2012年深化农村改革加速:
三大任务倒计时 让农民分享土地增值收益
农村集体土地确权登记发证最后攻坚;
农村集体土地征收补偿条例将制定并出台;
土地管理法加紧修订;
……
种种迹象表明,涉及中国广大农民群体的农村改革正在向纵深发展,加速推行,在2012年或将取得积极进展。
保障农民财产权核心在土地
“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利,任何人都不能侵犯。”今年两会,这三项事关农民切身利益的权利首次写入政府工作报告。
在今年两会记者会上,温家宝总理再次强调,“制定并出台农村集体土地征收补偿条例,真正保障法律赋予农民的财产权利”是自己任职的最后一年政府要做的五件困难事之一,并承诺“一定要做,努力做好,而不留给后人”。
保护农民的财产权利,在决策层的关注中,分量正在日益加重。仅在今年,温总理就已在各种不同场合提及农民财产权的保护问题。
“这一工作很重要,也很急迫。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田在接受本报记者采访时直言。
“保障农民的财产权,核心是土地问题。”郑风田分析,目前我国农村集体土地征收中存在滥征地、程序随意、补偿太低等问题,带来许多社会矛盾,影响社会稳定。
国务院发展研究中心曾选取北京市朝阳区、江苏省苏州市吴中区、山东省滕州市、四川省双流县的39个村庄的1106户农户进行调查,结果显示,55%的原有地农户家庭征地后完全失去了土地,70%的家庭属于失地农户。
土地征占规模大,失地农民数量多;土地征用补偿标准低,失地农民分享土地增值收益难;征地程序不够透明和公开,农民参与程度低;失地农民就业困难,长远生计无保障等是征地过程中农民遭遇的普遍问题。
“目前农村土地征用最大的问题就是补偿标准过低。”郑风田说,目前的土地补偿费、劳动力安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的,而与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求状况等地价因素以及土地征用后的用途和市场价值无关。“这显然不合理。”
国研中心调查显示,征地之后土地增值部分的收益分配中,投资者拿走40%到50%,政府拿走20%到30%,村级组织留下25%到30%,而农民拿到的补偿款,只占整个土地增值收益的5%到10%。
失地农民的就业和安置也缺乏保障——他们得到的土地补偿费、劳动力安置补助费一般只够维持6~7年的基本生活。公益性占地补偿标准更低,一般只够3~5年的生活费。
“实际上是压低了对农民的补偿换来了这些基础设施和城市化的快速发展。”国务院发展研究中心副主任韩俊说。
而这,并不是一个能长期发展的模式。
相关专家表示,随着我国城镇化的继续推进,扎实推进以确权赋能为核心的农村土地产权改革,不仅直接关系统筹城乡发展的成败,更关系未来国家的长治久安。
让农民得到实惠分享收益
“第一个大的难题,就是怎么通过深化农村土地管理制度的改革来依法保障农民的土地财产权益。”韩俊表示。
明确界定农民的土地财产权利是第一步工作。“要加快给农民颁发具有明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书,让农民清楚知道自己的合法权益,要防止以农村土地属于集体所有为名强征农民的土地。”韩俊说。
实际上,这项工作从2008年就已提上日程。按照相关规定,覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证将于今年基本完成。
农村土地承包经营权登记试点工作也在稳步扩大中,2009年农业部在全国选择8个村开展试点。2011年2月,试点工作开始在全国范围内开展,50个县(市、区)被确定为试点地区。目前,第一批试点村镇的登记工作已基本完成,部分省市的试点地区已经将登记范围从村庄扩大到乡镇。
尽快出台新的土地管理法,也已成为业内专家的普遍呼吁。“从顶层解决目前侵犯农民土地权益的乱象,让法律为农民土地财产权护航。”郑风田说。
土地管理法的修改工作于2011年4月正式启动,今年两会期间传出消息,土地管理法修订中有关重点制度设计的工作正在抓紧推进,将紧紧围绕征地制度改革,重点完善征地补偿安置制度,解决被征地农民发展权问题——在征地制度改革中,将明确征地范围,对公共利益进行界定;拓宽补偿安置方式,土地增值收益向被征地农民倾斜;保障被征地农民居住水平有改善;完善征地程序,保障被征地农民的知情权和参与权。
而2012年的全国人大立法计划中,修订土地管理法也位列其中,也让人们对其今年的出台多了几分期待。
制定和出台农村集体土地征收补偿条例的工作也已交由农业部、国土资源部等多个部门负责,目前在紧锣密鼓地推动中。
当然,与政策的出台相比,落实亦相当重要。不少专家和官员均表示,上述改革的最大阻力将来自地方政府,当务之急是要让政策在基层得到切实落实。
九三学社在今年两会上提交建议直言:“在未来农村土地制度调整尤其是征地制度的改革中,最重要的是要摒弃以往的把农村土地作为政府控制的政策工具的制度安排,回归土地作为生产要素的市场属性和土地作为农民财产的财产权利,并以市场化手段保障土地要素的高效利用和实现农民对土地的财产权利。”
在这方面,各地的探索已在进行中。安徽合肥从2009年起开始了农村综合产权交易的试点工作,将权属争议较小的农户土地承包经营权、集体经济组织“四荒地”使用权等5项产权作为先期交易品种,进行上市交易。由于采取公开竞价,也有力提高了群众对土地的议价能力。以山南镇为例,自2010年10月以来,通过这种方式实现9026亩农村土地承包经营权的流转,成交金额比评估价格高了20%。
而山南的另一些农民,则通过将自己的土地承包经营权投资入股当地的土地流转股份合作社,开始了农民变“股民”的实践探索。
“从长远来看,我一直认为,农村发展最大的资源是土地,但这在某种程度上来说现在还是沉睡的资本。”韩俊曾如是表示。
而唤醒这种资本,也是当下和今后一段时间中国农村深化改革所要探索的重点之一。
尊重农民的选择权
艾轩
进城打工还是在家务农?流转土地还是自己耕种?上楼还是不上楼?
