不一定能够负载技术治理体制高昂的运行成本，复杂的治理制度可能陷入形式主义空转；另一方面，转型期的乡村社会与规则化的治理技术必然存在断裂。由于缺乏有效的分类机制，乡村场域中大量的治理内容难以被技术治理体制吸纳和消化。这些“剩余事务”在乡村场域中缠绕并累积为乡村治理的症结和难点。大量“刁民”以“群众”的政治身份进入地方治理的视野，牵制了有限的治理资源，策略主义的治理倾向扭曲了乡村治理的正义性。迈向乡村治理的党建创新凸显了党建引领的治理意涵，从而将村民自治纳入党组织的群众路线轨道，强化了党的基层组织体系在乡村治理中的作用，重塑了乡村治理的技术。第一，党建引领强化了乡村治理的组织逻辑。组织和动员农民是中国共产党走向胜利的法宝。面对乡村社会理性化过程中的集体行动困境，以基层党组织为核心的组织机制是破解合作困境的重要方式。伴随着农民利益分化程度的加剧，在关系相对密集而利益比较稀薄的乡村社会，农民合作面临极高的交易成本。[27]对此，通过强化党建引领，充分利用党群关系实现对农民群众的深入动员，是实现乡村善治的必由之路。第二，党建引领重塑了乡村治理的制度基础。在乡村治理转型过程中，片面强调外部制度的输入和移植，可能导致治理成本增加和治理风险上移。相反，群众路线构造了制度调控的能力，使外部制度与治理需求有效结合，实现制度在乡村社会的落地生根。第三，党建引领重塑了乡村治理的权力规范。在党建引领的视野下，权力不仅要关入制度的笼子里，而且要通过党建实践塑造权力实践的伦理主体，从而在根本上改变权力的随意性和策略性。

由此可见，党建引领的组织机制、制度调控和权力规范有助于强化乡村治理的政治性。基于党建实践与治理过程的高度融合，乡村治理逐渐展开为一个民主集中的政治过程。在此过程中，作为治理对象的群众同时也是治理的主体，进而激活了村民自治。在这个意义上，党建引领乡村治理走出策略主义的泥潭，从而拓展了乡村治理的边界，使乡村治理超越对“治理术”的过度依赖，回归乡村治理的政治之“道”。

（三）乡村治理的政治基础

本质而言，党建引领重构了治理的政治基础，向乡村治理场域注入公共性。乡村的公共性是指乡村社会内部达成一致和均衡的能力。乡村治理从来不仅是事务本身的解决，而且涉及治理单元内部群众利益关系的平衡。通常而言，乡村治理中的主体将不同“事件境”之中的权利和义务进行关联、捆绑，形成一条条纵横交错、交互平衡的权利义务关系束。[28]可见，乡村治理具有浓厚的公共性，能否激发、引导治理的公共性，在很大程度上决定了乡村善治的可能性。

在治理维度上，乡村社会的公共性具有两个方面的意义：第一，公共性意味着个体之“私”向“公”的敞开，个体觉醒为乡村治理的能动主体。第二，公共性也意味着“公”对于“私”的规训和调控，“私”的表达需要服从于“公”的基本原则。可见，公共性与私人性对应，且约束私人利益的过分扩张。乡村的公共性越强，则治理成本越低，治理效能越好，且在公共性的场域中形成正向反馈的循环。反之，乡村的公共性越弱，个体性的策略行为越容易产生，从而加剧乡村社会的治理压力。

根据公共性生成机理的不同，乡村社会的公共性意涵可大致解析为三个层面。第一，以传统熟人社会为基础的公共性，这是乡村公共性最为深厚的基础。农民在日常村庄生活中，基于长久的生活预期形成了面向村庄的生活逻辑。第二，以集体制度为基础的公共性。集体土地制度是国家改造乡村社会的重要载体，村庄因而呈现为“集体”的制度形态，但“集体”的制度构造并不着力于替代熟人社会的公共性。集体的公共性固然以熟人社会的公共性为基础，但又依托其制度形态展现了相对的独立性。第三，以党组织为核心凝聚的公共性。在这个层面，公共性是党的人民性和群众性的政治表达，是党员先进性的内在要求。可见，公共性的三个层次各自蕴含了权重略有差异的国家与乡村社会的关系，从而赋予公共性以较大的开放性和包容性。

