田雅馨 |
2021-07-08 10:57 |
官僚制的必然性及其限制 韦伯“官僚制”理论刍议 一.“支配”的基本概念 韦伯对官僚制的论述是在支配社会学的范畴下进行的。所谓“支配”,首先要与它的近义词“权力”做一区分。权力是指“将个人之意志加诸他人之行动的可能性”(韦伯,2004a:3),或“在社会关系内,行动者具有可以排除抗拒以贯彻其意志的可能性,不论此一可能性基础为何”(韦伯,2004b:297)。此定义可与吉登斯将权力看作“有能力换一种方式行事,能够干预这个世界,或摆脱这种干预,产生影响事件的特定过程或事态的效果”作一类比,因为他们都将权力看作弥散的、人人都能使用的而非少数利益集团独占的。由于这种权力的施用范围十分广泛,从沙龙和市场的社交关系、演讲者对听众的宣讲,到性爱关系、学术讨论,均可见其身影,从而“权力”一词也失去了学术上的有效性。 故而,韦伯将“权力”范畴的一个特殊个案拎出来并取名为“支配”(或“统治”)。“支配”与“权力”的不同之处在于:“‘支配’一词在社会学概念上必须更严密,它仅意味着一个命令受到服从的可能性而已”(韦伯,2004b:297)。 在命令-服从关系的基础上,韦伯又将“支配”划分为“基于利害状况的支配(非正当性支配)”和“基于权威的支配(正当性支配)”。“基于利害状况的支配”的服从动机是财货或市场价值的利诱,是纯粹的目的理性行为;虽然这种基于利益的结合状态很容易转化成正式规制的、权威的关系,转化为无视任何个人动机或利害关系、纯粹奠基于支配者所要求的绝对的服从义务的行为,但它终究使“命令-服从关系”混杂了金钱与物质交易。为避免这种将事情复杂化的混淆,韦伯将其理论中的“支配”限制在“基于权威的支配”之定义下。 于是,在此意义下的“支配”指,“‘支配者’所明示的意志乃是要用来影响他人的行动,而且实际上对被支配者的行动的确也产生了具有重要社会性意义的影响——被支配者就像把命令的内容当作自己行动的准则。从另外一段看来,此一情况即可称为‘服从’”(韦伯,2004a:8-9)。该定义中有几个要点需要注意。首先,从“服从”一词来看:服从可能会基于非常不同的动机,从命令到服从的因果连锁关系是极端多样性的,但这些差别在社会学类型上是无关重要的;关键之处在于命令被视为妥当的规范而被服从之自愿接受所代表的意义。其次,从“命令”一词来看:“命令”是将基于权威的支配和基于利害状况的支配相区分的有力标准,“如果一个人因垄断而握有经济‘力量’,对经济交易的对方可以下达‘指令’,我们将不称之为正式的‘支配’关系”(韦伯,2004b:300);所以,雇工付工资给劳工、顾客向鞋匠订购鞋子,这类由自由契约而来的关系并不称为“支配”,但如果有某种直接的命令-服从关系,便可称为“支配”。最后,“支配者的意志”一词也非常重要,而这关乎到韦伯的方法论原则。 莱因哈特·本迪克斯指出,韦伯“强调思想与行动的关系......分析的主要对象不应是人的行为,而应是他们在行动背后的思想......我们必须找出人们在理性背后的激情和激情背后的理性。这就是韦伯下述思想的另一种表达方式:‘直接支配人们行为的不是理念,而是物质利益或理念的利益’”(本迪克斯, 2019:305)。正是韦伯在物质利益之外还发现了“理念利益”,而“支配”的命令权力、对支配者意志的贯彻正是理念利益的体现。虽然韦伯著作未曾论述理念和物质利益的相对独立性与错综复杂的相互依赖性,但德国历史学家奥托·欣泽的著作中有这样的表述:“无论何时何地,社会行为的第一推动力通常都来自实际利益,即政治和经济利益。但是精神利益给这些实际利益插上翅膀,赋予后者一种精神意义,并为之辩护。人不能仅靠面包生活......没有这种“精神羽翼”的利益只能跛行。但是另一方面,只有当观念与实际利益联系在一起时,观念才能获得成功(奥托·欣泽,“加尔文与17世纪初布兰登堡的国家利益”,载《历史杂志》,第144卷(1931),第232页。)”