• 制度与危机诌议

     

    山东财政学院财税与公共管理学院  钱子文

     

     

    [摘要]    制度存在的目的,在于通过规范社会主体的行为,以实现社会的善治。简言之,为了实现社会善治而对社会主体的行为施以规范的一系列规则就是制度。制度衍生危机。当制度把人们引向不正确的方向,不能公平的平衡各方利益,必然带来严重的社会问题,社会张力得不到释放,当遇到某个或然或必然的事件释放出来,就会给社会系统带来极大的破坏,这就是制度危机。

     

     

    [关键词]  制度;内涵;构成;制度危机

     

     

    “制度”一词,在政治学、制度经济学等学科中是一个非常重要的概念。学者们做出了很多经典的论述。我在学习中有了一些新的理解,写下来,聊以寂寞。

     

    制度,即是在竞争社会中不断发展的有关自然人、法人以及其他社会组织行为模式的游戏规则(的集和)。其内涵主要有:首先,强调竞争社会不必然否定在非竞争社会中的制度存在。竞争社会不仅是现实的存在,也是一个正常社会应有的状态。竞争作为一种分配(公共)资源的重要方式,制度的规范显得特别重要。当然,在某些社会关系中竞争并不明显,但不能因此就否定了制度在这种社会关系中的存在,但放到制度规范中来对待又不妥当。比如纯私人之间的关系,如果强调太多制度性的东西,迫于权利义务的压力,其中至真、至善、至美的那种情愫就会荡然无存。因此,强调“竞争社会中”这一限定可能更适合一些。

     

    其次,主体是自然人、法人和其他社会组织,包括国家。一方面,制度都有特定的适用对象,针对某一类群体适用。另一方面,制度是多层次的,主体也具有多元性。尤其是在法律这一制度形式中,这一特征更明显。

     

    再次,客体是行为。“行为就是人们在一定的目的、欲望、意识、意志支配下所做出的外部举动”,[1]包括作为和不作为。行为总是与权利相联系的,通常是为了争取某种权利。在竞争社会中,权利是要靠争取的,恩赐的权利不是权利,因为总是要抱有一种对恩赐权力的感激,而权力从来都是恶的,至多是个恶之花。争取权利需要做出具体的行为,比如抗争与服从。制度设计的目的,就在于通过规范人的行为以实现包括秩序、平等、正义等价值在内的公共利益,保障私人权利。这也是为什么制度具有公共品属性的根本原因。

     

    诸如思想文化、道德伦理等属于私域意思自治的范围。制度作为公共品,其作用应该仅仅限定于公共领域,只有当思想文化等非行为行为化以后,才属于制度的领地。比如,邪教一定是因为其反社会的行为,危害了公共利益才受到公权力的制裁。制度如果不仅仅限定在对行为干涉的领地,而干涉了人的精神世界,公权力对私权利的侵犯将肆无忌惮。

     

    第四,内容是规定权利义务,以制约公权力,保护私权利。良好的(善的)制度设计是善治的前提,而权利与义务的均衡则是善的制度的前提。善的制度不应该允许特权阶层的存在,即使现实社会可能并不存在这种制度。

     

    私权利与公权力的博弈是一种现实常态。为了防止“多数人对少数人的暴政”和“少数人对多数人的暴力”,必需有制度的制约。同时制度还要解决私人内部、组织内部的权利、权力的归属。

     

    当然,竞争社会只有通过竞争才可能实现真正的公平,但不应该崇尚“丛林法则”。弱者也有最基本的人权,平等、尊严、生命权等,不会因为社会分工和所处的社会地位而有质的的差别,弱者应该得到更多的保护和关怀。因此,在某些制度的设计中,应该始终体现“尊重和保障基本人权”这一普世价值,比如宪法、社会保障制度等。“无人权优势”、“人口红利”,不仅不能支撑社会生态系统,反而体现着其内在的病变。

     

    第五,制度的构成,包括显规则、隐规则和沟通与执行机制。有学者也将之称为正式约束(官方性、强制性)、非正式规则(民间性、自律性)和实施机制。[2]在现实中有一种俗称“潜规则”的东西,通常是隐藏在特定人群中的,甚至是不合法的,比如古代官场的“冰敬”、“炭敬”等[3],这类见不得光的规则将之称为隐规则更合适一些。相反,那些为社会大众所共同遵守的,被合法化的,比如法律、道德规范等等,这类很明显的存在于大众心目中的,能见阳光的规则,称为显规则更适合一些。这一划分与传统的正式约束与非正式约束,区别就在于其规范的对象和合法(理)性不同。显规则规范的是社会大众(包括那些被隐规则规范的人),它不仅包括正式约束,而且包括了诸如伦理道德、意识形态等非正式规则,其强制性和私人自治性并存。隐规则有一个特定的圈子,对于进入圈子和圈子里的人具有很强的强制性,而且是被社会和显规则所不认可的,即不具有合法(理)性,比如存在于某些腐败群体中的“不跑不送原地不动,只跑不送平级调动,又跑又送提拔重用”,“冰敬”、“炭敬”;以及黑社会里的帮规;邪教对教徒的精神控制等。显然,在一个善治的社会里,这类隐规则是应该不断被压缩的。

