职业化：半正式行政人员治理体系的重塑

——基于城管部门调研

魏程琳^*

（同济大学 政治与国际关系学院/中国战略研究院，上海，200092）

摘要：在城乡基层治理中，胥吏、协管员等半正式行政人员掌握着实质的权力，却因身份差异而能免于国家正规法令之规约，有效控制半正式行政人员以权谋私、干扰执法等违规现象，是政府系统内部治理的一道难题，有的地方政府采取职业化机制成功将半正式行政人员纳入制度管控之中。职业化重塑了半正式行政人员治理体系：由于工资待遇高、职业预期稳定、工作相对轻松等因素，城管协管员等职业成为当地人的理想职业之一。政府法令得以触及半正式行政人员群体，该群体的素质得以大幅提高，在明确规则、实行绩效管理、加强责任连带等机制作用下，城管协管员的失范行为得以有效控制，半正式行政人员治理体系得以重塑。

关键词：职业化；半正式行政人员；城管协管员；法令不及吏役

一、文献回顾与问题的提出

自隋唐时期官吏分流以来，中国政府内就一直存在大量半正式行政人员，这些人在古代被称为胥吏，现在则被称为编外人员、协管员、辅警、合同工或临时工等，如何有效控制半正式行政人员是政府系统内部治理长期面临的一道难题。

瞿同祖^[]曾在《清代地方政府》中辟专章论述清代州县政府中胥吏群体的角色、功能及弊病，他指出清代地方政府中的皂隶、捕快、禁卒等半正式人员在法律上被列为“贱民”，其地位相当于妓女、戏子和奴婢，尽管身份为士绅不齿，但依然有人愿意充当衙役，其中多数人家贫无业来此谋职糊口。缪全吉指出，秦汉时期，官吏相通（或儒吏合流）；魏晋隋唐时期，官吏逐渐分流；隋唐至明清时期，吏役合流并自成一体。半正式行政人员是指，在政府部门或机构任职、辅助性地行使管理职权但没有正式行政编制和身份的合同工、临时工，城管部门的协管员、公安部门的辅警、街镇政府聘用的网格信息员等都属半正式行政人员。“官吏分途”^[]的二元结构是中华帝国官僚体制的一个突出特征，官与吏在同一官僚机构并存共生，有着上下级关系，但同时又是互为隔绝的群体，两者有着截然不同的职业生涯。

学界对近代村治中的准官员群体乡绅、经纪、乡约等村干部的研究大大丰富了半正式行政人员的形象。张仲礼^[]、费孝通^[]等人指出，帝制中国时期“皇权不下县”主要是受国家财政和治理能力限制，乡绅作为州县政府的代理人与乡村农民打交道成为一种常态。瞿同祖^[1](p271)指出，中国士绅的特权地位不纯粹取决于经济基础，只有取得初级功名（秀才）和官学正式学生身份后才跻身于士绅行列。乡绅的治理任务除了完成国家的税赋、兵役外，还要提供村庄治安、调解、道路、桥梁、学堂等公共品供给，在灾荒时节乡绅还承担着救灾、减租、义捐等任务^[3](p54)。杜赞奇对1900-1942年的华北村治的研究发现，在国家权力的深入、战乱以及经济状况恶化等因素作用下，有声望的乡村精英（乡绅）不是逃离村庄便是由富变穷，那种名副其实的保护人在逐渐减少，保护型经纪逐渐被营利型经纪替代，营利型经纪就是那些视其职权为牟利手段的人^[]。

