新农村建设实践过程中存在的政策微效现象研究
保跃平
一、作为一种社会政策的新农村建设
社会政策是政府为了满足基本民生需要,调节社会财富分配、维护社会公平和社会稳定而在各项社会事务方面行动的总和。[1]它有两个特点:其一,社会政策的产生源于解决社会问题的实践,或者说源于国家为满足民众社会福利需求所做的努力。从这一层面可以把社会政策定义为一系列旨在提高全社会福利的制度安排,或者说是“影响福利的政策行为[2]”。在社会福利从理念到实务的演进过程中,社会福利起着极其重要的作用。社会政策是社会福利理念经过决策过程转化而来的,它将社会福利的理念和现实社会的需求相结合,把社会福利思想所表达的理想和价值观变成实际的可操作的原则和行动指南。[3]其二,社会政策在促进社会福利的过程中需要政府采取再分配的方式进行必要干预,这种政府干预下的再分配有利于缓解“市场失灵”造成的社会分化,促进社会公平和公正。
中国正在逐渐步入社会政策时代。[4]在社会政策时代,国家将更多地关注社会弱势群体以及更加广泛的社会成员的社会福利,社会政策真正演变成以增进社会成员社会福祉为目的的政策行为,并展现出较强的科学性和可操作性。近年来,国家在科学发展观和构建和谐社会目标的指引下,不断践行以人为本和执政为民的理念,相继出台了一系列有利于广大民众尤其是困难群体的社会政策。社会主义新农村建设政策正是为增进广大农民社会福祉而出台的。
2005年10月,十六届五中全会提出的建设社会主义新农村,这是国家关于农村发展的一个新提法,是国家解决“三农”问题的新举措。这次会议还提出了社会主义新农村建设的总体要求和总体目标,即生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。合到中国特色社会主义现代化建设,这20个字的总要求和总目标,可以被理解成要全面协调推进农村的经济建设、社会建设、政治建设、文化建设、以及农村的基层组织建设。其中,生产发展是新农村建设的物质基础,主要要解决农业现代化的问题,以提高以粮食生产为中心的农业综合生产能力;生活宽裕指的是要通过各种渠道增加农民收入,改善部分农村生活水平低下的问题,是新农村建设的核心目标;乡风文明主要是要加强包括法律法规、民风民俗和社会治安等在内的农村精神文明建设,使农村纯朴的民风及和谐的人际关系得到回归;村容整洁的目的在于改善人居环境,为农村提供更好的生产、生活和生态条件;管理民主关键在于健全村民自治制度,加快农村基层民主制度建设,以提高农民在关乎自身发展方面的参与权、讨论权和决定权,使新农村的社会政策真正能契合农民之所需。总之,社会主义新农村建设是在社会主义制度下,按照新时代的要求,对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设,最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、人际和谐、民族文明的社会主义新农村的目标。
2006年2月,************中央国务院出台《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》, 对当时“三农”问题的判断是:农业和农村问题依然处在艰难的爬坡阶段,农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出,解决好“三农”问题依然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。 针对问题提出的要求是:统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设,促进农民持续增收,加强农村基础设施建设,加快发展农村社会事业,全面深化农村改革,加强农村民主政治建设,完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。
社会主义新农村建设正是国家从农村、农业、农民的实际问题出发,提出关于农村发展的新的可操作的指导原则,从社会福利政策的意义上来说,它的提出是国家为促进农村发展、提高农民福利而提出的宏观政策,是国家关于农村社会福利的理念和我国农村社会现实相结合的产物。科学的社会政策在解决农村发展面临的问题上具有极为重要的意义。有学者就指出,科学、合理、积极的社会政策有利于促进农村经济发展,改善农村社会生活质量,缩小城乡差距,加快乡风文明建设,培育新型农民,实现农村现代化和社会公正。[5]正在笔者写作本文的过程中,2010年中央一号文件《************中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》正式发布,把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求,把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容,把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措,把发展现代农业作为转变经济发展方式的重大任务,把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。建设社会主义新农村以及一些列惠及农村发展的社会政策,具有前后相继的连贯性,体现了政府决策的严谨性和科学性。这些政策也是对民众诉求的回应,具有强烈的现实关怀性,它们的相继出台进一步预示了中国距离社会政策时代的来临已不再遥远。
