当前留守型农村基层党建的困境与出路——基于湖北F村基层党建实践的考察

摘要

 中国共产党最鲜明的特征，在于其根植于群众路线的人民性。基于湖北黄冈F村基层党建实践的考察表明：当前中西部留守型农村基层党建最大的问题在于脱离群众路线形式主义的“组织内建设”，典型体现在以“痕迹管理”为突出表现的基层党建文牍化上。同时，以“痕迹管理”取代“群众工作”，建设路径扭曲；高标准的党组织建设与空壳化、留守型村庄基础不匹配，资源错位明显；“组织期待”褪变为“基层疲惫”，组织目标偏移突出。进而产生了村级组织行政化、组织建设内卷化等一系列恶劣后果。纠偏机制正在于彻底坚持人民主体地位，回归群众路线，找回村级组织政治性。

关键词

 基层党建；形式主义；痕迹管理；群众路线；人民主体性

作者简介

 王向阳（1990—），男，河南上蔡人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，主要从事基层治理、农村社会学研究。

 一、问题的提出

 近年来，以中西部留守型村庄为典型代表的相当一部分基层党组织老软散现象突出，地位边缘化明显，加之部分党员身份意识淡薄，由此，党组织的群众口碑波动较大并有不断下行趋势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的建设，尤其是对新时代农村基层党组织建设提出了更高要求：“治国安邦，重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。”党的十九大报告也明确指出：“要加强基层组织建设。”近年来，这一自上而下的政治期待不断转化为一系列具体的农村基层党建行动，党内先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动、“两学一做”学习教育活动等，并进一步规范“三会一课”，严肃党内组织生活，同时加强党员教育与管理，切实将十八大以来全面从严治党的政治氛围延伸至基层末梢。随着党建要求的层层压实和党建行动的不断深入，农村基层党建究竟做得怎么样呢？中央意图是否真正转化为了切实有效的基层实践？如何看待当前服务型基层党组织建设实践？以上疑问构成了笔者最初的问题意识来源。

 梳理学界既有研究，对基层党建以下三类研究较为突出：一是对以马克思、恩格斯、列宁、毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等为代表的马克思主义经典大家或不同时期国家领导人基层党建思想做出了系统的总结，并得出了马克思主义政党最鲜明的特色在于时刻保持与最广大人民群众的血肉联系，即人民性。必须坚持全心全意为人民服务这一立党宗旨，深刻认识到脱离群众是我们党执政的最大风险这一经长期实践而得来的科学论断。二是从基层实践角度对各时期、各地区党建经验或教训及其社会基础做出梳理，并一致认为当前农村基层党建最大的问题在于党组织软弱涣散、缺乏战斗力，并指出了经济社会转型背景下农村社会结构原子化、农民家计模式非农化、农村社会价值体系市场化等方面发生了复杂而深刻的变化；部分学者更是关注了阶层高度分化背景下的基层党建实践，转型社会成为当前基层党建最大的社会基础；同时，APP、微信公众号、互联网+等信息技术因素和区域化党建、社区化党建、开放式党建等，尤其是十六大以来农村基层党建模式成为当前研究的最新进展。三是聚焦于服务型基层党组织建设研究。正如部分学者所指出，服务型基层党组织建设的提出，起点在于当时社会形势的复杂变化，接二连三发生了诸如贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件等重大群体性事件，对基层党组织功能定位提出了更高要求；而后经习近平同志对“遵义市创建‘服务型’党组织建设调查”做出专门批示，要求对其有益经验予以特别关注并总结；最终在党的十八大报告中明确提出“以服务群众、做群众工作为主要任务”，加强基层服务型党组织建设，于2014年经中共中央办公厅发文《关于加强基层服务型党组织建设的意见》向全国推广，并对基层服务型党组织建设的重要意义、总体要求、主要任务、方法措施、组织领导等做出明确规定。自此，学界也对服务型基层党组织现状、困境与进路等展开了丰富研究。