近几年，学界引入组织学、管理学的理论视角来解读半正式行政人员及中国行政体制，科层制和服务外包制成为主要的分析框架。周雪光^[]指出，中央政府掌握着目标设置权与检查验收权，而将实施与激励权下放给地方政府，半正式行政人员正是行政发包制的产物。“行政发包制”^[]是指，中央政府将各类行政事务“发包”给地方政府，并设置目标加以考核验收，具体操作实施的权力则交予地方。官与吏之间的权威关系与“行政发包制”中行政官员有权决定其区域内具体做法的实际控制权是一致的，无论是帝制时期中央无法控制地方财权还是如今的地方财政软约束^[]，地方政府都有很大的自由权来招聘、使用半正式行政人员。与周雪光将半正式行政人员（或胥吏）视为行政发包制的产物不同的是，倪星^[]认为半正式行政人员是基层采取“不完全行政外外包制”混合治理的产物。在当今公共服务模式中，科层制、契约外包制是组织的两端，行政发包制、不完全行政外包制则是居于中间的混合治理结构，倪星认为，半正式行政人员提供的服务很大程度上是“不完全行政外包制”。吕芳^[]在科层制与合同外包制之间提出“影子雇员”的概念，来分析当前政府中的编外人员。敬乂嘉^[]较早地把“影子雇员”与服务的合同外包联系起来，他指出，我国公共服务的生产和递送中平均约有1/4 的财政报酬支出是支付给政府系统外的人员，该支出额相当于政府每年雇用了1100万以上的“全职影子雇员”。影子雇员的现象在其他国家同样存在，美国联邦政府在由联邦行政人员直接执行的民间项目上只花费7%的财政预算，而联邦政府民间雇员（协管员）的实际数字要超过1440万^[]。影子雇员既不同于科层制中的正式雇员，也不同于合同外包人员，正式雇员在经济上属于弱激励，而影子雇员具有剩余索取权，且影子雇员常常成为组织或正式雇员的“替罪羊”。

既往研究除了关注胥吏等半正式行政人员的特征、服务性质外，还关注胥吏等半正式行政人员的失控行为^[]。半正式行政人员行为失控主要集中表现为两个方面：第一，以权谋私，贪污腐败、营私舞弊、设租谋利以及通过各种场合收取陋规；第二，选择性的执行任务甚至故意曲解政策、抗拒命令，影响上级决策和执行。半正式行政人员的失控对国家权威和民众危害极深，备受学界诟病。而胥吏等半正式行政人员难以有效控制的根本原因在于，他们掌握了实质的权力却因非官员身份，官方法令无法有效触及他们。

今天中国政府部门中仍存在大量半正式行政人员人员^[][]，仍然面临着半正式行政人员行为失控的问题。半正式行政人员行为失控的表现和逻辑是什么？如何有效控制半正式行政人员？本文将通过比较不同城市政府在城管协管员行为治理上的不同举措及后果，以探索半正式行政人员治理体系的重塑机制。笔者自2015年5月起就开始在武汉、苏州、深圳、重庆等城市的城管部门进行调研，本文经验材料来自于在以上城市的调研，遵循学界惯例，本文中的地名、人名皆为匿名。

二、法令不及吏役：半正式行政人员的失控

在公众的视野里，城管部门与其“打、砸、抢”的暴力执法形象密切联系在一起，这一不良印象的形成与城管部门聘用大量协管员（又称“临时工”）等半正式行政人员密切相关。中西部城市南安市城管系统目前共执法队员正式编制2450个（简称“正编”），实有在职人员2240人，全市各城管队共聘请城管协管员12000名，正编人员与协管员比例为1:5，由于相当一部分正编执法人员负责内勤、窗口服务和办公室行政工作，实际在街头执法的正编人员与协管员的比例高达1:15。东部城市天泉市与南安市情形大致一样，该市X区仅有30名正编执法人员，却有560名协管员，街头治理工作全部交由协管员处理，协管员成为名副其实的街头官僚^[]。在多数城市调研发现，协管员违规谋取私利、干扰执法等行为失控现象较为普遍，具体表现如下。

