2026年2月12日,农民日报微信公众号发表《专访中央一号文件起草组成员⑤丨进一步深化农村改革》一文。文章开宗明义:“改革是乡村全面振兴的重要法宝”,并坦言进一步深化农村改革,“要啃的都是‘最难啃的硬骨头’”。今年中央一号文件提出“以改革创新为根本动力”,围绕关键领域对深化农村改革作出部署。文件起草组成员重点介绍了2026年的三项改革任务:全面开展土地延包整省试点、切实规范承包地经营权流转、规范有序盘活利用农村各类资源。
笔者通读全文,坦率地说,怎么也感受不到一号文件是在啃"最难啃的硬骨头",更感受不到改革措施已拉满、改革意志坚如磐石。这三项农村改革重点任务中,真正称得上"最难啃的硬骨头"的仍然是"三块地"改革——尽管从2013年11月党的十八届三中全会提出开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革至今已推进了十多年,文件中却看不出如何来啃这块"硬骨头"。至于前两项重要任务,怎么看也够不上"最难啃"的级别。因篇幅有限,笔者只就"全面开展土地延包整省试点"这一项,不揣冒昧谈些多年来在基层调研的观察和思考。
一、认知错位:政策预设与农民意愿的“两张皮”
文件起草组成员表示,今年将全面开展第二轮土地承包到期后再延长三十年整省试点,严格落实“大稳定、小调整”,确保绝大多数农户原有承包地保持稳定。土地延包,真的称得上是今年改革的“重点任务”吗?
近年来,不少官员学者将土地延包视为当前农村工作的重大任务。日前有青年学者撰文《读2026年一号文件 | 我劝天公重抖擞》,批评文件在土地延包上存在“懒政”,并忽略了对《农村集体经济组织法》的关注,认为这关系到农村基本政制安排。这种观点在学界颇具代表性。
然而,这些呼声在学界和舆论场中颇具声势,却未必真正贴合乡土中国的复杂肌理。坦率地说,那些看重土地延包工作的官员和学者,恐怕未必深谙改革开放四十多年来农村土地承包的真实演进逻辑——那是一条政策文本与基层实践长期并行、甚至时有背离的复杂轨迹。
主流观点认为,农民担忧土地承包关系不稳,需要给农民吃“定心丸”。这一判断传导至高层,便形成了一系列以“长久不变”、“生不增死不减”为核心的稳定土地承包关系政策。但根据笔者大半辈子与农民打交道经验,这一判断与农村现实存在显著偏差。
事实上,农民对党的农村土地政策抱有高度信任,并不担心政策会朝令夕改。承包地产权在他们心中早已清晰,土地流转不仅基本没有阻力,甚至可以说正因如此而顺畅无阻。如果农民对现行土地承包关系有什么期盼,恰恰不是僵化的“不变”,而是希望在坚持家庭经营基本制度的前提下,允许根据人口增减等实际情况进行适度调整。
正是基于这种内生需求,改革开放40多年来,相当一部分地区的农民群众并没有对中央的制度安排亦步亦趋,而是大胆创造了适合当地实际的具体模式——“三五年一小调,五八年一大调”。这种内生的村庄秩序符合绝大多数农民的公平观念,长期以来相安无事。于是,现实中便出现了泾渭分明的“两条线”:政策高喊“长久不变”,农村基层则在不断“动态调整”。政策归政策,农民该怎么干还是怎么干。
二、历史教训:土地确权留下的“新痛”
如果仅仅是政策与现实脱节,尚不足以引发严重的治理危机。真正的风险在于,当脱离实际的政策借由现代技术手段强行落地时,往往会将原本潜伏的矛盾“精准”放大,不仅造成巨大的资源浪费,更会撕裂基层秩序,引发新的动荡。
始于2015年的“土地确权”便是一个深刻的教训。这项工作历时五年,覆盖全国两千多个县,涉及2亿农户与15亿亩耕地。各地普遍采用实测法与航测法相结合,引入卫星遥感等高科技手段精准测绘,据测算总投入高达千亿之巨。
2015年至2016年,笔者在江西省宜黄县政协工作期间,曾随调研组对全县土地确权工作进行深入调研。调研结果令人咋舌:这项被寄予厚望的工作,在基层被群众戏称为“吃饱了撑的”、“换汤不换药”。更有乡镇党委书记直言:“土地确权政策是错误的,极可能重蹈过去林改的覆辙。”
为何基层反弹如此之大?因为土地确权打破了农村几十年来通过博弈形成的相对稳定、体现内部公平的土地承包格局。为了确权,大量隐性矛盾被迫显性化,同时因禁止重新分地,新旧矛盾叠加却无法解决。例如,受历史习惯影响,宜黄县耕地曾按产量折算面积(如差地两亩算一亩),确权中采用卫星遥感等高科技手段实测后,全县凭空多出近七万亩耕地,如何分配这些多出来的面积,成了基层干部棘手的难题。这不禁让人联想:根据2023年度全国国土变更调查结果,全国耕地面积19.29亿亩,增加1120.4万亩,这其中有多少是源于类似的“技术性增量”?