随着中国城镇化的发展和新农村建设的推进,越来越多的农民朋友开始做这些选择题,并在这些越来越多的自主选择中,创造着中国发展的奇迹。然而一些地方政府,却往往喜欢替农民做选择,“被进城”、“被征地”、“被上楼”等现象屡屡出现,不仅让中国农民的现代化成长大煞风景,给农民生活带来困扰甚至困难,也给社会增添了不和谐、不稳定因素。
在社会经济发展进程中,面对破解“三农”问题的各种路径,尊重和保护农民的选择权,应是第一选择。
尊重农民的选择,有利于广大农民中蕴含的创造力和创新精神的发挥。改革开放的发轫,就是尊重农民选择权的结果。正是农民自发地对联产承包责任制和包产到户的选择,引领了中国30多年腾飞的奇迹。而反之,代替农民选择的合作化运动、集体化运动,则让我们付出了沉重的代价。以史为鉴,在社会快速发展、农村社会面临深刻改革、十字路口增多的今天,尊重广大农民的选择权,显得尤为重要。
尊重农民的选择权,让农民享受到充分的参与权、知情权和话语权是第一步。有了参与和表达,才有选择的可能性。国务院发展研究中心的一份对被征地农民的调查显示,只有22.4%的农户表示,在公布征地补偿方案前,当地政府和村委会的工作人员开过会并上门征求过意见,21.5%表示仅开会听取意见,而48.1%表示征地前没有听取意见。在这方面,欠账还不少。
尊重农民的选择权,更要依靠制度的保障。毋庸讳言,长期以来,农民在不少决策中相对处于弱势,对制度保障的需求也更加迫切。要通过土地承包经营权登记工作,把承包地块的权属证书落实到农户;要加快土地管理法的修订,明确征地范围,完善征地程序,保障被征地农民的知情权和参与权;更需要改革城乡二元户籍制度,让农民可以带着土地权利进城。
当然,尊重并不意味着放任为之,在选择增多的时代,农民的选择也需要政府的引导,政府应通过加强培训等工作,授农民以“渔”。
让农民自己去选择,将农民主动意识和创造性,与政府的宏观决策和科学规划相结合,农村发展一定会迎来新局面。
尊重农民的选择权,更要依靠制度的保障。毋庸讳言,长期以来,农民在不少决策中相对处于弱势,对制度保障的需求也更加迫切。要通过土地承包经营权登记工作,把承包地块的权属证书落实到农户;要加快土地管理法的修订,明确征地范围,完善征地程序,保障被征地农民的知情权和参与权;更需要改革城乡二元户籍制度,让农民可以带着土地权利进城。
一个村庄的土地确权试验
一张绿色的农村土地承包经营权证,一张红色的集体土地使用证,一本厚厚的档案,这是杨以怀一家的不动产证明。
68岁的杨以怀是安徽省合肥市肥东县梁园镇鲁岗村人,2009年10月,鲁岗村的河东和杨湾两个村民组成为农村土地承包经营权登记试点地。
2011年3月,杨以怀和其他70户村民一起,拥有了一张新的农村土地承包经营权证,这与上世纪90年代二轮土地承包时颁发的相关合同、证书一起,成为他们拥有的所承包土地的证明。
给承包地发“二代身份证”
在杨以怀那里,记者看到他的农村土地承包经营权证,主要有两部分内容:一是土地承包双方的情况,如户主及配偶的名字、地址和发包方信息;二是承包土地的情况,不仅有总体面积和登记时间,还详细地列出了每个地块的名称、面积、四至并附有地图,并预留了地块变更的项目。“跟二轮承包时的承包证相比,内容丰富多了,更加完善和细致,四至等信息以前都是没有的,还实现了数字化,相当于给承包地发二代身份证。”杨以怀这样理解。
“确权颁证给我们吃了定心丸,无论是进城打工,还是土地流转,都不用担心会被重新分配。”杨以怀说,大家对自家承包地的边界更加清楚。以前担心随着流转土地后的规模经营,原有各家承包地块间的边界可能会消失,到时会不会出现知道自己有多少地,但不知道地具体在哪里的局面。此次确权颁证就打消了这个顾虑。
附近农户对这一工作的关注也印证了这一点。梁园镇农经站站长张怀正说,在鲁岗村进行试点时,附近很多非试点村的村民都纷纷来到镇农经站,要求也对他们所承包的土地进行测绘和发证。“土地是农民的最大关注。”他说。
当然,土地确权颁证的意义还不止于此,张怀正表示,对土地进行系统登记,划定清晰的地块边界有助于消除土地相关争议——此前解决土地争议一直是梁园镇一大难题,原因之一就是没有清楚的土地登记记载可供参考。此外,土地使用权明细了,村民们也就能放心加大对所承包土地的投资。
在梁园镇副镇长管孝龙看来,通过测量和地籍图绘制等,镇上也摸清了家底,这有助于政府提高农业用地管理水平。
土地确权要公开、公正、准确
当然,土地确权并不是件容易事。