（一）半正式行政人员违规谋利

瞿同祖在《清代地方政府》中将胥吏等半正式行政人员谋取私利的陋规展现的淋漓尽致，今天负责管理城市公共空间的协管员向街头摆卖者吃拿卡要的花样同样是多样，它通常表现为违规经营者给以相当金额报酬以获得营利空间，例如在不允许摆卖的时间和地点内为某些人开绿灯，再如协管员公开索取“出店经营费”。2015年，笔者在南安市调研发现，负责管理农贸市场的协管队长将道路等公共空间视为己有，谁向他交钱他就允许谁出店经营，结果农贸市场流动摊贩云集，推着自行车的市民只得将自行车扛到肩上通过此路，有市民将之形象地描述为“醉汉踩高跷”。

城中村的违法建设现象屡禁不止通常与负责巡逻小区的城管协管员密切相关。在发达的东部城市，由于市场对房屋需求旺盛，城中村农户都有着强烈的违建冲动。如果协管员管理严格，农户便毫无机会将违建房屋建起来，如果协管员稍有松懈，农户三五天就可以完成房子主体建设，这时城管局再想拆除房屋，几乎是不可能的事情。在违建者和控违者之间的博弈中，违建户贿赂协管员和正式执法人员以换取建设时间的现象几乎在每个城市都存在。2016年，南安市某街道就发生了违建户投诉协管员索贿的事件，该户村民违建时遇到三个协管员索贿，三人想违建户索贿6000元并打给其包票“违建准没事”，违建房子被拆除引发违建户的强烈抗议和投诉。

2013年，南安市某区城管局直属队队长发现一个协管员收受贿赂、违规使用车辆，他向城管执法大队书记申请将此人开除时遭到拒绝，原因是此协管员是上级领导打招呼进来的，最后，协管员没有被辞退，队长声誉扫地被迫离开了队伍。在协管员以权谋私的问题上，正编队员和基层干部都心知肚明，但在街头工作严重依赖协管员、协管员工资待遇又极低的情形下，他们都不好介入，这几乎成了城管部门的一种“陋规”^[1](p43)，若有人对此提出质疑，质疑者很容易遭到排挤。

基层半正式行政人员违规谋私通常遵循以下规律：第一，管理地带越模糊，越容易滋生非正规利益，吃拿卡要越容易出现；第二，管理标准越模糊，吃拿卡要越容易出现；第三，政府管理越松懈，吃拿卡要越容易出现；第四，协管与出店占道经营者同时出现，又未做管理的，基本上存在吃拿卡要的情形；五，越是高级别的协管，吃拿卡要的机会越多^[13]。

（二）半正式行政人员扰乱执法

在城市街头治理中，政府人员有时会发现某些摊贩的抵触情绪极大、暴力倾向明显，事实上，这与协管收了他们的钱但未兑现承诺密切相关，很大程度上印证了“腐败滋生暴力”^[]的道理。

作为街头官僚^[]的代理者，协管员这些半正式行政人员拥有着实质的街头管理权，他们在代理执法的同时也有了腐败的机会，例如对随地吐痰、乱扔垃圾者进行罚款，按照省政府的条例是50-200元，按照南安市政府的条例则是5-50元。协管员们进行罚款时通常都是拿着省政府的文件，告诉当事人“至少交50元，不给发票”，如果当事人不配合，他们就拿出法条威胁当事人：“你认罚，就交50元，不认罚就带你到队长（正编队员）那里交200元”。当事人在他们的“连蒙带骗”中乖乖交罚款了事。如果遇到不服从管理的人，协管员们还会采取非法强制措施。

一天有个警察叫我去派出所看一下，是不是我们的人。我去了，看到墙角蹲着我们的两个协管员。一个市民吐痰，他们开口就要罚200元，那市民不给，他们就把市民逼到墙角，把人家的荷包（钱包）抢走了，市民报了警。（南安市执法队员LT）