问题是，熟人社会和土地制度的变迁逐渐抽离了乡村公共性的土壤：第一，现代性力量的进入触发了乡村社会基础结构的变化，村庄社会流动性的增加导致了熟人社会网络的碎片化，熟人社会向半熟人社会转化，扩大了个体策略性行为的空间和效应；第二，以产权明晰为目标的土地确权逐渐消解了集体所有权的实践空间，进而抽离了集体公共性生成的制度基础，集体面临“名实分离”的困境。随着社会基础的弱化和制度基础的剥离，乡村社会的公共性日益依赖于基层组织的行动逻辑本身。党群关系日益成为基层社会的粘合剂，且定义了乡村治理展开的脉络。相对于公共性的社会基础和土地基础，以党组织为核心的公共性强调了国家对基层社会的政治调控，促成了国家与乡村社会二者之间的相对弹性的状态。如此一来，乡村治理在嵌入地方治理和国家治理系统的同时也保持了一定的自主治理空间。

由此可见，乡村社会转型是乡村社会的公共性逐渐向政治性开放的过程。乡村治理早已不是封闭在乡村内部的治理，而是高度嵌入国家与市场的体系。开放社会体系下复杂的利益关系超越了乡村内生公共性的承载能力，致使乡村陷入无序状态。只有以政治性为基础，公共性才具有持续性和约束力。在这个意义上，党建引领的治理效能恰恰源于其政治性内核。

五、群众路线的拓展

在大一统的国家治理结构中，乡村治理具有天然的政治属性。乡村治理的政治性是党建与治理结合的基础：党建实践因嵌入治理过程而获得生命力，乡村治理则依托党建引领的政治机制而获得主体性和公共性。基于此，当前的基层党建创新亟待向乡村社会生动复杂的治理现实敞开，以激活党建，且将党建引领落到实处。

党建与治理的良性互动彰显了群众路线。毛泽东同志在《关心群众生活，注意工作方法》中提到，“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。”[29]毛泽东同志的这段话意味深长。群众工作是乡村治理的核心和本质。做好了群众工作，有了群众的认可和拥护，很多问题自然而然也就好解决了。可见，基层党建与基层治理的良性互动，合乎群众路线的内在要求。

如果从政治学的一般理论出发，治理过程往往还原为权力过程，且隐含了权力有效性边界的前提。在乡村场域中，权力虽然是治理的媒介，但乡村社会内部的复杂结构和密集关系可能产生高昂的权力运行成本，从而在一定程度上阻滞了权力的治理效能。政治动员植根于党群关系，显然不同于单向度的权力实践。因此，基层组织在多大程度上动员群众参与和回应群众需求，决定了乡村治理的能力。在此基础上，乡村治理也突破了形式主义政治视野下的权力漩涡。

群众路线实践的关键在于有效地组织群众。回溯中国共产党的党建传统，组织不仅是一种实体意义上的组织形态，而且是一个过程意义上的动员机制。因此，党建的效果不仅表现为党的组织形态的扩张，而且表现为组织和动员农民群众能力的提升。群众工作方法贯穿的治理实践是群众路线历久弥新的源头活水。问题在于，随着党政体制的制度扩展，当前的群众路线日益强调“领导”本身的方法和作风，恰恰忽视了组织和动员农民的实践维度。例如，当前一些地区乡村党建的思路强调以标准村部为载体的阵地建设。这一思路隐含了服务群众的逻辑，但忽视了对群众的教育和动员，重视民生，但忽视了民主。长此以往，党群关系的实践基础逐渐消解，群众路线可能蜕化为行政逻辑的点缀。所以，当前乡村治理常常处于一种颇为尴尬的处境：党群关系似乎越来越好，但党群之间的距离却越来越远。群众沦为被治理的对象和客体，党建偏离群众路线的本真意涵。因此，迈向乡村治理的基层党建创新，是找回群众、激活党建并重塑基层治理的应有之义。

