——基于佛山市南海区试点的调研报告

本文精华版在广东某研究中心编发的内参刊发，该内参主送广东省四大班子领导。

本调研报告基于佛山市南海区全域土地综合整治项目实施单位提供的第一手资料分析撰写而成。作为一线操盘手，项目实施单位对推进过程中的痛点与难点有着切肤之痛，亟盼将基层遭遇的现实梗阻客观反映至省级相关决策部门。然因缺乏有效直通的反馈渠道，下情难以及时上达，故辗转托付于笔者，冀望以独立客观的第三方视角，代为呈递基层的真实呼声与破局之策。

耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。习近平总书记深刻指出：“耕地保护是一个系统工程，当前，要突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求。”耕地土壤污染防治直接关系国家粮食安全和农产品质量安全，必须从“治、用、养、研、合”五个方面系统推进。党的二十大和二十届三中全会对完善城乡融合发展体制机制、深化土地制度改革作出战略部署，全域土地综合整治成为推进乡村振兴和城乡融合发展的重要抓手。佛山市南海区作为全省首个以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，三年来累计整治规模达33万亩，投入资金约778亿元，取得阶段性成效。但随着整治向纵深推进，资金保障与成本缺口、土源统筹、监测体系、后期管护等深层矛盾逐步凸显，亟待从省级层面统筹解决。

一、现实倒逼：耕地保护面临严峻挑战

（一）全国层面：耕地土壤污染形势严峻

2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率达16.1%，耕地土壤点位超标率高达19.4%。全国耕地质量平均等级仅为4.76等，7至10等低质量耕地占比22%，数量超4亿亩。当前，国家正从“治、用、养、研、合”五个方面深入推进耕地土壤生态环境保护，全国受污染耕地安全利用率稳步提升，但耕地分类管理任务依然艰巨。

（二）广东省层面：土壤酸化与重金属污染双重叠加

广东省90%以上土壤偏酸性，耕地土壤平均pH值约5.5。据监测，珠三角地区28%土壤重金属超标，农产品超标率为21.6%，主要超标元素为镉、砷。耕地质量仍表现为“中氮、富磷、缺钾、偏酸”特征，提升任务艰巨。省财政已累计安排2.55亿元引导资金和4.38亿元财政激励资金，并创新推出“补改投”支持机制。

（三）佛山市及南海区层面：耕地资源极度稀缺，污染与退化并存

佛山市耕地面积仅32.25万亩，人均耕地约0.0333亩，远低于FAO人均0.8亩的安全警戒线。南海区人均耕地仅0.0129亩，约为全国平均水平的0.95%。全区耕地土壤重金属超标率高达64.7%，镉超标率达52.9%，近三分之二耕地存在不同程度污染风险。与此同时，耕地质量监测体系仍存在阶段性局限与空间覆盖不足等问题。

严峻形势倒逼整治工作加速推进，但试点实践暴露出的深层矛盾不容回避。

二、深层矛盾：南海试点整治面临的四个突出问题

（一）土源统筹不优，供需矛盾突出

耕地恢复、高标准农田建设等对合规土源需求巨大，但当前土源统筹规划不足，合规土源储备少、分布散，土源筛选、检测环节严格，异地土源跨区平衡手续复杂。据测算，异地优质土源运输成本约180—220元/立方米，较本地土源高出100%以上。我省虽在省级层面试行指标统筹，但在实际执行中跨区域调剂仍面临审批链条长、标准不统一等瓶颈，亟须强化刚性的土源统筹机制。

（二）监测体系不密，过程管控薄弱

现有监测体系存在明显的阶段性局限。监测主要集中在填土备案前和项目验收时两个节点，布点密度严重不足，现行操作中往往无论土源规模大小仅采集一个表层土壤样品送检。按照国家相关规定，地块面积大于5000平方米时采样点位数应不少于6个，采样深度应达到5—8米。当前“一刀切”的监测模式不仅无法捕捉土壤空间异质性，更可能遗漏深层污染风险，整治全过程的土壤质量动态变化缺乏有效把控。