 纵观学界既有研究，基层党建研究领域中，宏观理论类、微观实践类研究较多，为本研究展开提供了有益积累。但不足之处有二：一是对十八大以来，尤其是当前最新阶段占中国农村绝大多数的中西部农村基层党建情况关注有限，学界实证研究远落后于媒体报道，对其具体实践过程和中观机制的研究有待进一步丰富和拓展；二是将“以服务群众、做群众工作为主要任务”的基层服务型党组织建设中的“服务”这一政治理念化约为以具体群众、具体服务事项为对象的技术实践，自上而下的党群服务大厅在广大农村地区的推广是其典型做法，混淆了基于群众路线的“服务群众”的丰富政治内涵，亟待对服务群众实践中的诸多悖论进行正本清源式的纠偏。基于此，本文研究目标在于通过对中西部一般农村（即打工经济背景下的留守型村庄）基层党建实践的梳理，丰富既有基层党建实践的认知，并在此基础上对其实践悖论做出机制分析，同时在基层服务型党组织建设迷雾基础上提出纠偏机制。

 本文问题意识、经验材料、学术思考均来自于笔者及所在研究团队同仁于2018年8月15日至8月25日在湖北省黄冈市F村的田野调研。调研期间，笔者主要采用半结构式访谈法等质性研究方法，对村两委干部、村老党员、群众代表、镇组织委员等进行了深度个案访谈，收集了大量一手资料，并在经验现场和集体讨论中获得了丰富的学术滋养。笔者调研所在F村，位于鄂东南低山丘陵地区，隶属于湖北省黄冈市，全村下辖6个村民组、193户、586人，水田700余亩、旱地20亩、荒地200亩、山林若干，人均耕地1.2亩，户均不过三五亩，以水稻等传统粮食作物种植为主，口粮农业特征明显。本地二、三产业发育有限，市场机会稀薄，中青年人多外出务工，打工经济发达。在村人口以留守老人和留守儿童居多，合计仅有200多人在村，留守现象突出，可谓中西部留守型村庄的缩影。所谓留守型农村，主要指在外部经济机会结构驱动下，打工经济已成当前中西部一般农业型地区村庄社会常态，青壮年纷纷外流，在村人口结构以留守老人等留守群体为主，留守特征突出。基于此，以F村为典型案例剖析当前中西部留守型村庄基层党建情况具备个案意义上的典型代表性。

  二、中西部留守型农村基层党建经验图景：以F村为例

 （一）组织基础：老龄化

 截至笔者调研结束，F村现有党员31位，其中流动党员有7位，均为外出务工的中青年党员；30岁以下的党员有3位，30岁以上、60岁以下的党员有5位，60岁以上的老党员有23位，其中年纪最大的党员已89岁，目前已丧失基本生活自理能力，无法正常参加组织生活；流动党员除外，在村生活的24位党员中，有两位老党员长年在县城照顾孙辈，有1位在乡镇开理发店，无法经常回村参加组织生活，还有一位老党员已随子女到市区生活。综上，目前F村31位党员中，除去7位流动党员、3位进城生活党员和1位生活不能自理党员，可正常参与组织生活的党员有20位，且以60岁以上的老年人党员为主。

有基于此，我们可以发现：这一党员群体，组织结构老龄化突出，且受教育程度大都普遍有限，随着年龄增长，相当一部分党员同志因眼花耳聋而无法进行正常书写，这是F村党员队伍的基本现状，也是当前农村基层党建无法回避的组织基础。

 （二）具体实践：形式主义的“组织内建设”突出

 当前，F村中心工作有三项：一是基层党建，二是扶贫攻坚，三是环境整治。自上而下的政治要求，经文件层层传达，均一一落实到了农村基层党组织实践上，并最终转化为一项又一项的具体的基层治理事务。究竟是如何具体开展的呢？