二、新农村建设在D村的实践
(一)D村概况
D村是YL县JX乡TC村委会下属的十个自然村之一。该村位于县城东北40多公里处,距离JX风景区1公里,地形以山区为主,海拔1860米。周围被群山包围,树木资源丰富,林地面积为22386亩,主要以青松、沙松为主,植被保护较好。全村共71户,299人,是一个以彝族为主的彝汉杂居的村庄,其中汉族26人,彝族273人;从性别分布看,全村有男性162人,女女性137人;从家庭构成看,独生子女家庭有2户(均已办理独生子女证),双女家庭3户;正在上学的有56人,其中,上幼儿园到高中的53人,上大学的3人。耕地总面积291 亩,其中水田26亩,雷响田 52亩,旱地213亩。人均耕地面积为0.97亩。村民主要以务农为主,种植烤烟、水稻、玉米、小麦等。经济作物以烤烟为主,桉树种植、山羊养殖为辅,人均年收入约为2649元 。在民俗文化方面,民族语言、传统摔跤、彝族密枝节(实为民纸节,为口传错误)延续不断,具有深厚的民族文化底蕴。
在调查中,为了快速、细致的了解社区总体资源情况,由村民自己绘制本村主要资源的分布情况(见图一)。
图一:D村社区资源图
(二)D村新农村建设的具体实践
D村2006年被列为县级的新农村建设“试点村”,开启了新农村建设在JX乡初次实践。通过对相关人员的深度访谈,笔者了解到了D村从选点到具体的新农村实践的整个过程。
1.关于选点:
县里决定搞新农村建设的时候,要求从各个乡镇选择若干自然村作为试点,因名额有限,JX乡仅分到一个指标。当时初步决定从DM、JX、TC、DW、YZ、LC、MY等7个村委会的67个自然村中选择一个村庄进行试点。县人大、农机局、土地局、交通局、柴石滩发电公司等单位,以及JX乡的对口单位,组织相关人员进行了谈论,最后决定把点定在D村,D村成为JX乡第一个也是目前为止唯一一个社会主义新农村试点村。按照当地基层领导 的说法,“因为全乡只有一个点,别处还是考虑了几处,一个是乐利,还有明月,那两个村看完之后,条件都不如D村,人家投资到那里,效果不能明显。因此把点直接定到D村。”也就是说,“选哪个村作为试点村是要看条件的,拨下资金建设的项目要能取得明显的效果才行”。
选择D村作为试点村的原因有五:一是该村离风景区近,可以依托JX风景区发展和旅游相关的产业,改善农民的生产生活结构;二是该村是一个以彝族为主的少数民族村寨,经常举办传统摔跤、过密枝节,具有鲜明的民族特色,民族文化底蕴丰富;三是村庄四面环山,植被丰茂,具有良好的生态环境和优美的自然风光;四是村民的思想素质相对高,参与新农村建设的积极性高;五是该村基础条件好,经济水平在当地处于中等,新农村建设容易见成效。
至于干部和群众的思想素质,作为干部来讲,首先,最起码对上面来的政策要能够理解;其次,他要认为,这是个好事情,要把好政策贯彻给老百姓,必须要有这个素质。作为群众来讲,群众起码要认得这个事,作为老百姓也要认为这是个好事情,要从思想上支持,从行动上也要支持,该出工出力的也要出。不能说,给你包化肥还要求驶员给扛到家里。简单讲,我认为已经是这两个方面。”
而笔者在访谈XMS村村民的时候,也询问了他们相同的问题,归结起来,它们认为XMS村没被选择作为试点村的原因主要有三个方面:太穷;村里人心不齐;上面没有关系,而D村被选为试点恰恰是因为该村基础条件好、上面有关系。也就是说,“太穷”的村子是不会被作为试点村的,存在“嫌贫爱富”倾向。
2.项目确定与招标(邀标):
点选好之后,就要把项目确定下来。确定项目分两个步骤:首先召开党员大会,先要让党员清楚新农村建设要做什么,从态度上重视新农村建设;接下来召开群众大会,在群众大会上明确新农村建设的具体项目,“要先解决(人畜)饮水的问题还是先修路,都要开大会来确定,各个项目要花多少钱,拿这些钱干什么,这些要搞明白”;然后贴公告进行宣传,动员群众参与到新农村的建设中来;最后是招标,新农办主任给笔者介绍了招标的具体做法,“关于招标,统一由水务站算出工程的要投入多少,大概一个平方多少钱。在招标上是有点灵活,大老板交押金,要干的每个人交1000块钱押金。招着的把押金先押着,招不着的把押金退给人家。招标各村有各村的做法,D(村)的我最清楚,比如说,由水务站算了个标底,水务站设标底的时候相对参照了国家政策,和农村的实际情况有点差距,小组干部这块资金少,水务站算出标底之后,原则上采取水务站的标放在那里,然后几个老板来,各投各的标,然后让所有来参加投标的人,给出个标底,各个都要投标,你投一个,我投一个,来几个老板投标我不管你,然后加上水务站的标,比如说来了五家,再把水务站的标也加上,除以6,得到平均值,这几家哪一个接近平均值,哪一个就中标。相对来讲还是公平的,但还是出现一些问题。比如说这些老板完全干低掉(标投低了),那就死掉(招标失败),这就存在一定的风险。工程的评估,这项多少钱,那项多少钱,这个工程给谁干还要看这个公司的资质。哪个有点实力,一要看他有这方面的资质,然后村上要采取邀标。现在我们新农村建设大部分采取邀标的形式。先把村里要做的项目资金要多少,要怎么做定下来,然后去邀标。我们的工程有些大有些小,比如说十来万的工程,看着是多,一些大老板还不愿意来做,所以,农村有农村的特点,不像城里盖房子,都是上千万、上亿。”