     

    制度要发挥作用离不开有效地沟通与执行,强有力的执行力是保证制度效率的根本,没有执行的制度就是“写了条文的一张废纸”。之所以要强调沟通是因为,制度的形成在某种意义上是一种利益妥协,达成妥协的过程离不开沟通;执行需要相对人的支持(至少是不反对),这种支持往往决定着执行成本的高低,通常成反比关系。在这个意义上,公共治理可以简化为制度设计(公共决策)、沟通、执行三个环节。

     

    执行机制最根本的问题是“成本—收益”问题。由于信息的不对称、个人机会主义倾向等的存在,制度在实际运行中可能出现种种问题,比如合谋、自由裁量导致的不公等,因此还要有相应的监督制约机制,从而也就增加了成本。通常实施机制至少包括了执行机制和监督制约机制。理想的模式应该只有执行成本,或者监督制约成本很低(实质上监督制约成本也是一种交易费用),但公权力的本性从根本上否定了这种理想模式。因此,在制度实施中如何构建有效的沟通执行机制,降低监督制约机制的运行成本,提高执行力就成了最核心的问题。

     

    三者之间形成了一个封闭的循环系统。只要社会张力控制在一定的限度之内、没有外力的入侵,其内在的自我修正机制就可以维持其发展,使其在碰撞中调整,在试错中前进,在实践中完善。

     

    第六,制度在竞争社会中不断变迁。不仅大的时空背景会引起大的变迁,小的时空背景里也有变迁。变化是唯一不变的。改朝换代不一定引起制度的根本性变革,但一个社会所选择的发展道路却可能带来根本的制度变革。比如,在封建社会的人治的法制时代,改朝换代只是解决谁当皇帝的问题,而不带来社会制度的根本变革,尤其是最核心的政治制度;改革开放我们选择了市场经济道路,在经济、社会领域有很多制度性的突破,随着政治民主化的推进,政治领域的制度性变革也不断向着法治的法制迈进。可见,选择什么样的道路就会生出什么样的制度设计。

     

    制度变迁有三个维度,即延续和继承原有的制度,并根据实际需要做些调整;移植借鉴外来的制度,必须要解决本土化问题,要得到社会的认可,即必须是相容的,否则由于缺少成长的社会土壤最终只会枯萎;最重要的是开拓创新,突破制度惯性,在创新中发展,但如何实现新旧制度的有效衔接始终是一个巨大的挑战。善的制度变迁一定要立足本土,实现资源的有效整合,才能增加公共利益。

     

    总之,制度存在的目的,在于通过规范社会主体的行为,以实现社会的善治。简言之,为了实现社会善治而对社会主体的行为施以规范的一系列规则就是制度。

     

    制度衍生危机。制度有两个最根本的功能:指引和正义,即指引规范人们的行为,在必要的时候做出惩罚,以维护秩序;公正地协调利益相关者的利益,化解社会矛盾。危机,可以理解为既可能变好也可能变坏的时间点(段)或事件。当制度把人们引向不正确的方向,不能公平的平衡各方利益,必然带来严重的社会问题,社会张力得不到释放,当遇到某个或然或必然的事件释放出来,就会给社会系统带来极大的破坏,这就是制度危机。“危机是一定时期内,潜在的社会制度问题的外化表现。”(薛澜,2003[4]而且,制度内生社会张力释放的破坏力,远远超过建设的力量。

     

    以现代化进程中的旧城改造为例,大致会遇到如下制度性障碍:

     