 以F村基层党建实践为例。据悉，当地主要依托“主题党日活动”主抓党建，规定每月第一个周的周一为主题党日，采取“5+X”活动流程，其中“5”指五项中央规定动作，即分别是党员缴纳党费、奏唱国歌、重温入党誓词、诵读新党章和学习党规党情，“X”指根据地方党委政府工作需要和村庄实际等确定的基层党组织自选动作。同时，将主题党日活动与“三会一课”、“两学一做”等活动形式和活动内容结合起来。具体而言，主题党日活动开展之前，需要召开支部会议确定活动主题、拟定活动计划和相关发言稿；主题党日活动当天持续时间约为一个上午时间单位，严格按照中央规定动作开展活动，“5+X”中的“X”往往沦为停留在纸面上的文字创新，同时做好活动过程的痕迹记录工作；每次主题党日活动之后，另需要用一周左右的时间由分管党建的支部副书记完善台账工作，以备省市县乡各级单位下村检查之用。

 这一活动，从2017年年初开始，持续至今，要求每月一本台账，至今已经“硕果累累”。如此费心竭力的基层党建工作，党建效果究竟如何呢？据F村主抓党建的村支部副书记介绍：

 “这两年，中央重视基层组织建设，注意加强农村党员教育与管理，本来是好事；但农村党员大部分都是年龄大、文化程度低的老党员，总体来看有一定效果，但意义不是太大，老党员不是很积极。老实说，现在抓党建变成了做材料，主要是为了应付上面检查。”（访谈记录：CLG20180817）

 基于此，笔者也对F村近两年基层党建“5+X”中的“X”这一自选动作进行了不完全统计，据此分析其基层党建实际作为情况，参见下表1：

表1：F村基层党建“5+X”中“X”村级自选事项一览表

 资料来源：整合自F村基层党建主题台账资料。

 综上可知，迄今为止，F村共有20项“X”村级自选动作，其中贯彻落实中央统一部署有5项，分别为2017年1月美丽乡村卫生整治行动、2月植树造林绿化XX行动、3月脱贫攻坚春季攻势行动、8月组织观看《将改革进行到底》专题片和2018年8月扫黑除恶专项行动；组织内部例行工作有5项，分别为2017年6月配合十九大活动、12月星级支部评选活动、2018年2月党性体检活动、5月学习党的相关工作条例和7月学习各级党委在建党97周年会议上的讲话精神；针对党建巡查、内部整改工作部署1项；学习上级文件精神多达9项，并对痕迹材料做出了严格要求。同时，笔者也有一个有趣的发现：中央分别于2017年4月和2018年1月对基层“四风”问题提出了整改要求，而落实到基层时，却演变为了以痕迹管理为典型体现的“以新形式主义反对旧形式主义”的基层实践悖论。简而言之，自从习近平总书记提出全面从严治党以来，中央、省、市、县、乡五级党委政府高度重视基层组织建设工作，经过漫长的体制压力传导和党建任务下沉，在以F村为典型代表的中西部留守型村庄基层党建实践中，逐步演变为了党领导下的科层体系内部的痕迹管理工作，基层文牍主义泛滥。本应直面群众并和群众打成一片的基层组织建设有蜕变为形式主义的“组织内建设”的恶劣倾向。

 三、悖论与迷思：当前农村基层党建的三大问题及其成因

 当前以F村为典型代表的中西部农村基层党建普遍存在以下三大悖论：

 （一）路径扭曲：以“痕迹管理”取代“群众工作”

