新农村建设实践过程中存在的政策微效现象研究
——以云南D村为例
保跃平
摘 要:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主是社会主义新农村建设的总体目标,从D村对这五大目标的实践情况看,村容整洁的目标达成情况最好,也是村民最为满意的;生产发展的目标有所触及,但存在资源分配不尽合理的问题;生活宽裕的目标部分达到,但出现两极分化现象;乡风文明在市场化进程中受到冲击,已经今不如昔;管理民主流于形式,亟待进一步加强。新农村建设过程中出现的政策微效现象更多是政策实施不当造成的结果。
关键词:新农村建设 社会政策 政策微效
中国正在逐渐步入社会政策时代。[1]合理的社会政策制定是社会发展和变革的理论基础,社会政策能否得到较好地执行才是社会发展的现实保障,也是社会政策能否达到预期效果的必备前提。然而,从几年来的实践情况来看,新农村建设存在一定程度的政策微效现象,即政策实施的效果与预期目标(政策结果和政策意图)之间存在偏差[2]。制度理论视角认为,社会制度往往体现了制定方试图改革现状以增进社会福利的目标或理想,然而,这一目标或理想到底能不能被实施以及在多大程度上被实施,决定了这一制度的好坏。也就是说,一种制度的形式合理性与实施有效性之间往往会存在一定程度的矛盾,从而导致制度的微效甚至失效。对于政策微效现象,当地老百姓有形象的描述,“中央政策传达就像陨石一样,落到地上就化掉”,“优惠政策落实到我们(老百姓)头上,渣渣都没有了”。
一、政策微效的表现
社会主义新农村建设中提出了生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的五大目标。这五个目标既是各地新农村建设主要的工作指南,也是新农村建设成果评价的主要指标。下面,从这五个方面对D村新农村建设的效果进行分析。
1、从生产发展的目标来看
新农村建设在D村的具体实践主要有:引进梨树种植;扶持部分村民开办农家乐、旅社和发展养殖业。
从目前的效果来看:(1)梨树栽种由于缺乏管理,成活率低。“现在大部分人不重视管理,农村人都喜欢见效快的事情,他们嫌栽树来的慢,栽完了就不管,成活率低”。(2)农家乐也是在新农村建设的政策扶持下开办起来的,调查的一户农家乐共投入30多万元,目前年均接待游客1万余人,年收入可达10万余元。在给开办者带来可观经济效益的同时,也产生了一些问题:目前开办的农家乐所起到的示范作用不明显,由于开办农家乐的资金投入较大,大部分村民不具备开办能力。该项目没有实现带动生产发展的预期目的,其他村民也没有从中受益;村民对贷款分配的合理性提出质疑,相互猜忌。有村民反映,“他们开农家乐对我们没有好处,只对他们有利。20万的无息贷款给他们,老百姓一分的无息贷款也拿不到。”(3)在发展养殖业方面,上规模的养鸡场(有专门的养鸡场和养鸡设备)有3家,养猪户只有1家。其中一家刚把鸡房建好,共投入8万元,从信用社贷款2万,向亲戚朋友借款5万,现在还欠1万多的工钱。其它养鸡场也大多采取这样的筹资方式。(4)在新农村建设中修建了饮水池。在修建初期,水量能够满足人畜饮水;但近一年多来,天气干旱少雨,加上村民用水浪费,部分村民家断水,饮水困难成为困扰村民日常生产生活的重要因素之一。据村民反映,“原来水大,这些年干旱,现在没有水了”。另外“有的村民浪费水,用来浇菜。水池还会漏水,直接流走的比较多”。村民还反映,“我们用的水别人可以控制,吃水箐基本上干了,秧田箐被农家乐那几家用闸阀控着,他们把闸阀一关,我们的水都过不来”。
2、从生活富裕的目标来看
