原载《苏区振兴论坛策论专报》2026年第18期（总第176期）

内容提要     

报告依托基层干部调研反馈，提出当前乡村振兴遭遇制度性困境，亟需推进新一轮系统性农村改革。文章梳理三大现实矛盾:一是土地空间管控失衡，耕地、生态红线管控僵化，农村闲置土地、宅基地沉睡却产业用地审批极难，制约农文旅等新业态落地;二是涉农财政投入失序，各地城投平台大举投建农业设施，盲目扩张造成农产品产能过剩、菜贱伤农，干扰市场定价;三是政策设计脱节，考核与现实错位，大量涉农项目被迫非农化，出现假农业套利现象。据此，报告提出三项改革方案:一是单列乡村三产融合用地指标，严守耕地、放宽闲置非耕地管控;二是深化宅基地权能分离改革，盘活闲置农房资源;三是厘清政企边界，财政退出竞争性种养产业，以市场主导涉农项目落地。     

一、问题的提出：从基层痛点看乡村振兴的“制度性疲劳”

“非常认同李老师观点。现在的投入直接就是浪费，农村又到了制度彻底革新的时候了。就像当年的联产承包责任制一样，需要有的地方大胆地走出一步，需要出现新时代的‘小岗镇’‘小岗县’，走在前头大胆尝试，解放生产力。不能指望像唐仁健之流去振兴乡村啊。城市化是必然趋势，有些提的建议，谁知道代表的是谁的利益？现在就是在等，没有大胆尝试，既得利益者不愿意冒风险。小岗村那时候是签了生死状的，搭上的是自己的身家性命，现在有谁愿意担风险尝试呢？高层需要的是成功的点，然后才敢大面积推开。小岗村那时候形势更严峻啊，现在不突破照样过得很好，照样歌舞升平，领导又不是吃不上饭。想想看，让咱当领导也不敢突破。我看到‘高质量建设高标准农田’这几个字眼就痛心，国家投那么大的资金，效果太差了。指望农村干部管理基础设施，等同肉包打狗。农村土地到了规模化经营、公司化管理的时候了。虽然国企也存在腐败问题，但最起码还有组织监督管理啊，出了问题还能找到负责的人！”

“乡村振兴进入了死胡同。”

上面两段话，前面是某省一位下派村第一书记发给本文第一作者的私信，后面是作者前年在新疆某市调研时，一位市里分管农口的领导在陪同考察时脱口而出的感慨。这两句来自体制内不同层级、身处一线的实干者的剖白，对作者触动极大，可以说令人为之震颤，产生了强烈的共鸣。

很长一段时间里，这两句话在作者脑海中挥之不去，并促使作者不断进行深度思考：在历经四十多年的高速发展后，中国是不是需要进行一场类似“联产承包责任制”那样具有颠覆性的二次农村改革？如果说40多年前的小岗村突破，面临的是“吃不饱饭”的生存危机；那么今天的困境，则是在物质相对丰裕下，面对“要素流不动、产业活不起、政策打乱仗”的发展停滞。为了印证这种判断，不妨看看近期发生的几起具有典型意义的事件。

二、现实的倒逼：三大反常现象背后的“制度性摩擦”

制度经济学认为，当旧有的制度安排无法适应生产力发展的新要求时，就会产生严重的“制度摩擦”，导致资源错配和效率低下。当前农村面临的困境，正是这种摩擦的集中爆发。

（一）空间管制的悖论——最严红线下的“产业窒息”。

前不久在珠三角调研，某村庄内一农户在自家房子旁边空地上扩建一间房，当年已经打好的桩，硬是被国土部门强行制止并拆除，不准建，原因仅仅是这三四十平方的地以前不是建设用地。当地村干部在座谈中大倒苦水：农村宅基地管制太严，许多青壮年农民本想在村里建房，也打算在村里发展产业，但因为这个原因，只能被迫到城里去买房、去外面谋发展，这是导致“空心村”形成的一个重要推手。