鲁岗村这次试点,涉及两个村民组的71户农户,669块土地。地块分散,形状不整齐,且不少农户此前已对土地进行了流转,有些农户则举家外出打工,这些都给土地确权带来了困难。
“土地是农民的命根子,必须得做到公开、公正、准确。”管孝龙说。
群众动员是第一步。“光到镇上就开了3次会,村里也不下五六次。”杨以怀回忆说,开始时有些农户担心测量后比二轮承包多出来的地,会被国家收走,多次沟通才打消顾虑。
测量前,农户先自行填写申请表——包括自家所承包的每个地块的位置、面积、四至等,统一汇总公示,纠正不准确或争议之处。“相邻地块边界等是争议较多的。”
此后,就开始进行实地测量,县里派来了有资质的测量队,村里则选出了熟悉情况的4个村民代表陪同,现场指认。“相邻地块的分界线的确定,不仅地块的农户要签字,村民代表也要签字。”杨以怀说。
而为使测量准确,还通过遥感卫星拍摄图片,整体呈现全村土地情况。
这些测量结果再次被公示,请村民修正,此后再进行测量,并公示。如此反复确认无误后,进行数字化录入登记,并进入颁证程序。而所有的这些资料,都装订成册,每户一本,存留做档案。“村民们对最后结果都很认可。”杨以怀说。
当然,在试点过程中,也显现出一些需要关注的问题。首先是成本问题。鲁岗村的这次确权,平均每亩为37元。而这还并未将农民的误工成本计算在内——至少有15户是从外地赶回家的,最远的3户是从黑龙江回来的。
此外,由于此前二轮承包时土地面积的确定采用的是以产量衡量的方式,这次测量后,每户实际所持土地总面积要远超此前登记的数量。这也带来了新问题,由于目前国家所发放的各类农业补贴均是以承包地面积为依据的,为不造成混乱,这次新证的扉页上,特意写明了“此证仅作土地登记试点用,不作政策依据”。
鲁岗村并不是肥东唯一的试点,此前肥东县石塘镇火龙村也曾先后承担过两个试点项目。肥东农委经管科黄培柳表示,通过试点,他们也在不断地寻找不足,总结经验。“土地登记涉及部门较多,必须相互配合。”
相关专家也建议,正式的土地争议司法解决渠道,面向公众和相关机构的培训,对各利益相关方参与、支持土地登记的激励措施,这些都是在后续工作中需要增加的。
2012改革攻坚·救解“五件困难事”系列报道②·链接
小岗村村民按下红手印的“包产到户”契约
我国保护农民权益的努力从未停止,相关政策的出台保障了农民的合法权益。
1982年 中共中央批转《全国农村工作会议纪要》,纪要指出:包产到户、到组,包干到户、到组等,都是社会主义集体经济的生产责任制。
1984年 《关于1984年农村工作的通知》提出,土地承包期一般应在15年以上。
1993年 “家庭联产承包责任制”被写入《宪法》,这成为一项国家基本经济制度。
1993年 《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》明确:在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。
2001年 《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》对农户承包地使用权流转工作进行了规定。
2007年 物权法明确了农民的土地承包经营权是用益物权,并规定,30年的承包期届满后,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。
2008年 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。
2009年 中央“一号文件”提出,稳步开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户。
2011年 “十二五规划纲要”提出,搞好农村土地确权、登记、颁证工作,完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。
2011年 温家宝在中央农村工作会议上指出,推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。
2012年 温家宝主持召开国务院常务会议,“深化农村改革”被列为今年改革的重点工作。
桂华:土地增值收益如何分配
李元珍:新集体主义:土地增值收益分配的新机制
中共承诺让农民得到更多土地增值收益
农民应获得更多土地增值收益
农民应获得更多土地增值收益
中共承诺让农民得到更多土地增值收益