(本迪克斯,2019:305) 以“理念利益”为切口,我们亦可理解支配之正当性为何。“所有支配的基础,以及所有服从意愿所对应的,都是一种信仰;因为须借着此一信仰力量,支配的行使实际上就像是借来的‘威望’一样”(韦伯,2004b:397),该信仰就是支配正当性之体现。与服从动机多样性在类型学中无甚意义一样,只要支配者对正当性的坚持达到某种显著的程度,而这种正当性在原则上得到了出于不同动机服从的被支配者的认可,支配便是正当的。当然,由于正当性基础不同,随之衍生的服从形态、行政系统与支配方式也有所不同。本文聚焦的官僚制有其理性基础,即“一个人之所以服从是由于他服膺依法制定的一些客观的、非个人性的秩序。他也因此服从因正式法律而占据某项职位、行使支配的人。但服从范围只限于该职位的管辖权”(韦伯,2004b:303),这种支配也称“法制型支配”。
二.支配者-管理干部-被支配者 “支配”存在的地方就有组织和行政。就支配之“组织”的社会学特征来看,支配包含了“支配者与其机器的关系、这两者与其被支配者的关系、以及其特有的支配结构——亦即特有的、分配命令权力的方式”(韦伯,2004a:18)。“支配”是个关系概念,它囊括了不同角色之间的复杂互动。“支配”存在的地方寻求行使命令权力且无其他指导者授权的支配者、委托执行命令的管理干部,以及广大的被支配者。在支配社会学中,借用施路赫特的观点:“韦伯对支配现象的兴趣,严格来说只在‘支配’与‘行政管理’发生关联的情形上:‘任何支配就其功能而言即是行政管理’”(施路赫特,2004:72)。即韦伯对支配现象的讨论主要聚焦于支配者与管理干部的互动,而对诸如支配者与被支配者、管理干部与被支配者等关系着墨不多。 “任何支配就其功能而言即是行政管理”,是因为“所有的支配皆通过行政来展现与运作。反之,任何行政也都需要支配,因为在行政里,永远有必要将某种命令权力置于某人手中”(韦伯,2004a:12)。行政事务之量的扩展和质的变化是垂直管理的行政系统形成的主要动因,因为只有在那些组织规模有限、行政职能相对简单、其成员基本平等的团体中才能施行直接民主制。但凡集团的发展超出某种规模,或者其成员彼此之间出现差异,作为支配者与被支配者媒介的管理干部就会通过行政发展起来。 首先,从管理干部的性质讲起。管理干部除基于正当性信念的服从动机外,还受参加支配以及分得利益的个人利害关系的强烈影响,而自愿地担负起发号施令以及强制执行命令任务的职责。伴随职责而来的是一系列明确的权限,包括官吏职务及其相对应的命令权力、强制手段、所需物资。这种职务运作以彻底的专业训练为前提,遵循明确且抽象的一般性规则,并需要在行政过程中保留明确的文书档案为凭证。这是一套明确的、采取一元制支配形式的官职层级制和审级制,其间下级官府是在上级的监督之下,同样下级也具有向相关上级申诉下级单位之决定的可能性。从理性化视角来看,官僚以非人格的、即事化的目的取代传统型支配对人或传统的忠诚。更为重要的是,现代国家形成标志之一的、行政干部与管理所有权的分离使官吏再不能像家产制一样据职位为私有;如今国家业已取得对行政工具的独占垄断,就如资本主义企业将劳动者和生产工具剥离一般。 再次,从管理干部和支配者区分的必要性来看。韦伯曾提到,“在现代国家中,惟一不需要具备专业资格的‘职位’是部长和总统......因此在官僚组织之最顶端,必然有一非纯粹官僚化的因子。由此看来,官僚系统这种组织类型,只是利用某种特殊的管理干部来施行支配的手段”(韦伯,2004b:315-316)。由此韦伯将国家权力与官僚制区分开来,其中(狭义的)官僚制仅指代科层式管理干部的行政系统。周雪光对以往研究中将“国家与官僚体制之间关系视为一个大的官僚组织内部上下级、领导与被领导、决策者与执行者之间的关系”(周雪光,2013)的批评也符合韦伯理论的设想,即官僚体制并非自成一体,而是宏大国家制度的组成部分。