3.具体做法:
D村在新农村建设中的具体做法是:
一是解决村容村貌的问题,主要涉及修路、建公房、建公厕、建垃圾池、粉刷墙壁等。“因为现在村子都没有钱,村容村貌相当于搞道路文化,道路文化搞完之后;有条件的村子可以盖点科技文化室,也就是公房,这在农村相当实用,遇到红白喜事,来的人都到公房去,就有地方了,不像以前,你家凑板凳,我家凑桌子。现在村上锅碗瓢盆全部凑齐,哪家要办事,跟小组上说一声,不收钱,电费也是小组上出,这就解决了婚、丧、嫁娶的事情。另外就是厕所,。我们原来的厕所是东一个西一个,很简陋,有些人不小心酒喝多了,会掉下去。”
二是扶持生产生活方面的发展,主要涉及的项目有:(1)修建水池,安装自来水,解决人畜饮水困难的问题。(2)在林业局帮助下开发梨树种植,扶持生产发展。(3)扶持部分村民开办农家乐、开办旅社,发展与旅游相关的产业。该村共有四家农家乐,是新农村建设的主要项目之一。其中一家共投入30多万,具体包括向信用社贷款10万,向亲戚朋友借款10万,妇女发展循环金贷得7万,贷免扶补5万(无利息,要求两年内还清,四个月后开始还,每月还2400元)。经营状况:08年2月建成并办理相关证照开始营业,但由于没有在风景区打广告,客源比较少,主要是风景区和乡上认识的人,游客来的很少。后期还要投入10多万元用来建会议室、住宿标间,和在风景区打广告牌,以吸引更多游客。
(4)扶持村民发展养殖业,主要是养殖土杂鸡和猪。
下面列出了该村在新农村建设中完成的主要项目及资金安排:
(1)修风景区到村口的道路。改造路面1km,水泥混凝土路面,路面宽6m,总投资30万元,其中:风景区筹资10万,交通局筹资10万,市里和县里分别给5万的启动资金。(2)修村内主干道(街心)。总投资8.6万,主要靠村小组卖木材自筹。(3)建公房 。总投资11万,由村小组自筹。(4)修村内小巷道,建篮球场。共投入约30万,其中市民委拨了10万,其他部门约4万。县乡一些部门的16万资金还没到位。(5)人畜饮水工程。农机局修建了“吃水箐” 水池(见图二、图三),投入约4万元。(6)建公厕和垃圾池。建设资金由Y县国土局划拨,共投入5万。(7)粉刷墙壁。建设经费由市民委划拨,共投入3.6万。(8)安装路灯。JX乡电管所负责免费安装。(9)安装电视闭路线。县广电局负责安装,象征性收取1000元。(10)安装村牌。花费近千元,也由农机局出资。这些项目共投入大约93万余元,目前还有16万元拖欠包工队工程款没有到位。
图二 箐沟(吃水箐)
图一:“吃水箐”水池
三、新农村建设实践过程中存在的政策微效现象
社会主义新农村建设几年来的实践中,存在一定程度的政策微效现象,即政策实施的效果与预期目标(政策结果和政策意图)之间存在偏差[6]。制度理论视角认为,社会制度往往体现了制定方试图改革现状以增进社会福利的目标或理想,然而,这一目标或理想到底能不能被实施以及在多大程度上被实施,决定了这一制度的好坏。也就是说,一种制度的形式合理性与实施有效性之间往往会存在一定程度的矛盾,从而导致制度的微效甚至失效。对于政策微效现象,当地老百姓有形象的描述,“中央政策传达就像陨石一样,落到地上就化掉”,“优惠政策落实到我们(老百姓)头上,渣渣都没有了”。
社会主义新农村建设中提出了生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的五大目标。这五个目标既是各地新农村建设主要的工作指南,也是新农村建设成果评价的主要指标。下面,从这五个方面对D村新农村建设的效果进行分析。
1.从生产发展的目标来看。
新农村建设在D村的具体实践主要有:引进梨树种植;扶持部分村民开办农家乐、旅社和发展养殖业。从目前的效果来看:
(1)梨树栽种由于缺乏管理,成活率低。“现在大部分人不重视管理,农村人都喜欢见效快的事情,他们嫌栽树来的慢,栽完了就不管。栽不怎么(麻烦),关键在管理。以前栽过核桃树,大家都嫌麻烦,怕管理。前面栽了一批,管理不当,有四个村都栽了,成活率不高,去年下霜,都冻死了”。
(2)农家乐也是在新农村建设的政策扶持下开办起来的,该农家乐共投入30多万元,目前年均接待游客1万余人,年收入可达10万余元。在给开办者带来可观经济效益的同时,也产生了一些问题:目前开办的农家乐所起到的示范作用不明显,由于开办农家乐的资金投入较大,如果政府不给与大力扶持,大部分村民不具备开办能力。该项目没有实现带动生产发展的预期目的,其他村民也没有从中受益;村民对贷款分配的合理性提出质疑,相互猜忌。有村民反映,“他们开农家乐对我们没有好处,只对他们有利。20万的无息贷款给他们,老百姓一分的无息贷款也拿不到。”
(3)在发展养殖业方面,上规模的养鸡场(有专门的养鸡场和养鸡设备)有3家,养猪户只有1家。其中一家刚把鸡房建好,共投入8万元,从信用社贷款2万,向亲戚朋友借款5万,现在还欠1万多的工钱。其它养鸡场也大多采取这样的筹资方式。