该村大部分村民仍然延续了以农业为主的生产方式,作物种类、耕作方式都没有发生变化,收入状况较新农村建设前没有多少改观,主要体现在以下几个方面:(1)烤烟种植仍然是主要的经济来源,然而,由于近年来烤烟生产实行限量压价政策,村民在烤烟上获得的收入反而不如05年以前。部分村民的收入不增反降。以09年为例,平均每户村民依合同仅能卖300公斤左右烤烟。在我们访谈的15户村民中有13户种植了烤烟,他们均表示“合同不够”,仅有一部分烤烟卖到烟站,剩下的都低价卖给小贩。(2)生活水平出现两极分化的现象:一极是极少数脱离或者部分脱离农业生产的家庭,通过开办与旅游相关的产业或者打工实现了收入的较快增长,这些家庭大都购置了冰箱、洗衣机,安装了太阳能,生活水平显著提高;另一极是占大多数的仍然以农业生产为主要收入来源的家庭,收入水平仍然低下,生活状况和新农村建设前相比改观不大,有的家庭甚至家徒四壁。访谈期间,有村民说,“(新农村建设)对生活上、经济上都没有哪样影响,只是水泥路好走,望着好瞧”。这种两极化现象也体现在D村民住房水平的落差上(见图2)。(3)从“低保”政策的落实情况看,D村共有8户8人享受低保。从年龄分布看,年龄40岁以下的1人,40~50岁4人,50~60岁1人,60岁以上2人。也就是说50岁以下有5人拿低保。从低保类别来看,7人为家庭常年困难,1人为患病。在实地调查中,我们了解到该村存在“人情低保”现象。换言之,该村在低保的分配过程中渗入了人情因素,其合理性受到村民的质疑。关于低保的问题,大部分村民都认为有部分家庭是通过关系拿到低保的。据村民讲,“(我们村有)8家拿低保,该拿的有4家,不该拿的也有4家,身体好年轻的也拿,大家都看在眼里。我身体残疾,也拿不着低保”。至于低保户是如何产生的,村民说,“谁在选举的时候投了‘他’的票谁就有低保”。
3、从乡风文明的目标来看
在制度建设和组织上,D村在新农村建设中以创建“文明村”为目标,成立“创建安全文明村领导小组”;制定村规民约,提出了遵守国家法律、爱护公共设施、保护自然环境和资源、维护公共卫生、以及树立良好民风等方面的行为规范;成立“妇女之家”,并以此为依托,组织妇女进行技能培训、法律知识学习及各种宣传活动,指导和推进家庭教育,倡导文明、健康、科学的生活方式,发动妇女投身新农村建设;组建由妇女之家成员负责的环境卫生监督管理小组,对全村的环境卫生进行监督检查。同时,具体实践中也存在着难题:(1)文艺队自编自演民族歌舞,既丰富了村民的业余生活,也宣传了彝族文化。“经常到乡上、到各村去表演,男的有5个,女的有12个,主要是跳民族舞。每到节日期间都要有演出,举办摔跤比赛的时候,也有表演,属于压跤场的,老百姓尤其是年纪大点的很喜欢。问题是,“现在会的人不多了。年轻人都出去(打工)掉,组织不起来了”。(2)D村是一个以彝族为主、汉彝杂居的村寨,具有鲜明的民族特色,民族传统文化延续不断,比如,密枝节(民纸节),举办密枝祭祀活动和摔跤比赛。然而,该村在2007年举办过一次摔跤活动之后,没有再举办过类似的活动。主要是因为“资金跟不上,原来乡上给钱,还有些老板给(赞助),这几年不行了,尤其是今年经济危机,老板们都没有钱”。至于以后还会不会举办,“要看新上(任)的领导愿不愿意搞”。可见,乡村基层领导在乡村事务处理过程中的起着极其重要的作用,而换届往往会成为政策实践的真空地带,D村目前就面临这样的问题。(3)随着市场经济向山村的渗入,村民的思想观念发生了变化,该村原来纯朴的民风、和谐的邻里关系正受到冲击。“(我们村)民风好,没有贼,什么东西放路上都不会丢,安全的很”。“原来刚分到户的时候,合法(关系好)的两家,互相并起来(合作),这家(的事)做完,做另一家的,轮着干,属于小集体,小互助”。但是“经济时代就讲经济,现在的人,比前几年是有点自私。办公益事业,不给钱(就)不会来(参加)。比如说打街心(修街道),都要承包出去。现在什么事都要讲经济”。这主要是因为“这几年经济好搞,打工的到风景区,最低五十元一天,天天去都能打点工。风景区的钱好苦(挣)。规模大,人供不应求。谁也不想着公家(集体)的事。”(4)该村民族关系和睦,多次被评为“民族团结示范村”,有基础。“民族之间相互尊重,关系紧密,我们是民族团结示范村,根本就不分你是哪个族”。这是该村乡风文明建设的重要基础。
4、从村容整洁的目标看
村容村貌的改善是D村新农村建设中投入最多、最先开展、最先完成、也最有成效的一项工作。一方面,自上而下的新农村建设在D村的实践首先在村容整洁的目标上取得了成效;另一方面,作为新农村建设主体的村民也从村容村貌的改善中实实在在地体会到新农村建设带来的好处。
