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  • 李昌金:剃头担子一头热:《集体经济组织法》为何专家“狂欢”,基层“冷眼”?
  •  2026-02-26 10:24:28   作者:李昌金   来源:   点击:   评论:0
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  • 2025年12月20日,“湘潭一村民组开会决议将‘外嫁女’所得法院执行款项从其亲属头上扣除,村支书:对决议不知情,未签字批准”的消息经多家媒体转发后,迅速引发社会广泛关注。两名“外嫁女”向记者反映,村民组在12月13日的土地征收款分配会议上明确,不向她们分配补偿款,还将此前法院强制执行到位的补偿款从其家属名下“扣除”。


    笔者在微信朋友圈转发凤凰网相关报道时,附上评论:“纸上谈兵的法规,往往难敌根深蒂固的村规民约。一些专家学者对《集体经济组织法》的乐观,或许是低估了乡土中国的现实韧性。”没想到这一点评引发众多网友点赞,足见公众对类似现象的共鸣,也折射出《集体经济组织法》在基层实施中的尴尬处境。


    无独有偶,福建某高校一位博士团队在开展农村课题调研时,设计的对话片段更直观地暴露了这部法律在基层的实施困境。对话中关于《集体经济组织法》的内容令人深思:


    问:为何不见有《集体经济组织法》的普法宣传?


    答:实践中很难操作,不敢宣传。村民按照法律去告,肯定赢。集体资产的处置,按照法律要求需要三分之二以上成员参加,三分之二以上同意。但大部分人都外出,很难开得起来成员大会;就算成员都回来开会,也没有那么大的会场。


    问:可以线上参会呀!


    答:你让村干部去操作?他们操作不来,太麻烦了。


    这段对话恰似一面镜子,照见了《集体经济组织法》在基层落地的现实梗阻。这也让笔者愈发清晰地感知到《集体经济组织法》出台实施后一个极具反差感的现象——“剃头担子一头热”:一批深耕集体经济研究与乡村建设领域的专家学者热情高涨,普遍认为这部法律的出台具有里程碑式的意义,坚信只要全面贯彻落实,就能推动农村集体经济大踏步发展,甚至有望改写中国农村集体经济发展的历史。为此,他们通过各类会议、论坛发声,呼吁各地掀起学习贯彻《集体经济组织法》的热潮,迎接中国农村集体经济发展的新时代。


    与专家学者的热烈追捧形成鲜明对比的是,作为《集体经济组织法》直接受众的基层干部群众,对这部法律的实施却提不起丝毫热情,甚至根本无视其存在。在他们眼中,这部法律绝非发展农村集体经济的“良药”,更没人会天真地相信它能带动农村迎来集体经济发展的高潮;不少人反而担忧,这部法律会打破农村长期以来处理土地等集体资产形成的既定秩序,在一定程度上引发农村混乱,干扰乡村振兴战略目标的实现。


    笔者显然倾向于认同基层干部群众的看法。尽管从长远来看,《集体经济组织法》对规范农村经济秩序具有积极意义,但在可预见的将来,它对农村集体经济发展难以产生立竿见影的促进作用,也缺乏直接的指导价值。绝大多数地方的基层干部群众并未将其当回事,过去怎么干,现在依旧怎么干;即便有变化,也多是想办法规避这部法律的约束,很难实质性改变农民与土地等核心资源的关系。


    今年,笔者先后参加了由北京多所高校等涉农研究机构举办的线上会议,主题均围绕《集体经济组织法》出台后农村集体经济组织建设与集体经济发展。总体感受是,这些会议大多“隔靴搔痒”,存在“简单问题复杂化”的倾向。深究背后缘由,核心在于部分专家学者对中国国情、农情的理解不够深入透彻,导致其研究与基层实际严重脱节。而这,也是专家学者与基层干部群众对《集体经济组织法》实施反映大相径庭的关键所在。


    为何会形成这种鲜明的认知与态度反差?本质上是理想法治框架与乡土治理现实的错位,具体可从三个层面剖析:


