• 定》,指出:“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。随着该决定的发布,预测将有更多的土地承包农户流转土地承包经营权。从表面看,土地承包经营权从承包方流转到受让方是平等主体间的民事行为,但这一民事行为触动了许多深层社会问题,农村土地流转中的强制流转、改变土地农业用途、流转合同不规范、流转价格不合理、流转纠纷大量存在等问题,或多或少都与这些深层问题有关。从本课题组在重庆市九龙坡区以及全国其他一些地方调查的情况看,农村土地流转中折射出的深层社会问题主要有四个方面:

     

    ()第三次土地制度的存与废

        1978年以后,我国开始了继土地改革、人民公社之后的第三次土地制度改革。1982年中共中央1号文件明确认定,包产到户和其他一些形式的生产责任制“都是社会主义集体经济的生产责任制”;1983年中共中央1号文件进一步指出,家庭联产承包责任制采取统一经营与分散经营相结合的原则,使集体优越性和个人积极性同时得到发挥;1984年中共中央1号文件决定将土地承包经营期延长到15年。至此,以集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包关系为主要内容的第三次土地制度正式确立。如前所述,进入20世纪90年代后,家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困境,因而如何评价这种农业经营方式,是否维持第三次土地制度成为推进农村改革首先必须面对的问题。我国一些地方出现的盲目下达土地流转指标、违背农民意愿强制推行土地流转的情形,其深层问题是一些基层政府对坚持现行土地制度的必要性与重要性认识不足,对现行土地制度持否定态度,认为只有废除现行土地制度,才能追求农业规模经营和推进农村改革。这种认识忽视各地农村经济和社会发展的客观条件,必然导致农村土地流转中的急功近利。

     

    ()粮食安全与社会可持续发展

        我国《土地管理法》第4条将土地按照用途划分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。依据法律规定,农村土地流转不得改变土地的农业用途,不得将农用地用于非农建设。但是,从实际情况看,土地流转改变土地农业用途的情形大量存在。一方面,一些土地受让方为了达到短期内实现土地增值的目的,对农用地进行掠夺式经营,不仅缩减了粮食种植面积(比重),甚至将耕地用于植树、挖鱼塘、建圈养牲畜房舍、旅游开发、办厂、烧砖瓦等;另一方面,一些地方政府对改变土地农业用途的违法行为疏于管理,监督检查不严,甚至政府行为失范,由政府主导将农用地变成市政公园、湿地、开发区、建设用地等。上述改变土地农业用途的情形,其深层问题是我国粮食安全以及社会可持续发展面临巨大威胁。粮食安全是指确保所有社会成员在任何时候都能买得到、买得起所需的基本粮食。这一概念包含了粮食安全的三个具体目标,即有足够数量的粮食,有稳定供应的粮食,需要粮食时能随时获得粮食。获得粮食的渠道无非是本国生产和国外进口。我国是世界人口最多的国家,解决好十几亿人口的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事。对粮食进口持谨慎态度,实现粮食基本自给是我国保障粮食安全的基本方针。但是,土地流转改变土地的农业用途,缩减耕地和粮食种植面积(比重),直接造成粮食增产速度下降,甚至出现负增长,这对粮食安全构成了巨大威胁,从长远看也将对社会可持续发展构成巨大威胁。原因是,社会可持续发展需要以粮食安全为前提。从这点看,我国一些地方政府对改变土地农业用途的违法与粮食安全、社会可持续发展的关联性缺乏认识,对这种违法可能带来的严重后果缺乏预见和应有警惕。

     

    ()土地流转中农民的程序性权利

        农村土地流转的主体是依法享有土地承包经营权的集体经济组织的农户,土地流转中存在的流转合同不规范、流转价格偏低且各地差异巨大、流转收益无保障、流转纠纷难裁处等问题,都会对农民合法权益造成损害。例如,土地流转的关键是确定土地价格,一些地方政府不建立土地价格参照制度,不提供土地流转指导价格,同时又不允许市场价格竞争机制进入土地流转市场,造成各地土地流转价格差异巨大,农户难以维护自己在土地流转中的价格优势。又如,土地流转在促进城乡一体化和农民增收的同时,也带来了大量的土地纠纷案件。由于现行纠纷处理机制单一,一些纠纷长期得不到解决,既不利于保障土地流转当事人双方的合法权益,也不利于社会的长治久安。上述情形的深层问题是土地流转中农民程序性权利的缺失。农民程序性权利是指农民在土地流转中的信息获取权、知情权、参与权、获得服务与指导权等,程序性权利缺失将导致信息不对称和暗箱操作,使农民在土地流转中处于不利境地。

     

    ()城镇()化进程中的“平等保护”

        我国2001年公布的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次在国家规范性文件中使用了“城镇化”概念,指出:“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快,我国推进城镇化的条件已渐成熟,要不失时机地实施城镇化战略”。在我国法律语境中,城镇化与城市化是同一概念,

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