养猪的农户目前正面临困境:一是缺乏资金难以扩大养殖规模;二是今年养的猪都染上口蹄疫,药费太贵;三是危房改造补贴没有到位。这些信息可以从笔者对他家访谈后整理的资料看出,他们对目前的境况显得很无奈,期待政府能给予必要帮助以渡过难关。
我家的房子已经被鉴定为危房,什么手续都办了,钱没拿到。都承诺,有的给8000,有的给3000,我们(手续)都办完了,一样都没见着。
我们家的房子,盖了17年了,有好几条裂缝,轻微地震的时候,裂缝加宽了。猪得病了,针水4块钱一瓶,一盒有20瓶。打一次要80元的打针费,一共要160元。这种病传染的很厉害,能打好,就是药太贵。
没有办法,现在只能硬着头皮整,给(向)亲戚朋友借一些。那天畜牧局的一个姓杨的答应给一点钱,他们说他们没有资金,让我们从民政上要,民政上我们问了,最多就给一、两百块钱,那就是完成任务地给点。
猪喂的是菜叶子,一周要两百块钱,平时的饲料主要是拉宾馆的泔水,7200一年。现在把饲料放在菜叶子上,还要加些水,不然喂不起,原来菜是2毛钱一斤,现在6毛钱一斤。卖的那几头猪刚好够买针水。
我(家)今年怎么那么吃亏!就看政府这块能不能帮点忙,如果政府支持,成规模地养。我对养殖业最感兴趣,因为我不识字,觉得养殖业是最现实的,还有种田地。做生意一小点马虎就会吃亏。
我要写申请看看,能不能搞小区规模养殖,听说小区规模养殖能给10万的贷款。
我想很多办法,就是想不出来。问村上,一句话也问不出来。前段时间有一家贷3万的低利息贷款,被8家给分了。我们养五、六十头猪,一分钱也没分着。我打电话去问他们:“我们搞养殖的为什么没有?“他说:“先前没有了解。”“我2月25号办了合同,你怎么会没了解,人家一样都没养,你怎么了解?”他一下就把电话挂了。
我这批猪还要充(催肥)两个月。这两个月跨过去……
(4)在新农村建设中修建了饮水池。在修建初期,水量还是比较大的,能够满足人畜饮水;但近一年多来,天气干旱少雨,加上村民用水浪费,部分村民家的自来水越来越少甚至断水,饮水困难成为困扰村民日常生产生活正常运转的重要因素之一。据村民反映,“原来水大,这些年干旱,现在没有水了”。还有就是“有的村民浪费水,用来浇菜。水池还会漏水,直接流走的比较多”。村民还反映,“我们用的水别人可以控制,吃水箐(的水)基本上干了,秧田箐被农家乐那几家用闸阀控着,他们把闸阀一关,我们的水都过不来”。也就是说,如果关闭水池和村庄之间的可控闸阀,水将不能达到村庄(见图四)。
图四:D村水池水管分布示意图
2.从生活富裕的目标来看。
该村大部分村民仍然延续了以农业为主的生产方式,作物种类、耕作方式都没有发生变化,收入状况较新农村建设前没有多少改观,主要体现在以下几个方面:
(1)烤烟种植仍然是主要的经济来源,然而,由于近年来烤烟生产实行限量压价政策,村民在烤烟上获得的收入反而不如05年以前。致部分村民的收入不增反降。以09年为例,受合同限制,平均每户村民仅能卖300公斤左右烟,在我们访谈的15户村民中,有13户种植了烤烟,但是他们均表示“合同不够”,仅有一部分烤烟卖到烟站,剩下的都卖给小贩。有村民说,“今年(2009年)烟不好卖,合同少,每家合同大概320(公)斤。(我家)栽了6000棵烟,卖了5000(元),合同少,只卖了500(公)斤,其中自家有300(公)斤,200(公)斤是租地所得的合同”。另外,“四家(有的是三家)统一(合用)一张卡。卡在烟站手里,卖的时候卡不拿给个人,我们虽然有个合同,但是控制不了。卖的快的,就先把合同卖掉。有些卖晚的,烟就卖的相对少”。还有村民反映,“卖烟斤头还会被宰掉,100斤被宰掉将近20斤,烟在家称完了,到烟站称,打出单子就少掉。(我们)也没有根究这个事,根究也没有作用。”
(2)生活水平出现两极分化的现象:一极是极少数脱离或者部分脱离农业生产的家庭,收入不再依靠单一的农业生产,通过开办与旅游相关的产业或者打工实现了收入的较快增长,这些家庭大都购置了冰箱、洗衣机,安装了太阳能,生活水平显著提高;另一极是占大多数的仍然以农业生产为主要收入来源的家庭,收入水平仍然低下,生活状况和新农村建设前相比也改观不大,有的家庭甚至家徒四壁。访谈期间,有村民说,“(新农村建设)对生活上、经济上都没有哪样影响,只是水泥路好走,望着好瞧”。这种两极化现象也体现在D村民住房水平的落差上(见图五)。
图五:D村村民住宅对比
(3)从“低保”政策的落实情况看,D村共有8户8人享受低保(见表一)。从年龄分布看,年龄40岁以下的1人,40~50岁4人,50~60岁1人,60岁以上2人。也就是说50岁以下的有5人拿低保。从低保类别来看,7人为家庭常年困难,1人为患病。
表一:D村2009年第三季度低保领取情况统计表
户主
姓名 身份证号码 性别 年龄 民族 家庭住址 类别 报批
人数 报批金额
WYS 530xxx196312082xxx 男 44 彝 D小组 常年贫困 1 210
WYH 530xxx410412xxx 女 66 彝 D小组 常年贫困 1 210
BAD 530xxx470202xxx 男 60 彝 D小组 患病 1 210
ZXC 530xxx196705132xxx 男 40 彝 D小组 常年贫困 1 210
LLS 530xxx196601182xxx 男 41 彝 D小组 常年贫困 1 210