也基于对领袖和官员的区分,韦伯在《政治作为一种志业》中对领袖提出了与官僚不同的要求。官僚必须把责任感置于个人意志之上,这种责任感是能否尽心执行上级命令,他们行动的基础是不偏不倚并对本职工作负责。而领袖的责任感却反而基于不可推卸的个人责任;他必须具备独立判断能力与进行权力斗争的技能,并基于责任伦理或心智伦理的明确倾向性将国家引领至明确方向。故而韦伯视卡里斯玛型领袖为理想的并能将德国从官僚庸政中解救出来的方法。 延续韦伯对官僚和领袖的区分,周雪光对中国官僚体制的分析也将国家权力和官僚体制区分开来,并将中国政体变迁视为从传统权威与卡里斯玛权威混合的皇权体制向官僚体制与卡里斯玛权威混合的现代政体。此政体的组织方式和行为特点是:垄断权力逐级复制,卡里斯玛权威次第向下实施,使各级地方政府也分享最高领袖的垄断权力;从向上负责制到向直接上级负责制,官员对直接上级的依附造成各个区域的高度封闭性;规则的尴尬,由于卡里斯玛权威不能容忍官僚体制的束缚,需时常动员非正式制度来打断官僚体制的惯性;以及一方面利用官僚体制治理群众,另一方面则发动群众运动来整顿官僚体制(周雪光,2013)。这些都使中国形成特有的国家运动式治理方式。冯仕政将运动式治理看作非制度化、非常规化和非专业化的(冯仕政,2011),周雪光则认为虽然此治理模式表现出非常规化特点,但此机制却植根于稳定的制度化的组织基础上(周雪光,2012)。不过他们都认为,这种治理方式使中国官僚体制呈现出政治与行政混合,要求管理干部又红(政治忠诚)又专(专业技能)、德才兼备,并打破韦伯论述的“官僚制思维的一个基本倾向是把所有的政治问题都转化为行政问题”的特点,而呈现出把行政问题转化为政治问题的中国官僚体制的独特性(周雪光,2012;冯仕政,2011)。 最后,有必要探讨支配者与管理干部之间的紧张关系。从利益同一性角度来看,支配者与管理干部有一种选择性的亲近,但这并不意味着两者的相安无事,“毕竟结构上的主要问题始终存在:行政幕僚一直自主化的趋势......行政幕僚的自主化可以导致‘行政权力之分散化、官职之强制占取、封建化、支配权力为身份团体瓜分、身份阶级的分权或是地方首长的独裁’”(施路赫特,2004:72)。权威的行使所代表的是一种微妙的平衡能力,即平衡领袖希望自己的命令得到彻底贯彻的强烈愿望与管理干部对其命令的勉强遵从之间的紧张关系。支配者如果对管理干部的特征毫无了解,不可能轻易驾驭偌大的官僚体制。因为在法制型统治下,日常权力是由官僚行使的,“即使在选举、议会辩论和立法过程中都取得胜利,但若非随后取得对行政的有效控制,这种胜利也等于零,因为如果没有这种控制,那就意味着官僚篡夺了决策权”(施路赫特,2004:343)。当然,相对于官僚而言,领袖往往会形成一个封闭的集团,通过彼此的默契控制事务的决定权;不过官僚也可以通过体制本身的稳定性将领袖架空,从而成为自发运转的机器。 支配者与管理干部之间的紧张关系放在中国政体中,就是中央管辖权与地方治理权间的矛盾,为此周雪光总结了几条对该矛盾的应对机制。首先,发展决策一统性与执行灵活性之间的动态关系。中央权威要求各政府贯彻实施统一政策的同时,也允许各地在政策主线附近上下偏移;这种偏移体现为地方政府的“变通”和基层政府间的共谋等非正式运作中。其次,通过政治教化的礼仪化,一方面中央政府以刚性要求将地方束缚在特定价值取向中;另一方面,基层政府也通过“认认真真走过场,踏踏实实搞形式”的方式,既顺从了中央权威,也表现了对变通和共谋等“偏离”行为风险的规避。最后,采用运动型治理机制,当地方政府在政策执行过程中出现偏差时,紧急叫停官僚制常规过程,以政治动员过程进行纠偏(周雪光,2011)。