    一是,宪法第十条规定,“城市的土地属于国家所有”,第十三条规定,“公民的合法的私有财产不受侵犯”。城市旧城改造中,首先遇到的就是土地和拆迁问题,土地国有与公民合法私有财产不可侵犯,带来一种困惑:土地国有,而国家权力是人民授予的,国家授权政府实施社会管理,人民要政府用公民的土地给自已谋利益,政府在用自已的土地为人民谋利益。问题是私有财产不可侵犯,房屋是土地的附着物,不可能把房屋从甲地搬往乙地。有人说国家享有所有权,使用权归个人,但对于居住在那里的人来说有区别吗?他们就是在使用土地。即使有本质区别,他们会听你讲清楚吗?当要一部分人牺牲自已的利益为大多数享有时,很显然不可能。那么是不是可以私有化呢?私有化以后,很多人可能会在他(她)所有的土地上插上一面旗子,宣布独立(比如,************喇嘛的追随者),或者像今天的印度,如果我们的农民工兄弟搭个棚避风雨,很可能就会被乱棍打死,或者“贫者无立锥之地之地,富者连阡陌”。

     

    二是,城市决策中弱势群体的话语权的问题。很显然现在的民主集中制是强势阶层的民主与集中,政治精英、经济精英、知识精英垄断话语权。民主的本质是公民直接参与管理社会公共事务,穷者弱者很显然没有参与到与自已最利益相关的决策中来。把自已的利益交给不认识自已的人,不知道自已内心真正需要的人来管理,结果不言而喻。

     

    三是,社会分层与各阶层利益的协调问题。社会分层是社会分工的必然结果,也是社会发展的动力,客观存在着。既然弱势阶层没有话语权,那就只能通过较为合理的制度来公平利益。但我们似乎看到国民待遇是有差别的。比方说,曾经被列为禁书、毒草的《金瓶梅》,一开始是只有很高级别的干部和某些知名学者凭号才能购买的;比方说,花纳税人的钱建的公共图书馆是有身份有地位的人才能办到借阅证的,而一般人和外来务工者被排除在外,一方面是他们的文化消费需求得不到满足,不能成为现代化的人,另一方面是现有资源得不到有效利用;比方说,旧城改造以后的黄金地段作为商业用地,虽然没说不许贫弱者参与,但他们没有参与的资本,等于把自已的利益让渡给了强势者,或者说是强势者对弱势者的剥夺。再比方说,东莞等制造业发达的的地方靠外来农民工的血汗支撑起来,但他们的工资并没有随着经济的增长而有所提高,加上货币购买力下降的因素,甚至是下降的;为整个社会提供食物(原料)的农民朋友,却享有极低的社会保障水平,只能在卑微中唯唯诺诺的讨生活。问题是没有他们现有的社会生态系统还会存在吗?杭州讨薪女工遭遇的暴力给了我们提供了很好的注释。[5]

     

    第四个问题是,经济与社会发展的不协调。陆学艺先生有一个判断,目前我国的经济发展已相当于工业化中期,而社会发展仍处于工业化初期。也就是说我们的制度在过去一个时段忽视了社会发展。比如说,遭诟病已久的《中华人民共和国户口登记条例》是1958年颁布的,半个多世纪过去了没有实质的变化。城乡要一体化,却遭遇了“二元”体制的尴尬。社会发展的一个重要标志是“公民社会”[1]的形成,有较发达的第三部门来弥补市场失灵和政府失灵;中产阶层在公共事务中拥有极大的权力。但我们正在遭遇着市场经济体制不健全,政府职能没有理顺,第三部门非常弱小的尴尬。孙国华先生认为,“权利就是正当化的权力”,如果中产阶级没有参与公共事务的权力,很可能就丧失了权利。更弱势的群体当然也就不可能很好的享有经济社会发展的成果。

     

    通过上述分析,我们可以清晰的看到,制度性缺陷正在成为发展的障碍。有效的制度供给,是真正实现“在共建************享、在共享************建”的保障,只有绝大多数人都过上好日子,社会才有和谐的基础。

     

     

    注释:

     

    [1]张文显.法理学.北京:高等教育出版社,2007.2.

     

    [2]卢现祥.西方新制度经济学.北京:中国发展出版社,2003.

     

    [3]吴思.潜规则:中国历史中的真实游戏(修订版).上海:复旦大学出版社,2009.

     

    [4]薛澜,张强,钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战.北京:清华大学出版社,2003.

     

    [5]200911月,杭州女工王鸿丽在讨薪时遭暴力凌辱,在网络迅速传播,引起很强烈的社会震动.

     

    [6]Civil society,又称市民社会,伦敦政治经济学院的定义为:围绕共同利益、目标和价值的,进行集体行动(collective action)的非强制性团体。

     

     

     

     

    作者简介:钱子文,男,1989年生于云南泸西一农民家庭,现就读于山东财政学院。主修公共管理学、法学,长期关注“三农”问题、县域经济和公共危机管理。

     

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