在产业发展和集体经济方面，基层对“用地难”的反映更为强烈，几乎所有调研村庄都将其视为头号难题。在工农业产品全面过剩的时代，无论是学者还是基层干部，都把农业农村发展的眼光投向了第二、第三产业。尤其是一二三产融合发展，拓展农业的多种功能，搞农文旅融合，大力发展农产品加工业和农村休闲、康养、旅游产业，这几乎成为全国农业农村发展的共同选择，也是中央政策极力鼓励的方向。然而，二三产业发展必然要建设大量的配套设施，必然涉及改变农地用途，而在现行土地管理制度下，想要拿到用地指标，某种程度上比登天还难。除了土地红线，还有生态、环保红线，犹如一道道紧箍咒，在此就不一一展开。

这就出现了一个荒诞的悖论：一方面，农村大量未利用的荒地、闲置宅基地在沉睡，部分耕作条件不佳的耕地也在抛荒；另一方面，通过正规国土部门审批拿到用地指标却“难于上青天”。

生态保护领域同样存在“刻舟求剑”的现象。上世纪八九十年代是农村生态问题最严重的时期，改革开放初期国家建设日新月异，需要大量木材，同时大量农民生活在农村，生活烧柴需求极大。但那个时候并没有像现在这样的生态红线。到了本世纪，随着科技发达，“以钢代木”“以塑代木”大量普及，木材需求锐减；同时，石油液化气在农村推广，加上大量农民进城，上山砍柴的人越来越少。当年连柴兜都挖光的山坡，现在早已郁郁葱葱，恢复了森林面貌。也就是说，现在的生态环境其实是改革开放以来最好的时期，却偏偏在这个时候迎来了史上最严的生态保护制度，各地划定生态红线，红线内不准办厂、不准搞养殖，对林业用地的利用政策严苛到了极致。这种脱离实际的管制，显然有些本末倒置，严重窒息了农业农村的发展空间。

（二）财政投入的失灵——“海量资本”扭曲市场与价格信号。

近期江西宜黄县发生了典型的“菜贱伤农”事件。大片甘蓝菜烂在地里没人收，一斤只卖两毛钱，只能任人去采。随后，作者走访了离县城五六里的宜黄步云家庭种植农场。老板胡永平是本县梨溪镇桐源村人（早年从浙江移民过来），他们合伙承租了由县城投公司建设的“宜黄县现代农业产业园”的171亩钢架温室大棚。

胡老板曾在浙江杭州待了很多年，对杭州菜市非常熟悉。他们经过反复考察，选择了最受市民欢迎的老品种沙瓤西红柿“903”，并精准卡位春节过后的蔬菜空档期，原本设想本季创收200万元。但事与愿违，本季产量约130万斤，仅40万斤以每斤一元多的低价销往杭州，其余靠市民自采（10元一桶），老板预计亏损六七十万元。没采完的西红柿全烂在地里，农民只能挑好的去喂猪。

剖析其亏损原因：一是大环境遇冷，全国消费降级，农产品全面过剩；二是趋同心理导致供过于求，他们想到的“空档期”，其他人也想到了；三是全国各地政府名下的城投、农投、旅投建设了海量的类似钢架温室大棚，这些缺乏市场敏锐度的海量财政投入，为农产品全面过剩起到了推波助澜的作用；四是国资建设的大棚本身存在漏雨、积水等质量问题。

在座几个人不约而同地发出感慨：“这些年没见过搞农业投资的赚到钱！”陪同走访的当地直播网红李秋红说，她前几年在县城投的另一个基地租大棚种蔬菜，也亏得一塌糊涂。胡老板还透露，他租的龙和村基地去年由产业园占51%股份、山东投资商占49%股份合作种贝贝南瓜，结果一样亏本。农业生产不是工业流水线作业，国资性质产业园与私人合伙经营，成本管理根本说不清。