 近年来，“痕迹管理”一词广泛流行于各地基层治理具体实践当中，自上而下的政治承诺、组织期待、治理目标等，均会无一例外地转化为基层组织痕迹管理工作，并最终转变成基层干部工作负担，并占用大量时间精力用以上报迎检，基层党建也不例外。据悉，当前F村基层党建主要有以下六大党建活动。一是“三会一课”。即党员大会每季度一次、党小组会议每月一次、党支部会议每月两到三次、党课每季度一次，每次会议均需要相应的会议记录、音像资料等予以佐证，年初需要有年度计划，年终需要有年终总结。二是“主题党日活动”。即每月需要在固定时间开展主题党日活动，每逢活动必须有活动总结和相关音像资料予以佐证。同样，年初计划和年终总结必不可少。三是“两学一做活动”。学党章、学习近平总书记系列讲话精神和做合格党员，这一活动往往和主题党日活动相结合来做，但即使如此，文字档案资料必须分开来做，并辅以图文并茂的活动材料，证明基层干部的确开展了此项活动。四是“远程教育活动”。据基层多位组织干部介绍，这一活动早已存在，但随着中央对基层党建的重视程度越来越深，这一活动从自选动作变成了规定动作，按照规定，每次学习后必须有活动总结和音像资料佐证。五是“党员教育和发展”。尤其是党员发展工作，从入党积极分子、上党课、转预备党员、转正以及党员大会等各个环节，均需要相应的文字档案材料相匹配，同时必须向基层党委进行会议报备，在此过程中，同样产生了大量的痕迹管理工作。六是“六做六不做”活动。这一活动属于基层党建中的自选动作。以笔者近期调研所在中部某县为例，当地市委组织部开展了“六做六不做”活动，要求全市基层党支部对照认真开展，并对活动内容进行了严格规定，最终也要求反映到文字档案材料上。简而言之，习近平总书记提出加强基层党建以来，中央规定动作较多，地方创新动作虽因地而异，但也在日益增多，所有的工作要求和工作内容，要最终转化为文字档案台账工作固定下来，以备上级检查之用。除此之外，还有包括但绝不限于精准扶贫建档立卡、农业普查、经济普查、人口普查、危房摸底、留守儿童摸底、留守老人摸底、大型农机具摸底等等文字报表工作。每一项工作内容背后，均不断产生着一系列的痕迹管理工作，成为包括乡村两级基层干部群体沉重的工作负担。

 基层党建的目标在于在地化宣传，落实党的政策，回应群众诉求，解决群众问题进而实现群众利益，基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用只是目标实现过程中的组织表现。因此，群众路线和群众工作是基层党建的重要路径，本应是基层党建的核心，农村基层党建更是如此。但从目前农村基层党建现状来看，以“痕迹管理”为重要表现的形式主义文牍化的组织内党建较为常见，严重挤压、甚至替代了农村基层党组织的群众工作，造成了基层党组织建设路径扭曲，即中央越重视农村基层党建工作，各级党委政府党建要求越发严格，基层党组织痕迹管理工作负担越沉重，群众工作空间越逼仄，党群关系距离也就越疏远。

 （二）资源错位：高标准建设要求与空壳化、留守型村庄基础不匹配

 自从中央高度重视基层党建工作以来，与之相配套的党建经费也随之增多，同时对基层党组织阵地建设也提出了高标准的规范化建设要求，主要体现在各地党群服务中心建设上。以笔者调研所在的F村为例，F村所在的M乡镇，下辖21村、1社区，全镇人口2.2万人，二三产业发育有限，当地税源面窄量少，乡镇财政属于典型的中西部“吃饭财政”。在内生财源不足的情况下，当地党委政府对标准化的党群服务中心建设却倾注了极大的热情，并于年初敲定了工作计划：M乡镇下辖的22个村居社区中，8个行政村的村部实行“新建”，组织口奖补30万元，其余30万左右资金缺口由村级组织自筹解决；7个行政村的村部实行“翻新装修”，组织口奖补15万元，其余10万元左右资金缺口由村级组织自谋出路；剩下的7个符合条件的村居办公大楼巩固即可，不奖不补。按照规定，每个村庄党群服务中心（即新村部）面积要求达到300平方米以上，且具备五合一功能，即办公大楼内部需设有便民服务大厅、党员活动中心、村卫生室、休闲娱乐室、便民超市等，要求2018年10月初建成验收。据悉，F村村部属于新建计划之列，经招投标后工程预算为57.2万元，除去组织部门奖补的30万元，需要村级组织自筹27.2万元建设经费。同时，据当地村干部反映，早在税费改革时期，该村所欠债务已达85万元，目前尚处于冻结状态，这次上级部门要求建设新村部，无异将会产生新的村级债务，即“负债搞建设”。问题症结恰恰在于：以F村为代表的中西部一般农业型村庄，是否真实存在一个高标准、规范化的党群服务中心建设需求呢？