（三）改良成本高企，奖补激励递减

南海区部分复耕地块存在土壤酸化（pH值普遍低于5.5）、有机质匮乏等制约因素。经测算，仅物理改良的直接成本即高达145元/立方米。按每亩耕地需改良土方200立方米计算，亩均物理改良费用约2.9万元；若涉及轻度重金属污染修复，总改良成本将攀升至4.5万至5.3万元。原有的11万元/亩专项奖励资金已难以覆盖全流程成本，奖补激励效应明显递减。

（四）管护投入匮乏，长效机制缺失

整治后耕地需连续2—3年持续投入方可恢复地力，仅前3年年均运维成本就达5500—6000元/亩。按南海区4.8万亩耕地全面实施高标准运维测算，年资金需求近3亿元。作为当前主要运营主体的企业，其租赁土地行为具有短期性（通常不超过20年），缺乏持续投入动力，基层财政与实施主体难以独自承担。

上述问题表面看是资金缺口，深层原因则是土地整治“前半程”高投入与“后半程”长周期产出之间的结构性矛盾尚未得到制度性回应。以南海区为代表的县域试点，亟须省级层面加强统筹，构建全链条保障体系。

三、系统破局：对策建议

（一）强化省级土源统筹，保障整治“源头活水”

一是建立省级合规农用地土源储备台账，明确筛选、检测、运输各环节的标准和支持政策。二是借鉴建筑渣土管理经验，推行“出土—运输—回填”全流程电子联单制度，实现闭环管理，简化跨区平衡审批。三是参照自然资源部关于“县域为统筹单元”的政策要求，将南海区纳入省级土源调度重点支持对象，对优质土源的开挖、运输给予专项补贴或政策倾斜。

（二）加密土壤监测网络，提升过程管控能力

一是严格参照国家土壤环境监测技术规范，按地块面积科学布设采样点，地块面积大于5000平方米时采样点位数不少于6个，采样深度5—8米。二是增设整治中期的动态监测节点，将监测密度由“两头抓”延伸至“全流程”。三是加快落实农业农村部《耕地质量数据库规范》相关要求，推动南海区率先建立整治耕地质量动态数据库，实现实时监测预警。

（三）加大财政奖补力度，构建多元投入体系

一是在南海区原有11万元/亩专项奖励基础上，由省级层面适度提高耕地垦造、土壤改良等补助标准，确保覆盖合规土源采购、监测检测及基础改良直接成本。二是探索将南海整治项目纳入省“补改投”支持范围，以资本金形式注入项目公司，放大财政资金撬动效应。三是引导政策性金融资本进入整治领域，发挥财政资金的引导和放大效应。

（四）设立后期运维专项基金，建立长效管护机制

建议设立全域土地综合整治后期运维专项经费，建立“省级补助、市级配套、区级统筹、社会参与”的多元化保障机制。可以借鉴福建顺昌“国有林场+专业管护”模式，通过专业化标准化规模化经营破解管护难题。同时引入保险机构设计耕地自然灾害保险产品，探索“耕地保险”风险补偿机制，确保整治后的耕地“建得成、管得好、稳得住”。

耕地保护事关国家粮食安全、事关中华民族永续发展，是一项必须长期坚持的基础性、战略性工程。全域土地综合整治作为新时代土地制度改革的重要抓手，亟需以制度创新破解现实瓶颈。南海区作为全省首个县域试点，其探索经验对粤港澳大湾区同类地区具有重要参考价值。恳请省委省政府高度重视南海试点反映的共性问题，在省级层面统筹推进土源调配、监测规范、财政保障和长效管护等制度改革，以更大力度支持地方探索可复制、可推广的全域土地综合整治“广东方案”，为推进中国式现代化的广东实践夯实资源根基。