在新农村建设前,D村村内道路全部为土路,粪堆遍地,厕所也散布在路边。一到雨天,道路泥泞不堪,厕所、猪圈和粪堆溢出的脏水顺坡流淌,卫生状况极为恶劣。其次,该村住宅大多为土木结构,墙壁由泥土打成,俗称老土墙。随着时间的推移,墙壁不免破旧,和泥泞的道路相映,更显杂乱。此外,部分家庭存在人畜混居的情况,居住环境恶劣。最后,大部分村民居住的都是老房子,院子较小,每逢婚丧娶嫁来做客的亲友很多,自家院子根本容纳不下,只能分批吃饭,麻烦得很”。
新农村建设之后,村内主干道、小巷道、风景区到村庄的道路都被改造成水泥混泥土路面;村庄主干道旁边的房屋外墙都被粉刷成白色,在村中心显眼位置的墙壁上画上反映彝族生产生活场景的壁画,村装面貌得到改善;修建80余平米的文化活动室(公房),用于开会、办理红白喜事、接待、培训以及举办文艺活动;填埋路边简陋厕所,修建公厕;修建垃圾池,垃圾统一清理,卫生条件得以改善。总的说来,村民对村容村貌的改善是极为满意的。“社会主义新农村,路修好,环境好,有垃圾池,垃圾直接运走,公厕也有了,垃圾直接放垃圾池,由专人直接拉走。还有就是盖了公房,哪家有事就有地方办了。原来在门前放不下,车也进不来,公房有7间,一间放菜,一间做厨房,另五间是活动室,有事的时候互相帮忙”。
当然,用于村容整洁的资源在分配上是有所侧重的,比如说,处于村子显眼位置的道路和墙壁都修饰一新,而部分离街心相对远的房子还是老样子。因而“那些离街心远的有点不满意,路远,抓不着,墙也没有粉”。未被惠及的村民也反映,“新农村建设,没什么用,你看下面那些墙就是搞新农村建设,他们的墙是挖了重新修,用双灰粉刮白,我们小村子(该村通常被村民分为大村和小村,大村居住的主要是家族较大的老户,小村居住的大多是家族较小的或外地搬来的新户),没哪家弄过,他专门糊看得见的”。“新农村主要是在大路边搞,我们这一样都没搞,外头过路的看着好就是新农村,我们还是老样子,没有多大变化”。但有这样怨言的毕竟是少数,绝大部分村民还都认可政府在村庄卫生环境和居住条件改善上所做的努力。
5、从管理民主的目标看
2006年中央“一号文件”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提到,要健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,进一步完善村务公开和民主议事制度,让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。所以,管理民主的目标就是要让农民享有“四权”。
D村在新农村建设中,每个项目从确定到招标,都要求在党员大会和村民大会上讨论,村民也积极参与到新农村建设的讨论中;具体建设中,部分项目村民还要提供必要的帮助,出工出力。同时,在全村委会实行“一事一议”办法,加强村务工作的监督和管理。然而,在结构式访谈的16位村民中,14位村民认为在农村实行民主管理十分必要,1位基层干部认为农村实行民主管理为时过早,1位女性村名对此的态度是说不清。在“新农村建设五个目标哪个最为重要”的问题中,7位村民认为“民主管理”最重要。这反映了村民对加强基层民主制度建设和实践怀有较大的期待。也说明了,民主管理在具体的操作过程中面临一些问题:
(1)村务公开落实不到位,没有形成持续性的村务公开制度,流于形式。在村务、财务公开栏中,笔者只看到两条表述模糊的财务记录:一份记录了2005年6月财务收支情况,收入为摔跤运动会(赞助)和淹没水田补助款共计40094元,支出为:付摔跤运动会伙食(费)、务工(误工补助)、奖金等共计28080.4元;付自来水配件及文艺表演等开支4234元;付各种务(误)工费4012元;付各种伙食开支4012元,本月共收入40094元,支出39141元,本月结余2477.6元;另一份记录了2007年2月到5月的收支情况:上期余额18431.33元,本期收入摔跤运动会赞助26800元,支出为:付办公用品58元;付文艺队务(误)工等2570元;付各种伙食34305元,付其它支出、摔跤运动会等16339.2元。本期支出22397.7元,余额22833.63元。对于新农村建设中的项目建设开支状况,村务公开记录中并未涉及。在和村民的访谈中,我们也了解到,村民对于修路、建公房、建公厕等项目的财务收支情况并不知情。关于低保、低息贷款等社会福利的分配都没有按严格照程序来做,有“人情分配”之嫌。村民说“(村上)没有公开资金,这个单位那个单位给的都没有说清。上面一些大单位给钱,晓不得朝哪里去(花)掉。钱花掉了我们都不认得咋个花”。