 众所周知，以F村为代表的中西部一般农业型村庄，打工经济发达，中青年人外流严重，留守现象明显，属于典型的中西部留守型村庄。加之村集体经济收入空壳化，主要依靠上级转移支付勉强维持运转。在这一大背景下，从村庄视角看，村民的确存在高龄老人照料、留守儿童教育、老人农业种田便利、困难家庭救济等诸多外溢的公共需求，但却难以发现需要有村干部坐在干净明亮、高标准、上档次的党群服务中心中坐班解决的村庄内部事务。据当地村干部介绍，推行村干部坐班制三年以来，每周平均仅有两三批次群众会来村部找他们办事，且主要是开证明、盖章之类的偶发性事务性工作。因此，从村庄视角观察，党群服务中心的建设，一无村庄内生需求，二无村庄集体经济支撑，属于典型的脱离了群众需求的超前建设。既然如此，为什么要建设如此高标准和高成本的党群服务中心呢？欲探析其动力机制，我们需要将目光向上移，考察党群服务中心建设后的治理事务性质、类型及其来源是绝佳窗口，主题所限，姑且搁置不谈。

 对中西部留守型村庄基层党组织而言，治理资源的稀缺性，决定了其并不排斥自上而下转移下来的党建经费，但问题的关键在于用在哪些方面以及如何使用。党的宗旨是全心全意为人民服务，因此基层党建的本质和精髓正在于其深植群众工作土壤而生发出来的人民性和开放性，任何脱离了绝大多数群众的内生性公共需求、公共利益而进行封闭式组织内建设不是有效的党的基层组织建设，即高标准、高成本、规范化的党群服务中心建设不应是中西部农村基层党建的未来。

 （三）目标偏移：“组织期待”蜕变为“基层疲惫”

 在当前乡村振兴、基层治理现代化、脱贫攻坚战等诸多国家战略任务相互交织的大背景下，社会各界对党的基层组织建设寄予了无限期待。以农村基层党组织为例，组织期待有三个方面：一是宣传党的主张、贯彻党的决定，成为党在基层社会实现治国理政战略目标的“好帮手”；二是了解群众需求、回应群众诉求、解决群众问题，并在组织动员群众过程中批评、教育、团结群众，进而争当群众利益的“实践者”；三是至关重要的一点，即提升组织力，领导基层治理，推动改革发展，在服务群众的过程中培养锻炼基层组织卓越的领导力和组织力，进而实现领导与服务的统一，并最终提升党的基层组织能力。简而言之，党对基层组织的组织期待，是一个辩证统一的过程，在组织意图落地过程中批评、教育并团结群众，在服务群众过程中识别、培养、锻炼并提升党组织及普通党员的先进性，在领导中服务群众，在服务中实现领导，并最终实现真正建立在党群双方充分互动基础上的基层“善治”。

 一系列组织期待的实现，中间需要经过丰富且漫长的群众路线实践方可达成这一组织目标，因此群众路线理念指导下的群众工作是党的基层组织建设的重要实现路径。实践中的基层党建又当如何呢？众所周知，在我国既有压力型科层制体制下，党建要求层层分解，党建任务逐级下沉，来自各个层级的检查考核更是络绎不绝。高要求、零容忍的考核体制下，对基层党建具体过程中的具体环节进行了相对精细化的规定，并要求有大量的痕迹管理工作与之相匹配，由此便占用了基层干部大量的时间精力。更为关键的是，基层干部大量的时间精力不是投入到为人民服务中去，反而极大地消耗在了建档立卡、文字报表等文牍工作上，严重消解了基层工作本身的价值性和正义性，将基层干部群体捆绑在价值感低下却极其忙碌的文牍工作上。这不仅束缚了基层干部的手脚，又同步摧毁了其精神支柱，并最终转化为巨大的基层负担，进而产生“基层疲惫”。

  四、纠偏机制：坚持人民主体地位，回归群众路线

 （一）重塑价值导向：坚持人民主体地位

  中国共产党最鲜明、最本质的特征在于其深植于最广大群众的“人民性”，而“人民”是一个抽象的、总体性的、动态的且充满政治意涵的词汇，党的宗旨“全心全意为人民服务”，作为“三个代表”重要内容的“始终代表最广大人民的根本利益”与作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容之一的“以人民为中心”中的“人民”一词，均为同一用法。党的十九大报告对“以人民为中心”这一重要命题的丰富内涵也作了深入阐述：人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。因此，面对当前正在走偏的农村基层党建实践，我们首先要深刻认识只见材料痕迹不见人的形式主义组织内党建，已经严重脱离了人民这一实践主体，如欲纠偏，则要求我们必须从价值导向上强化这一认识，即坚持人民主体地位，唯有如此，方是正本清源之道。