三.官僚制的必然性 施路赫特“官僚制与民主”一文主要论述的就是官僚制之必然性此一命题。按照其行文逻辑,韦伯首先反驳马克思国家与官僚组织形式将随着社会主义来临而崩溃的论点,认为社会主义低估了“谋利之生产与‘公平’分配之冲突,还有在高度效率的组织中专家与组织成员自我做主要求之间的冲突”(施路赫特:65-66);然后通过对现代官僚阶层与中国官僚集团的历时分析指出官僚制必然的前提条件,通过对德皇威廉二世时代官僚制度的共时分析指出官僚制的永续性,通过对德国社会民主党发展成第一大结社组织过程共时与历时结合分析指出官僚制必然的技术优势;从而指出马克思的幻想和官僚制的不可消除。沿袭施路赫特的思路,我们也结合韦伯自己的论述、米歇尔斯的部分阐述,从必然的前提条件、官僚制的永续性和必然的技术优势来论述官僚制的必然性。 第一,必然的前提条件:形式理性和专业人的出现。 行政事务之量的扩展和大规模组织的确是官僚制形成的有利条件,但如家产官僚制的中国、家产制与俸禄制的伊斯兰教哈里发国家,其存续并不一定依附于现代官僚制结构。现代官僚制产生的重要前提是货币经济以及随之而来的计算理性之发展。由于缺少货币经济的支撑,中国官僚制只能以类似包租制的形式将实物报酬给予官僚,官僚上缴固定年贡,另外除自行负担公务执行费用外,余下部分为官员私人收入。当官职纯经济地被视为官僚私人的营利源泉时,官僚不仅会尽量榨取被支配者的纳税能力(其结果是抑制私人经济之发展和市民阶层的形成),还会由于任何企图改变现状的尝试都会牵涉到官僚看不透的无数临时收入及俸禄上的利益而将近代化的努力全都吸纳不见。反之,西方货币经济的成熟发展以及随之而来的租税制为官僚制提供维持其运作的经常性收入,使官职的职务活动从私人领域中剥离出来,并将官僚制嵌入一个有纪律之机制的运作条件中。 这种为官职提供稳定薪给的租税制又离不开支配者对行政手段尤其是暴力的集中垄断。近代军事国家的机械化战争使武装与给养的集中化成为技术上必要的条件,一切装备与给养就此从自行武装的市民阶层转移到国家权力手中。另一方面,文明之日渐复杂所引起的对行政的需求也使行政手段逐渐与行政官员分离而集中于支配者之手;官僚制国家于是将所有行政费用都编入预算,并提供下级机构所需的经营手段。本迪克斯还就此总结了现代国家所依托的诸项前提条件:“(1)对统治和行政手段的垄断,其基础是:a.建立一个由中央指挥的永久性的税收制度;b.在一个集权的统治权威手中建立一支由中央指挥和永久性的军事力量;(2)由中央权威垄断法律的制定和对暴力的正当使用;(3)组织一个注重理性的官员阶层,他们对行政职能的行使依赖于中央权威”(本迪克斯,2019:299)。 行政的集约化又反过来与形式理性化趋势相辅相成。“日渐扩大的官僚化乃是、日益增加的消费性财货之支配利用,以及对形塑外在生活样式之日益洗练的技巧(此一技巧乃是伴随着上述之财富所提供的机会而来)的一个函数”(韦伯,2004a:43)。效率的提高在促进官僚体制膨胀的同时,也对官员之切事化行事提出要求。随着组织的快速发展,不仅管理事务的数量在增加,而且处理这些事务需要更专业化的技能。这是中国家产官僚制所不具备的特点。中国借助古典文化规格化的学习和详尽分化的考试制度培养的不是“专业人”,而是一批拥有特殊精神气质的“有教养的人”,他们无法适应行政事务质的变化之对专业分化的要求,因而也无法胜任现代世界复杂化的行政需要。 所以施路赫特得出的结论是:“形式的理性化以及与其相互结合的专业人形象——这是韦伯在谈到现代世界中任何社会关系之塑造时,所设定的一个限制条件......只要现代文化的走向是趋于复杂化而非单纯化,专业化而非反专业化,只要专业人仍是现代文化的根本特征,而人类在目标实现上和运用形式理性之方法手段无法分离,只要借着科层官僚之行政幕僚遂行支配的情形仍然存在,那么所谓治理众人,不论以何种形式出现,终归意味着由‘事’来管理”(施路赫特,2004:89)。