    其一,认知视角的差异:理想建构与现实适配的分野。专家学者多从法治完善、制度规范的理想视角出发,聚焦法律对集体经济组织的界定、集体资产处置的程序正义等理论层面的价值,认为通过法律的强制约束就能厘清农村集体经济发展的权责边界,激活发展活力。但基层干部群众则立足乡土治理的现实场景,更关注法律是否“好用、管用、能落地”。对他们而言,农村集体经济的运行早已嵌入“熟人社会”的传统逻辑和长期形成的实操惯例中,法律条文若不能适配基层的人力、物力、组织基础,就只是“空中楼阁”。


    其二,实施基础的落差:法律设计与基层能力的脱节。《集体经济组织法》对集体资产处置的程序要求(如三分之二以上成员参会并同意),看似保障了成员的民主权利,却忽视了农村“空心化”的普遍现状——青壮年劳动力大量外流,留守群体以老人、儿童为主,要召集符合法定人数的成员大会难度极大;即便尝试线上参会,也受限于基层干部的数字操作能力和农村老人的使用习惯,难以落地。这种法律设计与基层实际能力的脱节,让基层干部“不敢宣传、不愿执行”,也让群众对法律的实用性产生怀疑。


    其三,治理逻辑的冲突:制度改革与现有秩序的博弈。专家学者期待通过法律推动农村“政经分离”,实现村两委与集体经济组织的权责分立,提升治理的专业化水平。但基层更看重治理的效率与稳定,长期形成的“党务、村级事务、经济业务三粘合”的运行机制,虽存在集体经济发展自主性不足的弊端,却能最大程度节约治理成本,适配农村经营人才短缺的现状。广东佛山顺德某村曾推行“政经分离”,导致村两委与经联社对立,五年内一事无成,直到推行“一肩挑”才恢复正常秩序的案例,正是这种治理逻辑冲突的生动体现。基层担心《集体经济组织法》强制推动的改革会打破现有稳定秩序,自然对其持抵触态度。


    进一步追溯,这种反差还与农村集体经济的权属现状密切相关。根据《民法通则》等法律规定,集体土地的所有权代表是村民委员会,“集体土地所有权证”也统一发放给村委会。但深入考察农村实际就会发现,集体土地的实际权属大多落在村民小组——这些土地多由村民小组的祖先开垦改良,经过世代传承,形成了“谁的地、谁受益”的朴素认知,由村民小组掌控权属更符合乡土社会的道德逻辑和实际惯例。1987年农业部对1200个村的调查结果也印证了这一点:土地所有权属村的占34%,属村民小组的占65%,属自然村或联队的占1%。


    但当前政策却多聚焦村级集体经济组织,忽视了村民小组才是集体土地实际权属主体的现实。笔者在广东珠三角农村调研时发现,不少行政村的村两委和村经联社领导坦言,村里没有土地等核心资产,集体经济薄弱,每年需依靠乡镇补贴维持运转;而土地等资产集中在村民小组和组经济社,因此村民小组集体经济更雄厚,村民收入也主要依赖组经济社分红。更关键的是,绝大多数村民小组并未建立规范的集体经济组织,仅靠一名组长统筹事务。此前广东省清远市曾尝试将基层治理单元下沉,做实村民组集体经济组织,取得了良好效果,但后续未能持续推进,大概率只是“一阵风”式的改革。


    2019年全国农村完成集体产权制度改革后,所有行政村都挂牌成立了“集体股份经济合作社”,但多数地区尤其是中西部农村,仅停留在“增挂牌子”的层面,并未建立真正的集体经济发展新机制。以江西赣州市会昌县为例,243个村自2019年完成改革以来,村集体股份经济合作社的成员大会、理事会、监事会虽已建立,却从未履行《章程》规定的职责,其职能长期由村党支部委员会、村民委员会等通过“四议两公开”方式代为履行,形成“三块牌子一套人马”的格局。这种模式虽能节约成本、保障治理效率,却也导致村集体经济合作社缺乏发展的自主性与创造性,进一步弱化了《集体经济组织法》在基层的实施基础。


    综上,专家学者与基层干部群众对《集体经济组织法》实施的态度反差,绝非偶然,而是认知视角、实施基础、治理逻辑等多重因素叠加的结果。这部法律的初衷虽好,但要真正落地生根,就必须走出“纸上谈兵”的困境,充分尊重乡土中国的现实韧性,贴合基层的治理实际与能力基础,否则只会加剧认知鸿沟,难以发挥应有的规范与促进作用。

  • 责任编辑:dujiao
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