（二）再造实现路径：回归群众路线

 相比“人民”一词，“群众”是一个自然的集合概念，泛指全体群众或某类群众的集合，在毛主席的著作中，有时也和“人民”一词通用。加强基层党建，坚持人民主体地位，关键是要深刻理解人民疾苦、积极解决人民问题进而实现人民主体性。当前农村基层党建实践过程中，痕迹管理成为基层党建的普遍现象，以形式主义化的文牍工作掩盖了实际问题，因此，越来越多的基层干部多坐在办公室（官僚主义）而不是走进田间地头和走村入户做工作（群众路线）。如欲纠偏，必须重拾群众路线，即作为群众当中率先觉醒的基层党员干部这一关键少数（先进分子），代表群众来组织动员群众，并在组织动员过程中了解群体诉求、解决群众问题。与此同时，团结绝大多数群众（中间分子），批评、教育少数落后群众（落后分子）的不合理想法和做法，最终在充满政治性的公共性实践中实现群众利益、价值生产与基层组织能力的同步再生产。简言之，当前农村基层党建的泥淖在于脱离群众的政治工作行政化、文牍化和形式化，出路正在于重拾群众路线，即践行群众工作立场、观点与方法。

 五、延伸思考

     究竟应当如何理解基层服务型党组织建设中的“服务”一词？党的长期实践中生发出来的“全心全意为人民服务”这一党的宗旨中的“服务”，是否等同于西方新公共服务理论中的“服务”？如果不是，“服务”的丰富内涵究竟有哪些？在笔者看来，在基层服务型党组织建设过程中，我们必须深刻地认识到，存在两种类型的服务群众的群众工作：一是以职业化的村两委干部、条线干部等坐在美丽宽敞的党群服务大厅中为具体群众解决具体问题，而这类群众工作的开展，与西方公共服务理论指导下的服务型政府建设实践不谋而合，这也是当前我国东部沿海发达地区基层组织普遍实践的一种类型，即具体化、个体式的群众工作，目前正在向中西部一般农村推广；二是以在村人口中的绝大多数群众公共需求为导向的，旨在解决大多数群众的公共问题，满足其公共需求的充满公共性的组织化群众工作，这类群众工作曾广泛存在于基层党员干部与群众经常打交道的延安时期、大集体建设时期和税费时期。近年来，这一群众工作空间逐渐萎缩，党群、干群之间的制度化关联断裂，村级组织的组织能力不断弱化，加之转型社会的深刻影响，“组织起来”难度越来越大，而群众组织起来应对生产生活和公共问题的组织需求却依旧存在，因此出现了当前党委政府个体化服务供给与广大群众组织化需求严重错位的组织盲区。不可否认的是，人人都有享受体系完善、内容多样、水平一流的公共服务供给的需求与渴望，但对中西部普通农村而言，高度完善的公共服务体系也就意味着高组织成本，这与中西部农村经济基础短时间内难以匹配，因此我们必须具有历史的耐心。而当前中西部普通农村的真实且可短时间内有所改善的公共服务需求究竟是什么呢？基本的留守老人照料服务、便利的老人农业种田条件、可靠的基础教育水平以及医疗卫生服务、相对完善的水电路等基础设施建设和公共品需求，远远强烈于具体的、琐碎的、个体化却高成本的个体式群众需求。因此，步入新时代，探索并建立适应中西部普通农村实际、契合在村人口绝大多数群众公共需求的公共品供给模式，有望成为农村基层党建群众工作的重要载体。因此，新时代农村基层党建的重点，不在于是否有职业化的村干部或干净明亮的党群服务中心，关键在于要回应当前在村生活的绝大多数群众的痛点问题。