这让作者想起了前年在新疆库车市调研的情况。当地肉牛出栏价格从高峰时的1万多元跌至五六千元，几乎腰斩。深究其原因，其中之一是在过去四五年脱贫攻坚期间，多地政府采取财政扶持方式，鼓励贫困户发展养殖业，造成了幼牛幼羊市场价格的虚假繁荣，导致市场信号严重失真。几年后，成年牛羊集中出栏，供过于求，价格防线彻底崩溃。

公共经济学理论告诉我们，政府财政应当提供的是公共物品，而非直接介入竞争性私人物品的生产。这件事留给我们的深层追问是：政府财政和各类政府主导的地方债，海量投入已经完全充分竞争的农产品市场（农业科技等基础领域除外），有必要吗？有效益吗？它是否挤占了社会工商资本投资农业农村的空间？是否是干扰市场体系形成机制、导致农产品价格长期低迷、农民投资农业收益下降的一个重要推手？

（三）政策设计的撕裂——“假农业”折射的真实生存逻辑。

王海娟副教授的一篇《调查9省42村，没发现一个农业项目在搞农业！怎么回事？》在网上引发轰动。文章提到央视《焦点访谈》曝光的山东临沂莒南县案例：投资7亿的农业实训基地，只见迎宾楼、宴宾楼，不见一亩农田，当地还背上3.68亿元专项债。而更令人震惊的是，王海娟团队耗时两年调研9省19县42个乡村振兴示范村后发现：这些被重点扶持的农业项目，没有一个是真正在经营农业的，几乎全都转向非农化，甚至沦为房地产配套。

主流舆论对这种现象持完全否定和批评的论调，认为是“套取补贴”的假农业。但本文的看法不同。剥开现象看本质，这一系列现象背后隐藏着极其重要的逻辑：调查9省42村，为什么他们齐刷刷地不搞农业，而全部转头搞非农业？（事实上，他们搞的非农业，正是为了三产融合、发展休闲旅游康养等做配套，而这恰恰也是中央一再发文倡导要搞的）。为什么明知单纯搞农业不赚钱甚至赔本，体制还要逼他们干？而适合产业发展新形势、具有市场前景的三产融合，却不允许他们干？

社会学中的“目标替代”理论可以很好地解释这一现象：当下级面对上级不合理的考核指标（要求在严格管制下靠农业赚钱）时，必然会采取变通手段来维持生存。这种“假农业”，其实是基层在面对政策打架、制度撕裂时，为了活下去而进行的“制度性套利”。可见，当前政策设计与农业农村发展现实的撕裂已经到了何等严重的地步，如果不进行彻底改革，乡村振兴真就走进了“死胡同”！

三、破局的路径：二次农村改革的核心议程

面对上述困境，零敲碎打的修补已无济于事，中国亟需一场系统性的二次农村改革。近年来，围绕上述困局，本文作者进行了系列深度调研与理论探讨，相关成果多次获得中央和省部级领导的肯定性批示。结合这些研究，本文认为二次农村改革必须在以下三个核心议程上实现突破：

（一）突围土地困局：以“指标单列”与“管死耕地、放松总量”重构空间供给

土地改革是所有农村改革的突破口。在本文作者撰写并获广东省委主要领导批示的《关于广东破解乡村振兴“用地难”问题的调研报告》中明确提出：必须改变传统的分类供地思维，探索农村三产融合用地保障机制。在全国新增建设用地指标“僧多粥少”的背景下，靠“均衡城乡指标分配”难以解渴。建议在常规建设用地控制指标之外开一个“口子”，增设“乡村振兴三产融合用地指标”并单列出来。因为三产融合用地打破了常规的一二三产业分类，表现出土地功能复合、农用地与建设用地相互交叉的复合交融特征，传统的供地方式已无法适应新质生产力的发展要求。

同时，在十年前的《我亲见的耕地困局：“十连增”数据下的真相拷问》一文中，作者指出现行新增建设用地指标管理模式存在“总量管死、耕地放松”的弊端。正确的做法应当果断转向“耕地管死、总量放松”：对真正的耕地实行绝对保护，不得随意占用；但对于荒山、荒地、荒滩、残次林等一切未利用的非耕地资源，应当彻底放松指标控制，将发展空间真正还给农村。