(2)部分基层干部对规则的不遵守在村民中形成不良“示范”,民主管理的群众基础遭到破坏。D村是一个林地资源丰富但建设用地紧缺的村寨,出于对土地保护的需要,用地审批受到严格控制。该村的“乱建乱占”情况却又较为严重,甚至出现个别基层干部 “未批先建”现象,法院曾就其中一起下发过强制执行公告。目前,有23户涉及违规建房,占全村总户数的32.4%,其中,有3户用于建养殖厂,有4户用于建农家乐。从这23户村民的身份来看,有5户为基层干部,2户为基层干部亲属,这两类农户占所有违规建房户的30.4%。开农家乐的4户家庭中,有2户为基层干部,2户为基层干部亲属。调查中,有村民承认自家违规建房,但基层干部及其亲属的违规建房在村民中产生了“示范效应”,为村民无序建房提供了“合理”的逻辑。
随之,产生了一个矛盾,对于D村来讲,要发展就要有建设,这就形成了村民对土地需求量大与用地审批严格控制的矛盾。一位基层官员也谈到这种矛盾:“在我们这里,农村建设用地根本没有。现在人口增加了,房屋不够住,肯定要建。没有(建房)指标,没有指标也要盖,就比较混乱。以前每年都有指标,经过层层审批,就规范一些”。
(3)“传统型”的乡村管理模式阻碍了民主管理的实施。所谓“传统型”,是村民对“家族型”乡村政治的另外一种表述。“我们这(里)当官的是传统型的,有什么好事,你这些人一样都闻不着,他家那个家族户数多,姑娘嫁出去,七连八扯的,他们都围成一圈,外面的夹不进去。(他们家族)外面的如果想要去看看山、扫扫厕所、弄点低保,都要占关系”。
二、政策微效的原因分析
从D村新农村建设目标达成的情况看,在“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”五个目标中,村容整洁的目标达成情况最好,也是村民最为满意的;生产发展的目标有所触及,但资源分配不尽合理;生活富裕的目标部分达到,但出现两极分化现象;乡风文明在市场化进程中受到冲击;管理民主亟待进一步加强。究其原因,可以发现:生产发展和生活富裕始终是农村发展的长期的基础目标,也是最难实现的目标;乡风文明是外部环境和内部环境经过接触到博弈再到融合的长期作用的产物,需要外在的规则约束和村民的道德自律才能形成,在短期内业难以见效;村容整洁属于硬环境的改善,经过资金的注入,能够在短期内见效;管理民主在传统农村收到“家族型”乡村政治的阻碍,发展缓慢,在这方面,乡村基层干部需要在上级政府的引导下实现自觉转换,把新农村建设理解成全村的新农村建设,而不是“他家的新农村建设”。所以,五个目标中,村容整洁的目标操作起来相对容易,也最容易在短期内见效,成为各地开展新农村建设的突破口,D村也不例外,在该村新农村建设投入的近100万元经费中,绝大部分都用于村容村貌的改善,这成为D村新农村建设的最大成果。而生产发展、生活宽裕、乡风文明、管理民主却成为D村新农村建设的后续目标,这些目标何时能够达成,需要后续政策的出台来给予支持。这说明,新农村建设在D村出现了政策微效现象。
政策微效或者政策无效的产生主要有两方面的原因:政策本身的问题,主要是指该政策本身的内容是否清晰 以及受众对该政策的态度和评价;或是政策实施过程和负责实施的组织机构的问题[3] (迈克尔•希尔,2003:112)。
那么,D村在社会主义新农村建设的过程中出现的政策微效问题是政策本身所导致的还是政策实施不当导致的?按照社会主义新农村建设政策提出的背景、目标以及农民的态度来看:
首先,它的提出符合中国已经实现从总体小康向全面小康建设过渡的社会大背景,“进入新世纪以后中国的国情国力也发生了变化,特别是国家的综合实力和政府财力和以往相比有了非常明显的变化。中国30年来经济增长的速度一直在9%以上。在世纪之交的2000年,GDP总量是9.9万亿元,2008的年GDP超过了30万亿。2000年的财政收入是1.34万亿,去年财政收入超过了6万亿,八年时间中财政收入增长了3倍多。正是这样一些国情国力的变化,使得政府、整个社会有可更大的力量去支持和帮助农村的发展”。 [4]可见,社会主义新农村建设的提出正合时宜,该政策本身具有较强的指导意义和实践意义。