西方资本主义只是理性化和专业化之必然趋势的表现形式之一,正如社会主义也是可能形式之一。只要该趋势是必然的,那么政体类型都不会影响官僚制诞生的必然性。 第二,必然的后果:官僚制的永续性。 韦伯分析德国威廉二世时代官僚制度现状发现,一方面维持普鲁士地主阶级统治地位的经济前提已在资本主义冲击下崩溃,其结果是给政体留下一个无能的君主;另一方面本该代表先进力量的工业资本主义的市民阶级却对已崩溃的封建主义俯首称臣,其结果是官职被缺乏世界人教育的市民阶层占据,官僚体制前所未有的膨胀起来,而议会的权力则被架空。至于新兴的无产阶级,他们在社民党领导下对现实充满激情式的抵制而非理性思考,依然无法与理性的官僚机器作斗争。 韦伯就此得出的结论是,官僚制在没有政治领袖的情况下依然能够运转,哪怕其可能陷于理性的庸碌。官僚制一旦建立,就成为社会组织中最难摧毁的一种,因为“此一机构乃是奠基于专门训练、功能专业化、以坚定的态度熟练地应付单一却又有条理地综合起来的职务上。如果此一机构停止运转,或其运转受到外力阻挠,混乱即不可避免,从被支配者中临时找来的代用人员是难以掌握此一混乱局面的”(韦伯,2004a:66)。与此同时,官僚制也不效劳于任何支配者,其特有的非人格性与客观上的不可或缺性一经结合,就使得官僚制权力之极度膨胀。支配者在面对官僚之优越知识时也会有面对专家的外行人之无力感。就算对一个掌握事实权力的支配者来说,他也必须得通过与官僚首长的不断接触来稳固其影响力;更何况德国无能的君主,更是没有能力驾驭庞大的官僚机器。韦伯反对马克思观点的第二条论据就在于,若是摧毁了资本主义,在德国就如同资本主义甘心服从封建主义一般、只会造成增强官僚支配的后果,因为“此处的封建主义与战时经济始终抵制着理性经济伦理的自由发展,且因此并未产生足以与官僚精神对抗的力量。资本主义之营利动机在当时的德国事实上已被系缚在‘战神及神圣的官僚大人的脚下’,只能亦步亦趋”(施路赫特,2004:109)。 除官僚机器独立于支配者而存在之外,官僚制的永续性还体现在以下三点。其一,官僚无法脱离官僚机器。因为要求全身投入的官僚已无法如望族行政般将职务视为名誉兼差,如今管理干部的整个经济生活与意识的存在牢系于职务活动;对组织财政上的依赖使官僚事实上被卷入到共同利害关系中而无法独善其身。其二,支配者与被支配者被官僚制度规训的纪律性与服从性之强大惯习难以消除。其三,官僚机器之日益膨胀,使得革命越来越不可能。盖因官僚制已经在技术上控制现代的交通工具与通信技术,行政工具与物质经营手段的高度集中也使得从外部推翻官僚制希望渺茫。 第三,必然的技术优势。 官僚制相对于其他组织形式具有必然的技术优势,因为它“精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省,所有这些在严格的官僚制行政里达到最理想状态”(韦伯,2004a:45)。 官僚制的技术优越性是多种因素共同的产物。它首先源于资本主义市场对日增的精确性、稳定性尤其是敏捷性的要求,同时也受到近代交通手段和通信手段之快速的有力影响。形式的理性化和专业化程度的提高使官员在职位上采用切事化和就事论事的非人格倾向,因而可以从职务中排除一切纯个人的、无法被计算的非理性因素;而不至像名誉制般将行政工作搞得像副业以至办事缓慢,也不会如合议制经常摩擦致使行政运作不精确。 但这些还不是最关键的。韦伯在对德国社会民主党发展成为一大型结社组织过程的分析中表明的,是工具理性的官僚制剔除理想化和实质理性的强大作用。社民党与德国其他政党相比属于较进步的政党,因为它成功地将成熟的官僚体制应用于政党经营上。但与此同时,由于其意识形态的洁癖和自我孤立,社民党虽然还保持着世界观式政党的角色,却也容易导致僵化结构。但韦伯却预测,社民党最终会成为美国式的官僚叙任权政党。因为官僚制一方面逐渐培育起吃党饭的俸禄阶层,这批人从一开始就反对理想主义和认真负责的政治态度;另一方面,官僚机器在膨胀的同时也会将目标置换,组织本身取代党的理想信念成为目标,偏安一隅和屈服于工具理性的倾向最终会将理想主义式政治消解。社会主义者的注意力不再关注那些恒久的原则,而是将更多的精力花在维持党组织的日常事务上。