（二）破除产权封闭：以“权能分离”深化宅基地制度改革。

2013年党的十八届三中全会提出农村“三块地”改革，宅基地制度改革因其直接关联亿万农民的核心财产权益，被视为城乡融合发展的关键突破口。然而，2025年中央一号文件再次强调不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，全国人大常委会也终止了宅基地改革试点授权决定草案的审议。这标志着“三块地”改革仍在原地踏步，未有实质性突破。

在《宅基地改革困局：一场“伪创新”与真突围的较量》一文中，作者呼吁：未来宅基地改革必须在保障农民权益的前提下，探索资格权有条件扩展、使用权长期化与资本化路径。现代产权理论的核心在于产权的可分割性与流动性。唯有跳出“仅规范、不突破”的误区，真正打破资格权与使用权的封闭性，引入外部要素参与权能重构，建立兼顾公平与效率的宅基地价值评估体系，才能让农村闲置资源真正活起来，让农民分享改革红利。

（三）厘清政市边界：以“市场主导”重构涉农项目生成机制。

在《从无效投入走向有效振兴：破解三农“沉睡资本”》中，作者提出必须彻底改革涉农项目的生成与决策机制，推行“市场主导、农民主体、政府护航”的原则。重大涉农产业项目必须经过独立、专业的市场需求评估和全生命周期成本收益分析。

最关键的是，必须明确政府与市场的边界。各级财政资金应当坚决退出已经完全市场化、社会资本竞争充分的常规种养殖产业，完全交由农民和社会工商资本去干。政府（特别是各类城投、农投平台）完全没有必要拿财政资金去冒市场风险，只需提供基础设施和适当补贴即可。绝不能让“有形之手”扭曲和干扰“无形之手”，要让价值规律真正在农业农村发挥决定性作用。

回望1978年的小岗村，那场惊天动地的改革，并非顶层完美设计的产物，而是底层农民在面临“饿肚子”的生死存亡之际，以按红手印、签“生死状”的决绝，硬生生撕开了旧体制的缺口，最终倒逼了全国性制度的革新。那种置之死地而后生的勇气，构成了中国改革开放最宝贵的精神底色。

今天的中国农村，虽然不再面临“吃不上饭”的绝对生存危机，但遭遇的却是“发展停滞、要素窒息”的慢性重疾。正如那位村第一书记所言：“现在不突破照样过得很好，照样歌舞升平。”正是这种“温水煮青蛙”式的现状，消磨了改革的锐气；正是既得利益者对风险的畏惧，阻碍了制度突围的脚步。

乡村振兴绝不是靠海量财政资金“砸”出来的，更不是靠城投农投平台“包打天下”包出来的，更不能陷入“政策打架、逼出假农业”的怪圈。中国需要一场触及灵魂的二次农村改革，这场改革的实质，是还权于民、还地于市、还利于农。

高层需要成功的试点来推开大局，但这需要基层有试错的勇气和免于恐惧的环境。时代在呼唤，在广袤的田野上，谁能做新时代的“小岗村”？谁能以打破条条框框的魄力，为陷于“死胡同”的乡村振兴杀出一条血路？这不仅关乎几亿农民的命运，更关乎中国现代化进程的根基。改革如逆水行舟，不进则退，唯有以壮士断腕的决心冲破制度藩篱，中国农业农村才能真正迎来涅槃重生。

项目信息：本文系江西省社科基金项目（23YJ07）“数字化赋能战略性新兴产业融合集群发展机理及实现路径研究”的部分成果。

            作者简介：

李昌金  江西师范大学苏区振兴研究院高级研究员，中国县镇经济交流促进会革命老区发展专业委员会研究部副主任，宜黄县统计局原副局长

刘善庆  博士，博士生导师，江西省政府参事室特约研究员，江西师范大学苏区振兴研究院研究员，中国革命老区高质量发展大数据研究中心主任