BSY 530xxx196805152xxx 男 39 彝 D小组 常年贫困 1 210
HXX 530xxx195409152xxx 男 53 汉 D小组 常年贫困 1 210
WCY 530xxx196407022xxx 男 43 汉 D小组 常年贫困 1 210
上表数据来源于乡民政办统计表。在实地调查中,我们了解到该村存在“人情低保”现象。换言之,该村在低保的分配过程中渗入了人情因素,其合理性受到村民的质疑。关于低保的问题,大部分村民都认为有部分家庭是通过关系拿到低保的。据村民讲,“(我们村有)8家拿低保,该拿的有4家,其中两家有残疾人,两家是儿女不管;不该拿的也有4家,身体好年轻的也拿,有个还是摔跤冠军,其他(他们)几家收入高的,大家都看在眼里。我身体残疾,股骨头坏死,也拿不着低保”。至于低保户是如何产生的,村民说,“有几家是应该拿的,也有几家不合格。(一般说来)谁在选举的时候投了‘他’的票谁就有(更大机会获得)低保”。
3.从乡风文明的目标来看。
首先,在制度建设和组织上。D村在新农村建设中以创建“文明村”为目标,成立“创建安全文明村领导小组”;制定村规民约,提出了遵守国家法律、爱护公共设施、保护自然环境和资源、维护公共卫生、以及树立良好民风等方面的行为规范;成立“妇女之家”,并以此为依托,组织妇女进行技能培训、法律知识学习及各种宣传活动,指导和推进家庭教育,倡导文明、健康、科学的生活方式,发动妇女投身新农村建设;组建由妇女之家成员负责的环境卫生监督管理小组,对全村的环境卫生进行监督检查。
其次,具体实践及面临的问题:
(1)以妇女之家为依托,组建文艺队,自编自演民族歌舞,既丰富了村民的业余生活,也宣传了彝族文化。“文艺队经常到乡上、到各村去表演,男的有5个,女的有12个,主要是跳民族舞。每到节日期间都要有演出,举办摔跤比赛的时候,也有表演,属于压跤场的,老百姓很喜欢。有时还到其他小组去演出,有些地方的老百姓,尤其是年纪大点的,很喜欢看我们演的节目。也算是慰问演出,同时也宣传了彝族文化。文艺队的队长是HLX,负责找(组织)人,ZYH负责排练,他会编剧本,会吹乐器,会编舞蹈、小品。在每年二月初一前,专门有几天要进行排练。乡上有时候也会请文体局的老师来给排练。搞这种活动是自娱自乐,很有意思的”。问题是,“现在会的人不多了,跳三弦的人也不多,年轻的基本不会”。另外,“现在人心散了,年轻人都出去(打工)掉,见不着,组织不起来了。还是我们这些中年人在接着弄,过几年我们就由中年队变成老年队了”。
(2)D村是一个以彝族为主、汉彝杂居的村寨,具有鲜明的民族特色,民族传统文化延续不断,比如,密枝节(民纸节),举办密枝祭祀活动和摔跤比赛。下图是2005年D村举办密枝节和摔跤比赛的日程安排表。
图六:D村密枝节摔跤运动会日程安排
然而,该村在2007年举办过一次摔跤活动之后,没有再举办过类似的活动。主要是因为“资金跟不上,原来乡上给钱,还有些老板给(赞助),这几年不行了,尤其是今年经济危机,老板们都没有钱”。至于以后还会不会举办,“马上要换届,今年肯定是不搞了,至于以后嘛,看新上(任)的领导愿不愿意搞”。可见,乡村基层领导在乡村事务处理过程中的起着极其重要的作用,而换届往往会成为政策实践的真空地带,D村目前就面临这样的问题。
(3)随着市场经济向山村的渗入,村民的思想观念发生了变化,该村原来纯朴的民风、和谐的邻里关系正受到冲击。“(我们村)民风好,没有贼,什么东西放路上都不会丢,安全的很”。“原来刚分到户的时候,合法(关系好)的两家,互相并起来(合作),这家(的事)做完,做另一家的,轮着干,属于小集体,小互助”。但是“经济时代就讲经济,现在的人,比前几年是有点自私。办公益事业,不给钱(就)不会来(参加)。比如说打街心(修街道),都要承包出去。现在什么事都要讲经济”。这主要是因为“这几年经济好搞,打工的到风景区,最低五十元一天,天天去都能打点工。风景区的钱好苦(挣)。规模大,人供不应求。谁也不想着公家(集体)的事。”
(4)该村民族关系和睦,多次被评为“民族团结示范村”,有基础。“民族之间相互尊重,关系紧密,我们是民族团结示范村,根本就不分你是哪个族”。这是该村乡风文明建设的重要基础。
4.从村容整洁的目标看。
村容村貌的改善是D村新农村建设中投入最多、最先开展、最先完成、也最有成效的一项工作。一方面,自上而下的新农村建设在D村的实践首先在村容整洁的目标上取得了成效;另一方面,作为新农村建设主体的村民也从村容村貌的改善中实实在在地体会到新农村建设带来的好处。
在新农村建设前,D村村内道路全部为土路,尤其是村内小巷道,粪堆遍地,厕所也分布在路边。一到雨天,厕所、猪圈和粪堆溢出的脏水顺山坡到处流淌,道路泥泞不堪,卫生状况极为恶劣,村民出行困难。风景区通往该村的山路也是土路,村民外出也极为不便。其次,该村住宅大多为土木结构,墙壁由泥土打成,俗称老土墙,虽然有着冬暖夏凉的特性,但随着时间的推移,墙壁不免破旧,和泥泞的道路相映,更显杂乱。此外,部分家庭存在人畜混居的情况,居住环境恶劣。最后,大部分村民居住的都是老房子,院子较小,每当婚丧娶嫁的时候,来做客的亲戚朋友很多,自家院子根本容纳不下,只能分批吃饭。尤其是“到下雨天,道路、场院到处是泥巴,人不好走,车子更进不去,麻烦得很”。
