•     目前,行政法学界对农村土地流转关注不够,尤其是对农村土地流转中的政府行为缺乏系统研究。农村土地流转涉及多项政府行为,包括土地流转的政策与法律制定、监督检查、公共服务等。目前,我国一些政府在上述行为中存在大量不到位和不当之处,致使我国一些地方出现较严重的土地危机和土地管理权力腐败。本论文在调查研究的基础上,对农村土地流转中的深层问题以及这些问题与政府行为的关联性作了较全面研究,目的是提高农村土地流转的规范化程度,维护土地流转当事人双方的合法权益,并最终有利于农业规模经营,推进我国城乡一体化进程。

     

    一、农村土地流转的概念、背景及其意义

        本论文所用“农村土地流转”概念是指在土地承包经营权有效存在且不改变土地所有权性质和土地农业用途的前提下,经平等协商,享有土地承包经营权的集体经济组织的农户依法自愿将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转给受让方并获得收益的行为。本概念来源于我国《农村土地承包经营法》第32条、第33条、第34条的规定,反映了该类农村土地流转的三个法律特征:第一,土地流转的主体是土地承包方,即依法享有土地承包经营权的集体经济组织的农户。土地承包方在自己的土地承包经营权存续期间,有权自主决定该权利是否流转、采用何种方式流转,并有权获得转包金、租金、转让费等流转收益,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。第二,土地流转的客体是土地承包经营权而不是土地所有权,且流转不得改变土地的农业用途,不得将农用地用于非农建设。第三,土地流转方式多种多样,且土地流转过程必须基于承包方和受让方的平等协商。我国农村土地流转的背景是“城乡一体化改革”的推进。进入20世纪90年代后,我国城乡差距日益拉大,城乡一体化改革启动,并随着统筹城乡综合配套改革试点地区的增加而不断推进。城乡一体化改革只是一种过程和手段,其根本目的则在于实现城乡一体化。在法学视角中,城乡一体化是指通过制度变革的渐进过程,更好地解决农业、农村、农民问题,打破并最终消除城乡二元结构的壁垒,促使城乡均衡发展,使农村与城市获得平等的发展机会,使农民与市民享有平等权利,享受平等的物质文明、政治文明和精神文明。城乡一体化改革是一场重大而深刻的、复杂的、渐进的社会变革。其深刻在于,我国自古就是农业国家,有着几千年的农耕文明,从农耕文明向工业文明转变是一种带有根本性的转变;其复杂在于,城乡一体化改革是一个系统工程,不仅需要财力的支持,而且需要各种政治、经济、法律制度的支持,这些制度中的任何一种制度不到位、不配套、不科学,都会给改革带来阻力,使改革结果充满不确定性;其渐进在于,尽管城乡一体化改革是我国社会发展到一定阶段的必然选择,但这项改革规模之大毕竟前所未有,因而从哪些问题切入并逐步推进改革,就成为改革设计者不得不首先解决的问题。农村土地流转即是城乡一体化改革的切入点之一,其直接意义主要有二:

        其一,农村土地流转对于发展农业规模经营具有重要意义。家庭联产承包责任制在特定历史时期,对于改变人民公社体制的弊端,推动农业和农村经济的发展,提高农产品产量,增加农民收入等都发挥了重要作用。进入20世纪90年代后,伴随市场经济的发展,家庭联产承包责任制逐渐显露出一些困境,农业规模经营难以实现即是这些困境之一。因此,寻找新的农业经营方式,推进农业规模经营,成为我国农业和农村经济更好、更快发展的必然选择。农村土地流转的实质是农民土地承包经营权的市场化,即在市场化进程加快的背景下,以不改变农村土地所有权为前提,农民可以根据自己的意愿转让自己的土地承包经营权,从而实现土地资源的优化配置。这既是对土地户均分配所造成的分散化、零碎化等现象的突破,也是农业规模经营、农业结构调整、农业机械化和先进技术应用的基础条件。

        其二,农村土地流转对于增加农民收入具有重要意义。在家庭联产承包责任制实施后的十几年间,我国农民收入增长显著,其后由于多种原因,农民收入增长缓慢。统计表明,19972000,农民人均纯收入年均增长4·0%,19791996年年均增长16.0%回落了12个百分点。更为严重的是,1997年以来,农民人均纯收入年均增长呈逐年下降趋势。1997年为8.5%,1998年为3.4%,1999年为2.2%,2000年进一步降到了2.1%[1]农村土地流转改变了农村土地“得不偿失”的现状,一方面,农村土地价值在市场自由交易中实现了增值,在土地增值的带动下,农民基于土地的收益也随之增加。另一方面,农民在土地承包经营权流转出去后,可以向非农产业转移或者进城务工,既可以参与工业化、城市化进程,也可以得到土地收益之外的第二笔收益。可见,农村土地流转使增加农民收入真正落到了实处。

     

    二、农村土地流转中存在的一些深层问题

        我国农村土地流转的历史可以追溯到家庭联产承包责任制建立之初,但在20世纪90年代中期以前,农村土地流转的发生率一直偏低。2000年后,全国土地流转的规模和数量随着经济的发展呈不断上升趋势。2000年我国以各种形式流转的土地约占承包土地总面积的7.7%,发达地区土地流转的比例更高,约为8%-10%,有些县市已达到了20%-30%20081012,中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的

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