三、农村土地流转中的政府行为
农村土地流转触动的深层社会问题从各方面折射出政府行为的缺位,因而破解这些深层社会问题,必须从改进政府行为入手。也就是说,关注并及时解决农村土地流转中的问题是各级政府尤其是基层政府的职责,这对于保护农民权益、推进农村改革都是非常必要的。
(一)政府的抽象行为———政策制定与法律制定
2007年前后,我国启动了新一轮城乡一体化改革,国务院批准重庆、成都等城市为国家“统筹城乡综合配套改革试点地区”,一些地方也确定了本地改革试点地区。我国城乡一体化改革的基本路径是先局部试点,后全国推广,地方(尤其是试点地方)处于这一改革的前端,而农村土地流转则是这一改革的切入点之一。可见,解决农村土地流转中的问题,应当将土地流转放置在城乡一体化改革的整体框架中作通盘考虑而不能就土地流转论土地流转,而城乡一体化改革必须政策、法律先行,即必须首先解决政策、法律保障问题,否则改革不仅会混乱无序,而且极易侵犯农民权益,甚至引发新的、更难于解决的社会问题。因此,在推进城乡一体化改革过程中,我国各级政府应当高度重视改革的政策、法律保障问题,这个问题的解决会连带土地流转中一些问题的解决。在这方面,重庆市九龙坡区《城乡统筹发展综合改革先行示范总体方案》、《农民变市民推进方案》等一系列文件以及日本的“结构改革特区”经验值得借鉴。九龙坡区是重庆市统筹城乡综合配套改革先行示范区,该区根据中共中央对重庆未来发展的总体部署,在改革之初就制定了一套系统的、符合地区实际的、体现平等保护原则的改革方案,内容包括农村土地流转、社会保障制度的构建、三峡库区移民就业工程的促进、城乡二元结构的突破等,该方案对于推进包括农村土地流转在内的城乡一体化改革起了至关重要的作用。日本的特区改革始于2002年,改革的内容是在特定地区推行符合该地区实际的特定规制。该项改革的突出特点是法律先行,法律尽可能详细地规定改革内容,以防止行政机关的执行偏差,避免由于政府更迭改变已有的特区制度。[2]需要注意的是,政府制定城乡一体化改革的政策与法律,必须与上位法和国家政策保持一致,例如不能强制农民进行土地流转、不能动摇现行土地制度等,对此《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
(二)政府的具体行为———严格执行土地用途管制制度
对于农村土地流转中擅自改变土地农业用途的问题,有关政府部门应当严格执行土地用途管制制度,特别是耕地保护制度。耕地是农用地的精华和最重要的农业生产资料,是绝大多数农民的基本生活保障和主要谋生手段,同时也是国家粮食安全的保障,即粮食安全需依托耕地安全。为了保护耕地安全,严格控制耕地转为非耕地,我国《土地管理法》规定了耕地保护的两大制度,即土地用途管制制度和占用耕地补偿制度。但是,占用耕地补偿制度的执行效果并不好,近20多年来,我国耕地面积持续减少,一些年度甚至是大幅度减少。据国土资源部发布的《2007年中国国土资源公报》显示,尽管2007年我国耕地减少的速度趋缓,但全国耕地仍净减少4.
占用耕地补偿制度执行效果不好的重要原因是制度本身缺乏执行的基础。首先,我国是一个农业国家,有着几千年的农耕文明,在经历了世世代代的种植开垦之后,境内可用作耕地的后备土地资源本已严重不足。据统计,全国现有宜耕后备土地资源1·2亿亩,按照60%的恳殖率计算,可开垦耕地7200万亩,其中60%以上分布在西北干旱、半干旱地区,质量差、生态脆弱、开发利用的难度极大。其次,近些年来,一些地方进行房地产开发、城市建设、各类园区建设以及其他一些建设,大量占用的都是基本农田,但所补偿的却是些劣质地、丘陵山地等。这些新开垦耕地大多没有形成新的耕作层,
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