新农村建设之后,村内主干道、小巷道、风景区到村庄的道路都被改造成水泥混泥土路面;村庄主干道旁边的房屋外墙都被粉刷成白色,在村中心显眼位置的墙壁上画上反映彝族生产生活场景的壁画,村装面貌得到改善;修建80余平米的文化活动室(公房),用于开会、办理红白喜事、接待、培训以及举办文艺活动;填埋路边简陋厕所,修建公厕;修建垃圾池,垃圾统一清理,卫生条件得以改善。总的说来,村民对村容村貌的改善是极为满意的。“社会主义新农村,路修好,环境好,有垃圾池,垃圾直接运走,公厕也有了,我家过年不要的垃圾,直接放垃圾池,村长直接安排人拉走。承包给李六石(音译)了。还有一个好的,就是盖了公房,哪家有事就有地方办了。原来在门前放不下,车也进不来,公房有7间,一间放菜,一间做厨房,另五间是活动室,有事的时候亲戚、合适的(关系好的)就挨着帮忙”。
当然,用于村容整洁的资源在分配上是有所侧重的,比如说,处于村子显眼位置的道路和墙壁都修饰一新,而部分离街心相对远的房子还是老样子。因而“那些离街心远的有点不满意,路远,抓不着,墙也没有粉”。未被惠及的村民也反映,“新农村建设,没什么用,你看下面那些墙就是搞新农村建设,他们的墙是挖了重新修,用双灰粉刮白,我们小村子(该村通常被村民分为大村和小村,大村居住的主要是家族较大的老户,小村居住的大多是家族较小的或外地搬来的新户),没哪家弄过,他专门糊看得见的”。“新农村主要是在大路边搞,我们这一样都没搞,外头过路的看着好就是新农村,我们看看还是老样子,没有多大变化”。但有这样怨言的毕竟是少数,绝大部分村民还是认可政府在村庄卫生环境和居住条件改善上所做的努力的。
图七:富有民族特色的壁画
图八:小巷道和村庄主干道
5.从管理民主的目标看。
2006年中央“一号文件”下发了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,文件中提到,要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,进一步完善村务公开和民主议事制度,让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。所以,管理民主的目标就是要让你农民享有“四权”。
D村在新农村建设中,每个项目从确定到招标,都要求在党员大会和村民大会上讨论,村民也积极参与到新农村建设的讨论中;在具体的建设阶段,部分项目村民还要提供必要的帮助,出工出力。同时,在全村委会实行“一事一议”办法,加强村务工作的监督和管理。然而,在结构式访谈的16位村民中,14位村民认为在农村实行民主管理十分必要,1位基层干部认为农村实行民主管理为时过早,1位女性村名对此的态度是说不清。在“新农村建设五个目标哪个最为重要”的问题中,7位村民认为“民主管理”最重要。这反映了村民对加强基层民主制度建设和实践怀有较大的期待。也说明了,民主管理在具体的操作过程中面临一些问题:
(1)村务公开落实不到位,没有形成持续性的村务公开制度,流于形式。在村务、财务公开栏中,笔者只看到两条表述模糊的财务记录:一份记录了2005年6月财务收支情况,收入为摔跤运动会(赞助)和淹没水田补助款共计40094元,支出为:付摔跤运动会伙食(费)、务工(误工补助)、奖金等共计28080.4元;付自来水配件及文艺表演等开支4234元;付各种务(误)工费4012元;付各种伙食开支4012元,本月共收入40094元,支出39141元,本月结余2477.6元。另一份记录了2007年2月到5月的收支情况:上期余额18431.33元,本期收入摔跤运动会赞助26800元,支出为:付办公用品58元;付文艺队务(误)工等2570元;付各种伙食34305元,付其它支出、摔跤运动会等16339.2元。本期支出22397.7元,余额22833.63元。
对于新农村建设中的项目建设开支状况,村务公开记录中并未涉及。在和村民的访谈中,我们也了解到,村民对于修路、建公房、建公厕等项目的财务收支情况并不清楚。关于低保、低息贷款等社会福利的分配都没有按严格照程序来做,有“人情分配”之嫌。村民说“(村上)没有公开资金,这个单位那个单位给的都没有说清。上面一些大单位给钱,晓不得朝哪里去(花)掉。钱花掉了我们都不认得咋个花”。
(2)部分基层干部对规则的不遵守在村民中形成不良“示范”,民主管理的群众基础遭到破坏。D村是一个林地资源丰富但建设用地紧缺的村寨,出于对土地保护的需要,用地审批受到严格控制。该村的“乱建乱占”情况却又较为严重(见表二),甚至出现个别基层干部 “未批先建”现象,法院曾就其中一起下发过强制执行公告。目前,有23户涉及违规建房,占全村总户数的32.4%,其中,有3户用于建养殖厂,有4户用于建农家乐。从这23户村民的身份来看,有5户为基层干部,2户为基层干部亲属,这两类农户占所有违规建房户的30.4%。开农家乐的4户家庭中,有2户为基层干部,2户为基层干部亲属。基层干部及其亲属的违规建房在村民中产生了“示范效应”,为村民无序建房提供了“合理”的逻辑。调查中,有村民承认自家违规建房,并透露:“我们盖这房子的时候曾跟村干部说,能批尽量批,他说没有指标批,我就问他,怎么他们(你们)的就盖起来了,他没答应(回答)。不答应么,我们也盖一小点,盖点起来租租。这个是不奇怪的”。