四.官僚制与民主制的内在矛盾 论述官僚制与民主制的内在矛盾之前,必然要回答“民主”之内涵。伴随官僚制组织体系之扩张和日趋专业化之势,小单位同质性团体之直接民主制不再可能。韦伯也意识到“民主”含义的模糊性,并提及:“在一个较大的团体中,所谓的‘人民’从来就未曾‘支配’过,毋宁说是被支配的。有所改变的仅只是行政领袖的选拔方式,以及‘人民’可以借着‘舆论’、对行政活动的内容与方向发挥影响力。在此意义下的‘民主化’,并不一定就意味着被支配者得以扩大对行政事务的积极参与,这也许是民主化的结果,但并不一定皆如此”(韦伯,2004a:61)。在代议制和政党行政的支配形式既定之条件下,被支配者对“民主”的要求毋宁是拒绝官僚制成为又一个家产式的身份团体,官职必须可对所有人开放;以及尽可能缩小官僚制的支配权力,并扩大舆论之影响力。所以能否被称为“民主”的关键在韦伯看来是“面对官僚制组织之支配团体的、被支配团体的齐平化”(韦伯,2004a:61)。 从此一角度看,官僚制首先是民主制的产物。因为“官僚制组织之取得权力,通常是基于经济与社会差异之相对地齐平化;这种齐平化的重要性在于:经济与社会的差异,就行政功能之担当而言,是有其意义的”(韦伯,2004a:58)。经济与社会差异之无意义,指涉行政之于特权阶层的无用;而官僚制之有意义,则因为行政对强势和弱势群体均一视同仁地执行职责。这就是齐平化,即基于抽象规则行使的支配权反对以个案处理而来的对特权群体的优待。官僚制就此具有消除差别的作用,因为不仅不同社会地位的被支配者被一视同仁地对待,服从法律的人民和依法行使权力的官员在形式上也变得平等。 这种形式平等的成果,从官僚制扩张的需要和民主制平等的诉求之关系的紧张性来看,却有不可避免的内在冲突,原因有三。 首先,官僚制的组织架构抵御民主。米歇尔斯断言:“组织是寡头统治的温床......领导者的权力与组织的规模成正比”(米歇尔斯,2002:28)。原因在于“政治组织产生了权力,而权力无一例外都具有保守性”(米歇尔斯,2002:316)。组织本身是保守的,因为组织的首要目标是尽可能吸纳更多的成员。米歇尔斯和韦伯都研究了德国社民党从革命性政党常规化为政治政党的过程;最初社民党的目标都是摧毁现存国家解放无产阶级,作为其革命过渡形式的官僚制力量的增强却并未使政党革命性得到提高。相反,根据上文,官僚制强有力地消解了理想主义;随着组织的发展,组织成为政党最为关键的本质。那些当初仅仅为了保证政党机器良好运转的制度最终却获得比该机器设定的目标更为重要的地位。于是,组织从当初的手段变成目的,即韦伯所说的“将政治问题变为行政问题”。为维护官僚体制本身的秩序,一种“秘密化”的技术被发明出来。这种保密的倾向在特定的行政领域内,如那些由于暴露信息会威胁支配团体对外的权力利益之处,确实源自其切事化的本质;但韦伯发现“基于官僚层本身之纯粹权力利益所导致的秘密化,远超过其职务客观上所需的范围”。“‘职务机密’此一概念,纯粹是官僚制的特殊发明”(韦伯,2004a:72)。凭借保密其知识与意图的手法,官僚以信息差获得相对于被支配者的优势地位,同时,他们也借此逃避应有的检察和控制。而逃避监督就会危及法治,官僚借保密掌握着委任、提升和扶植之权,政府职位上毫无政治能力却专会结党营私的官员丛生,必然威胁国家安全。 其次,民主制容易松弛官僚制层级制度。由普选产生的官员相对于政府任命的官员来说具有一种自主性,因为其地位合法性自下而来,其前途并非主要地取决于其所在行政体系中的上级。这除了会削弱官员对层级制的从属关系外,还会危及官僚的专业性资格与官僚制机构的精确运作。