注释：

[1]《十八大以来重要文献选编》上册，中央文献出版社2014年版，第512页。

[2]参见韩强：《当前农村基层党的建设的几个问题——对山东省创新农村党建工作的调查与思考》，载于《山东社会科学》2010年第8期；唐晓清、姚桓：《农村党建新课题：重点解决农民党员政治入党问题》，载于《北京行政学院学报》2012年第1期。

[3]林炳玉：《农村社会阶层的分化与保持农村党员的先进性》，载于《中共中央党校学报》2005年第1期。

[4]郭献功：《创新农村基层党建体制机制的若干思考》，载于《学习论坛》2011年第3期。

[5]钟宪章：《以基层党建创新引领和推动社会治理创新》，载于《理论导刊》2016年第11期。

[6]吴锦良：《构建基层党建与基层治理良性互动的新格局——舟山市基层党建工作的实践创新》，载于《中共浙江省委党校学报》2010年第1期。

[7]刘红凛：《基层服务型党组织建设的困境与进路》，载于《探索》2015年第03期。

[8]周挺：《乡村参与式治理与基层党建工作创新探析》，载于《福建论坛（人文社会科学版）》2012年第11期。

[9]韩福国：《“开放式党建”：基于群众路线与协商民主的融合》，载于《中共浙江省委党校学报》2013年第4期。

[10]吕德文：《找回群众：重塑基层治理》，生活·读书·新知三联书店2015年版，第36-38页。

[11]杨华、袁松：《中心工作模式与县域党政体制的运行逻辑——基于江西省D县调查》，载于《公共管理学报》2018年第1期。

[12]吕德文：《群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作（1991~2001）》，载于《开放时代》2012年第6期。

[13][美]弗兰克·古德诺：《政治与行政——政府之研究》，丰俊功译，北京大学出版社2012年版，第23-29页。

[14]鄢一龙、白钢等：《天下为公——中国社会主义与漫长的21世纪》，中国人民大学出版社2018年版，第34-39页。

[15]邓顺平：《党治基层：当代中国基层治理的理论与实践》，载于《领导科学》2018年第5期。

[16]刘成良：《微自治：乡村治理转型的实践与反思》，载于《学习与实践》2016年第3期。

[17]事实上，村民自治制度发源于广西合寨村，最初即是当地干部和群众的自发创造，以应对“全能主义”国家退场后的村庄治理需求。

[18]为了维系党建的纯粹性，避免党群关系因过多卷入地方治理冲突而引发合法性危机，在当时情境下，这或可视为一种权宜性的策略。

[19]潘维：《小事关涉民心》，《北京日报》，2017年05月08日。

[20]在中国的政治文化语境中，“组织”一词具有双重意涵。作为名词，它是指一种特定的组织形态。作为动词，则是指组织群众的动员过程。相对而言，后者具有根本性的意义。

[21]熊万胜：《政治整合视角下乡村基本治理单元的适度规模研究》，载于《中州学刊》2018年第3期。

[22]贺雪峰：《乡村治理一百年》，载于《天涯》2007年第3期。

[23]自“三湾改编”始，党在人民军队中确立了“支部建在连上”的基层组织建设原则。这一原则不仅包含了党支部要深入基层的必要性，而且也蕴含了熟人社会单元对于党组织建设的支撑作用。

[24]杨华、王会：《重塑农村基层组织的治理责任——理解税费改革后乡村治理困境的一个框架》，载于《南京农业大学学报（社会科学版）》2011年第2期。

[25][美]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社2003年版，第13页。

[26]魏程琳、徐嘉鸿等：《富人治村：探索中国基层政治的变迁逻辑》，载于《南京农业大学学报（社会科学版）》2014年第3期。

[27]桂华：《组织与合作：论中国基层治理二难困境——从农田水利治理谈起》，载于《社会科学》2010年第11期。

[28]田先红：《乡村基层治理中的权利与义务平衡——以鄂中南部村庄为个案》，载于《社会发展研究》2014年第1期。

[29]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第137页。