表二:D村村民违规建房统计表
序号 户主
姓名 家庭人口数 原有住房面积(m2) 违法用地面积(m2) 地类 用途 结构 是否村委会干部(或村民小组成员)
1 BBJ 4 95 90 自留地 畜圈 砖木 否
2 BHJ 4 40 80 荒山 烤房 砖木 否
3 LLS 4 65 20 荒山 烤房 砖木 否
4 BMX 4 70 80 农田 砖木 否
5 BHL 4 120 80 宅基地 住房 砖木 否
6 BHZ 3 182.24 80 畜圈 砖木 否
7 WSS 5 149.05 20 烤房 砖木 否
8 ZZG 4 222 50 畜圈 砖木 否
9 BLS 5 100 140 荒山 养殖 砖木 否
10 HYX 5 100 20 宅基地 烤房 砖木 否
11 BCS 5 140 130 荒山 养鸡 砖木 否
12 ZYC 5 130 140 农家乐 砖木 否
13 WYS 5 95 20 烤房 砖木 否
14 ZXG 6 100 40 养殖 砖木 否
15 BSY 4 40 100 住宅 砖木 否
16 BCS 5 120 180 农家乐 砖木 是
17 LJH 3 120 150 农家乐 砖木 否
18 HLX 6 110 100 畜圈 砖木 否
19 ZSR 5 110 120 住宅 砖混 否
20 HYX 4 130 130 农家乐 砖木 是
21 BYB 4 120 100 畜圈 砖木 是
22 WYX 5 95 15 烤房 砖木 是
23 WSR 4 100 100 住宅 砖木 是
随之,产生了一个矛盾,对于D村来讲,要发展就要有建设,这就形成了村民对土地需求量大与用地审批严格控制的矛盾。一位基层官员也谈到这种矛盾:“在我们这里,农村建设用地根本没有,我平时爱开玩笑说,指标完全用来搞城市建设,没有分到乡上,城市要发展,农村也要发展,现在人口增加了,房屋不够住,肯定要建。现在没有(建房)指标,没有指标也要盖,就比较混乱。以前每年都有指标,经过层层审批,就规范一些”。他接着说,“农村管理是个复杂工作,上面的政策如果不适合农村情况,下达到我们这里,我们就很被动”。
(3)“传统型”的乡村管理模式阻碍了民主管理的实施。所谓“传统型”,是村民对“家族型”乡村政治的另外一种表述。“我们这(里)当官的是传统型的,有什么好事,你这些人一样都闻不着,他家那个家族就占了三分之一,他家的户数多,姑娘嫁出去,七连八扯的,他们都围成一圈,外面的夹不进去。(他们家族)外面的如果想要去看看山、扫扫厕所、弄点低保,都要占关系,不是嘛(不是的话),根本整不着”。
四、思考
从D村新农村建设目标达成的情况看,在“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个目标中,村容整洁的目标达成情况最好,也是村民最为满意的;生产发展的目标有所触及,但资源分配不尽合理;生活富裕的目标部分达到,但出现两极分化现象;乡风文明在市场化进程中受到冲击;管理民主亟待进一步加强。究其原因,可以发现:生产发展和生活富裕始终是农村发展的长期的基础目标,也是最难实现的目标;乡风文明是外部环境和内部环境经过接触到博弈再到融合的长期作用的产物,需要外在的规则约束和村民的道德自律才能形成,在短期内业难以见效;村容整洁属于硬环境的改善,经过资金的注入,能够在短期内见效;管理民主在传统农村收到“家族型”乡村政治的阻碍,发展缓慢,在这方面,乡村基层干部需要在上级政府的引导下实现自觉转换,把新农村建设理解成全村的新农村建设,而不是“他家的新农村建设”。所以,五个目标中,村容整洁的目标操作起来相对容易,也最容易在短期内见效,成为各地开展新农村建设的突破口,D村也不例外,在该村新农村建设投入的近100万元经费中,绝大部分都用于村容村貌的改善,这成为D村新农村建设的最大成果。而生产发展、生活宽裕、乡风文明、管理民主却成为D村新农村建设的后续目标,这些目标何时能够达成,需要后续政策的出台来给予支持。这说明,新农村建设在D村出现了政策微效现象。
政策微效或者政策无效的产生主要有两方面的原因:政策本身的问题,主要是指该政策本身的内容是否清晰 以及受众对该政策的态度和评价;或是政策实施过程和负责实施的组织机构的问题[7] (迈克尔•希尔,2003:112)。
那么,D村在社会主义新农村建设的过程中出现的政策微效问题是政策本身所导致的还是政策实施不当导致的?按照社会主义新农村建设政策提出的背景、目标以及农民的态度来看:
首先,它的提出符合中国已经实现从总体小康向全面小康建设过渡的社会大背景,“进入新世纪以后中国的国情国力也发生了变化,特别是国家的综合实力和政府财力和以往相比有了非常明显的变化。中国30年来经济增长的速度一直在9%以上。在世纪之交的2000年,GDP总量是9.9万亿元,2008的年GDP超过了30万亿。2000年的财政收入是1.34万亿,去年财政收入超过了6万亿,八年时间中财政收入增长了3倍多。正是这样一些国情国力的变化,使得政府、整个社会有可更大的力量去支持和帮助农村的发展”。 可见,社会主义新农村建设的提出正合时宜,该政策本身具有较强的指导意义和实践意义。