政府自上而下任命的官员则相反,考虑到其对直接上级的依附关系,其更能精确和有效率地执行人物,从而有利于延续官僚制的技术优势。所以生于民主的官僚制的执行体系本身又排斥民主。 最后,专业化教育导致新特权阶级的形成。在社会齐平化的推动下,官僚机构的准入资格向所有阶层开放,基于财产和经济职能的社会差别确实在缩小;但由于理性的专业考试制度之持续发展与专业分化程度之日益提高,一种基于教育程度的差别却在日益扩大。教育文凭之所以在现代社会中扮演重要角色,盖因社会普遍存在的官僚制(在企业、在政府)对技术和专业的要求日趋提高;而当这种文凭所具有的社会威信能转换为经济利益时,“教育热”便兴起。哪怕官僚制取代了身份团体,官员们仍始终追求卓越的身份地位评价,而一种依仗教育文凭的训练有素专家之身份与在高度且稳定的社会分化条件下出身上层阶级无疑会提高官僚社会地位之评价;于是持有教育文凭者想法设法独占曾许诺流动的官职。 米歇尔斯还指出,“虽然任何组织上防患于未然的方法,如官员之选举罢免、缩短任职期限、论调或以抽签决定去留、严格的委任命令制与赋予职位以业余性的特质等,都想要‘减少专业知识及业务性知识的权力地位’,以便有助于社会关系之开放以及最小化支配的关系;问题是这些专业的、业务性的和由此而生的‘支配的知识’正好有着最佳的本钱,足以混入这种开放策略之中使其失效,并且还借着强调专业能力来达成社会结构进一步的分化”(米歇尔斯,2002:67-68)。 通过对当时世界上规模最大的社会主义政党即德国社会民主党的寡头结构进行深度剖析,米歇尔斯得出的结论是,哪怕是最标榜人民做主的政党内部的组织结构都是非民主的,那么民主本身就与大规模组织不相容。由此他得出了著名的寡头统治铁律:“至今一切寡头统治都是任何大的社会集合体的必然生活形式”(米歇尔斯,2002:340)。社会总需要一个占统治地位的阶级进行统筹组织,历史的发展不过是一个统治阶级被另一个统治阶级取代的历史。韦伯也有类似的判断,即官僚制已从资本主义的盟友变成敌人。“顺着这条路线,韦伯预言将会出现某种家产制的复辟。蕴含在诉诸大众的活动中的独裁倾向,加上对稳定收入的向往,将导致一个独裁者的中央官僚制、一支国家退休金领取大军和一系列的垄断特权。这种景象可以说是过去那种造成经济停滞的家产体制的现代翻版,那种体制就是个人专断加上特殊利益集团,根据传统而占有特权”(本迪克斯,2019:361)。
参考文献: [1]韦伯.支配社会学.桂林:广西师范大学出版社,2004.5. [2]韦伯.经济与历史;支配的类型.桂林:广西师范大学出版社,2004.5. [3]莱因哈特·本迪克斯.马克斯·韦伯思想肖像.上海:上海人民出版社,2019. [4]施路赫特.理性化与官僚化:对韦伯之研究与诠释.桂林:广西师范大学出版社,2004.12. [5]米歇尔斯.寡头政治铁律:现代民主制度中的政党社会学.天津:天津人民出版社,2002. [6]周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角[J].开放时代,2013(03):5-28. [7]周雪光.权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代,2011(10):67-85. [8]周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代,2012(09):105-125. [9]冯仕政.中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释[J].开放时代,2011(01):73-97. |
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