更值得关注的是,土地确权的政策初衷是推动流转,结果却可能背道而驰。确权强化了农民“认地私有”的观念,反而阻碍了流转。对此,学界也有质疑。以贺雪峰为代表的多位“华中乡土派”学者发文提出质疑。胡靖教授直言:“我认为这是向私有化过渡的一个动向。”徐祥临教授则一针见血地指出:“(土地确权)背景是学者有这个主张……说白一点就是想搞土地私有化……有的官员接受了,换了‘土地承包经营权长期不变’这一说法,这其实就是偷换了私有化的概念。”
那次调研后,笔者将调研成果整理成文,题为《一位基层干部的呐喊:土地确权,中国农村的新痛!》,先后发表于经济日报《市县领导参阅》和湖北省社科院《三农中国》刊物,随后在网络广泛传播,引起较大反响。江西省委农工部对此高度重视,专门派出副部长率队赴宜黄,就文章反映的问题进行专题调研。
三、宜黄样本:四十年土地承包的基层实践
笔者1981年参加工作,在乡镇工作二十余年,后调入县直部门仍从事三农相关工作,亲历了改革开放以来农村改革的每一次落地。宜黄县是赣东典型的山区农业县,全县耕地27.2万亩,农业人口17万,分布于139个村、1101个村小组。正是这片土地的微观实践,让我对“土地延包”政策有了不同于文本的思考。
1982年分田到户后,中央相继提出“15年不变”“增人不增地、减人不减地”、30年延包,并最终以《农村土地承包法》固化承包关系。但在宜黄县,政策的刚性并未完全取代村社的内生秩序。从分田至今,全县超过80%的村小组都进行过自发性的土地调整,即所谓的“三五年一小调,五八年一大调”。以桃陂镇为例,全镇65个村小组中,1982年以来进行过土地调整的有49个,从未调整的仅6个;即便在2002年《农村土地承包法》颁布后,仍有35个村小组坚持按人口变化动态调地。
为什么农民宁愿“违规”也要调地?因为这关乎最朴素的公平。农村婚丧嫁娶、生老病死带来的人口变动是常态,若承包地“死不减、生不增”,必然导致人地不均、矛盾累积。
更值得深思的是调地与不调地的治理效果对比。凡是实行“大稳定、小调整”的村组,耕地保护完好,侵占良田建房、私下卖地现象极少,水利等公共事务顺畅推进。土地被征用时,补偿款归集体所有、由全体成员平均分配,之后再重新调整土地——这种模式既体现了土地集体所有的本质,又让级差地租带来的收益惠及全体村民,符合大多数人的公平观念。
反观那些从未调地的村组,尤其是在城郊,情况截然不同:村民在承包地上大建“小产权房”、私自变卖土地的现象屡禁不止;土地被征用或收购后,补偿收益全归承包户独占。须知分田到户时,好田坏田全靠抓阄凭运气,由此产生的级差收益理应由集体共享,让个别承包户独占全部收益,既侵犯了其他集体成员的权益,也虚置了土地集体所有权。
这一对比揭示了一个关键逻辑:当集体保留适度的调整权,土地就承载着保障功能和公共属性,农民对土地的态度是珍惜的、长远的;当土地被“固化”到户、集体失去调节能力,土地便从“生存保障”异化为“私有资产”,短期逐利行为随之泛滥。所谓“稳定承包权”,若走向极端,反而可能动摇集体所有制的基础,瓦解村庄内部的公平与自治。
结语
始于2015年的土地确权,历时五年、耗资千亿,初衷是明晰产权、推动流转,但这一目标并未达成,甚至走向了反面:确权固化了农民“认地私有”的观念,致使土地流转非但未提速,反而受阻。如今新一轮土地延包整省试点被列为改革重点,若依旧沿袭“一刀切”的行政逻辑,重蹈确权覆辙,基层恐怕经不起再一次“折腾”。果真如此,与其乱作为,倒不如“不作为”,认认真真走一次形式,或许反而是最好的结果。
农村改革的复杂性在于,中国之大,村村不同。试图用一部法律、一项政策整齐划一地切割九亿农民的乡土现实,既不现实,也与《村民委员会组织法》赋予基层的自治精神相悖。农民用脚投票形成的自发秩序,才是中国农情最真实的底色。制度的完善,应当是对这一底色的尊重与规范,而非替代。更值得关注的是,当前农村改革正陷入一种“上冷下热、上缓下急”的错位:上层对深层矛盾的触及偏于谨慎、改革节奏偏缓,基层对突破束缚的需求却日益热切、行动更为急迫——这种“温差”与“时差”,让许多真问题在等待中积重难返。
深化农村改革要啃的“最难啃的硬骨头”,从来不是延包本身,而是那些制约农村发展、农民急难愁盼的制度性障碍:比如“三块地”改革的深水区,比如如何解决长期以来三农投入低效甚至无效的问题,比如如何解决农民群众在乡村振兴中主体地位缺失的问题,比如老一代农民牺牲巨大、养老金却仅有城里人零头的不公问题,比如拿出切实措施解决“一斤谷不如一斤水”的困境,比如如何赋予农民更多自治权及对乡村权力运行的监督权……改革一切不适应生产力发展的生产关系和不适应经济基础的上层建筑。
改革需要顶层设计,更需要基层的“小岗村精神”——那种敢于突破、用实践回答问题的勇气。正如一位驻村第一书记所言:“农村又到了需要制度革新的时候了,需要有人像当年小岗村那样,大胆走出一步。”
希望基层的声音,能上达天听。