其次,社会主义新农村建设所确立的五个目标“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,表述清晰全面,易于理解。
第三,对该政策的态度来看,在笔者随机入户访谈的16位村民中,有13位村民认为国家关于社会主义新农村建设的决议意义重大,大多数村民表示“上头(中央)的政策好得不得了”;同样有13位村民认为我国关于社会主义新农村建设的决议的颁布正合时宜;所有访谈到的村名都赞同希望国家长久持续地搞新农村建设,并对该政策能够长期执行下去充满信心。所以,新农村建设过程中出现的政策微效现象不是由于政策本身的原因导致的,更多地是由于政策实施过程中的问题所导致的。
从D村的新农村建设实践情况来看,新农村建设过程可以归结为:选点(实际是由上级直接确定) 确定项目 招标(邀标) 具体实施等阶段。在这一过程中,政府起着主导作用,村民只是部分参与到其中。也就是说,真正作为新农村建设主体和直接受益者的村民却在一定程度上扮演着旁观者的角色,这与新农村建设政策表达的真实意思存在差距。
因而,从D村的现实情况出发,需要在新农村建设中处理好以下几个问题:
一是村建设的主体是谁?这里要明确的是新农村建设的对象是农村和农民,新农村建设的受益者是农民。在新农村建设中,政府的角色是加强引导,村民才是具体实施新农村建设的主角。要努力改变目前一些地区新农村建设中政府介入过多、村民参与度不高的情况,一方面,引导村民转变观念,使村民自觉地认识到系农村建设是“自己的事”;另一方面,政府需要引入先进的社区发展理念,如社会工作中“助人自助”的理念来指导新农村建设;还有就是实行参与性发展模式,注重农村发展过程中外源动力和内源动力的结合。
二是把加强社区能力建设作为新农村建设的重点工作之一。所谓社区能力建设是指提升社区居民有效地运用各种资源创造财富的能力,它是从他们的文化特性出发,立足于发掘社区的内在潜力,是社区及个人的“增能”或“充权”的过程。[8]在新农村建设中,要充分认识农村社区的差异性,不搞“一刀切”;充分尊重村民意愿,把发言权、分析权、决策权交给当地村民,促使村民加深对自身、社区及其环境条件的理解,与外在力量一道分析评估社区发展存在的问题、制定出合适的发展计划并付诸实施。
三是要大力加强基层干部执政能力建设。基层干部执政能力主要是指基层干部学习理论、理解政策、洞察问题、分析问题、做出决策、制定方案、解决问题等方面的能力,如果不具备这方面的能力,往往会造成工作中教条敷衍、简单粗暴,影响社会政策在基层的落实。这就要求基层干部在学习中不断进步,在与民众的交往中强化服务意识,在实践中不断改进工作方式,在应对复杂局面的过程中提高管理社会事务的能力,能在宏观政策指引下创造性地开展工作。
四是加大新农村建设的资金支持力度,并且保证资金即时到位、专款专用。新农村建设是一项长期系统的社会工程,不能急于求成,需要提供长期的政策支持和资金支持。目前新农村建设存在资金来源单一,社会融资比例较小,公共资金分配较为分散等问题,已经影响到新农村建设的正常运行。因而,一方面政府扶持力度要逐步加大,另一方面,要积极引导社会资金投向新农村。
最后,以一位具有丰富基层工作经验的基层干部对新农村的期待和展望来结束本文:“新农村(建设)搞的好与坏关键在乡镇这一级,搞不搞(以及)怎样搞关键是上头(上级政府)。上面一定要扶持,不扶持不行,比如说20万的工程才给了5万,人家还要想办法凑十几万,这个工程就不好做。(另外),现在项目有点多,我认为如果项目太多,会弄乱了。实际上,应该把新农村、扶贫包括民族团结示范村结合起来搞,资金下来之后要集中来干重点项目,不要这个村点点眼药,那个村点点眼药,这样效果不太理想,我的想法是干一村要干好一村,三年五年八年十年都起到示范的作用,国家要把这些精力集中在示范建设上,不能搞平均主义,搞大锅饭,什么大事情也干不了,干就要干出样子。新农村(建设)不好搞,但是还是要有信心的,从基层政府来看,做为村委会干部也好,乡镇干部也好,有了项目之后,要亲历亲为,全身心投入,不能专靠小组来弄。要善始善终,协助小组把事情干好,不能只是到村上开开会。我们要把上面给的资金和项目落到实处,确实让老百姓享受到,从大点说是(落实)党中央的惠民政策”。
参考文献:
[1]关信平.改革开放30年中国社会政策的改革与发展[J].甘肃社会科学,2008(5):8
[2][英]迈克尔•希尔.理解社会政策[M].北京:商务印书馆,2003:1
[3]转引自:钱宁.现代社会福利思想[M].北京:高等教育出版社,2006:3
[4]参见:王思斌.社会政策时代与政府社会政策能力建设[J].中国社会科学,2004(6);关信平.我们正在走进一个“社会政策的时代”[N].中国社会报,2007-3 -19(3).
[5]包先康.辛秋水.社会政策与社会主义新农村建设.高等农业教育,2007(11):89
[6]巫俏冰.社会政策研究的过程视角——以北京市农村社会养老保险制度为例[J].社会学研究,2002(1):55
[7][英]迈克尔•希尔.理解社会政策[M].商务印书馆,2003:112
[8]钱宁.对新农村建设中少数民族社区发展的思考[J].河北学刊,2009(1):138
保跃平:新农村建设实践过程中存在的政策微效现象研究