其次,社会主义新农村建设所确立的五个目标“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,表述清晰全面,易于理解。
第三,对该政策的态度来看,在笔者随机入户访谈的16位村民中,有13位村民认为国家关于社会主义新农村建设的决议意义重大,大多数村民表示“上头(中央)的政策好得不得了”;同样有13位村民认为我国关于社会主义新农村建设的决议的颁布正合时宜;所有访谈到的村名都赞同希望国家长久持续地搞新农村建设,并对该政策能够长期执行下去充满信心。所以,新农村建设过程中出现的政策微效现象不是由于政策本身的原因导致的,更多地是由于政策实施过程中的问题所导致的。
三、进一步的思考
从D村的新农村建设实践情况来看,新农村建设过程可以归结为:选点(实际是由上级直接确定) 确定项目 招标(邀标) 具体实施等阶段。在这一过程中,政府起着主导作用,村民只是部分参与到其中。也就是说,真正作为新农村建设主体和直接受益者的村民却在一定程度上扮演着旁观者的角色,这与新农村建设政策表达的真实意思存在差距。
因而,从D村的现实情况出发,需要在新农村建设中处理好以下几个问题:
一是村建设的主体是谁?这里要明确的是新农村建设的对象是农村和农民,新农村建设的受益者是农民。在新农村建设中,政府的角色是加强引导,村民才是具体实施新农村建设的主角。要努力改变目前一些地区新农村建设中政府介入过多、村民参与度不高的情况,一方面,引导村民转变观念,使村民自觉地认识到系农村建设是“自己的事”;另一方面,政府需要引入先进的社区发展理念,如社会工作中“助人自助”的理念来指导新农村建设;还有就是实行参与性发展模式,注重农村发展过程中外源动力和内源动力的结合。
二是把加强社区能力建设作为新农村建设的重点工作之一。所谓社区能力建设是指提升社区居民有效地运用各种资源创造财富的能力,它是从他们的文化特性出发,立足于发掘社区的内在潜力,是社区及个人的“增能”或“充权”的过程。[5]在新农村建设中,要充分认识农村社区的差异性,不搞“一刀切”;充分尊重村民意愿,把发言权、分析权、决策权交给当地村民,促使村民加深对自身、社区及其环境条件的理解,与外在力量一道分析评估社区发展存在的问题、制定出合适的发展计划并付诸实施。
三是要大力加强基层干部执政能力建设。基层干部执政能力主要是指基层干部学习理论、理解政策、洞察问题、分析问题、做出决策、制定方案、解决问题等方面的能力,如果不具备这方面的能力,往往会造成工作中教条敷衍、简单粗暴,影响社会政策在基层的落实。这就要求基层干部在学习中不断进步,在与民众的交往中强化服务意识,在实践中不断改进工作方式,在应对复杂局面的过程中提高管理社会事务的能力,能在宏观政策指引下创造性地开展工作。
四是加大新农村建设的资金支持力度,并且保证资金即时到位、专款专用。新农村建设是一项长期系统的社会工程,不能急于求成,需要提供长期的政策支持和资金支持。目前新农村建设存在资金来源单一,社会融资比例较小,公共资金分配较为分散等问题,已经影响到新农村建设的正常运行。因而,一方面政府扶持力度要逐步加大,另一方面,要积极引导社会资金投向新农村。
参考文献:
[1]王思斌.社会政策时代与政府社会政策能力建设[J].中国社会科学,2004(6);关信平.我们正在走进一个“社会政策的时代”[N].中国社会报,2007年3月19日
[2]巫俏冰.社会政策研究的过程视角——以北京市农村社会养老保险制度为例[J].社会学研究,2002(1):55
[3][英]迈克尔•希尔.理解社会政策[M].商务印书馆,2003:112
[4]中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在国新办发布会上的谈话[EB/OL]. http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2009-09/04/content_18464290.htm,2009年9月4日
[5]钱宁.对新农村建设中少数民族社区发展的思考[J].河北学刊,2009(1):138