一旦协管员熟悉街头罚款的套路和漏洞，便会成为“收割机”式的社会剥夺者，南安市W区就出现一个典型案例：通往火车站的岳山路上有个环卫工人熟悉了城管执法队的罚款套路，于是把在农村的亲戚叫几个过来，在通往火车站的入口处私自罚款——随地吐痰、乱扔垃圾罚5元、10元，后来他们胆子越来越大——拦住一个赶火车的人就要罚50元，“我没有吐痰啊”，他们随意指着一块痰痕说：“喏，那不是你吐的？”，市民若不交罚款，他们就群起而攻之，不让市民离去。随着市民投诉越来越多，市、区城管局督查室介入调查发现主犯确是该局环卫科下面的临时环卫人员。一个假冒执法者在街头公共场合都有了获利空间，在一定程度上反映了街头半正式行政人员权力放任的程度。

半正式行政人员扰乱街头执法秩序不但有损群众利益，而且削弱了正式执法人员的信誉和权威。在南安市的街道城管中队，半正式行政人员与正式执法人员进行权威竞争的现象并不鲜见，有的协管员根本就不把正式执法人员放在眼里。自2011年起，南安市城管局就要求各执法中队清理协管队伍，严禁使用“两劳释放人员”。2015年9月，南安市T街开除了8名两劳释放类协管员，表明市城管局的政策在相当长时期内并未得到认真执行。有服务就有索取，协管员队伍作为非正式暴力的提供者，为正式执法者和被管理者之间的冲突提供了缓冲空间，为正式执法者提供了保护层，同时也分享了正式官员的权力及权力带来的便利和谋利空间，基层执法陷入混战之中。

（三）法令不及吏役的困境

    胥吏等半正式行政人员在古代有着“位极贱而权极重”的特质，即一方面他们在科层制结构中地位低下，一方面又掌握了实质的权力。传统的官员任职回避制度使得基层行政严重依赖长期盘踞此地的胥吏。由于胥吏、衙役等半正式行政人员的薪水常常无法满足其正常生活需求，因而该行业存在诸多陋规，例如向被拘捕或被传唤的人索要“鞋钱”、酒钱、饭钱、车船费及雇驴费。汪辉祖说：“我在乡居为百姓时，曾亲见许多家庭因衙役而亡破，持堂签的衙役凶恶如虎，被传唤者还没有到达公堂就已倾家荡产”^[1](p107)。陋规就是惯例性收费，这种惯例虽然丑陋、不正常，但它仍被确立和承认，也在法律的默许之内。陋规极容易被滥用并带来严重的行政难题（如民众反抗、地方骚乱等），清朝的道光皇帝、雍正皇帝都曾试图禁止陋规或将陋规规范化，然而此等努力并未奏效。由于半正式行政人员游离于科层制度之外，科层制度的规范化、理性化^[]一直无法触及胥吏阶层，使得胥吏处于法令之外，行为无法得到有效控制。

今日半正式行政人员失控的情形与历史何曾相似。南安市政府分别于2005年、2009年、2012年公开发布并一再重申《城管协管员行为守则》，然而，这些制度并未得到认真落实。协管员吃拿卡要已成陋规——基层政府、正式编制人员和被管理对象在某种程度上已认可这一丑陋行为。2011年底，南安市H街聘请的城管协管员姚某先后三次向商户索要香烟2条、白酒2瓶的视频被媒体曝光后，“城管协管员吃拿卡要”再次成为南安市政府关心的问题之一，然而一阵风之后，协管员行为依然如故。

协管员等半正式行政人员群体行为失控的根本原因在于：法令不及吏役，即国家法律、规范等正式制度无法触及半正式行政人员群体，使得该群体的陋规等不良行为游离于法律之外。半正式行政人员的薪酬较低、职业发展不稳定等因素加剧了该群体的正式制度控制难度。与诸多城市不同的是，天泉市通过将城管协管员等半正式行政人员职务职业化，有效地控制了半正式行政人员的违规行为。

三、职业化：半正式行政人员的有效治理机制

中东部城市天泉市工商业发达，外来人口众多，城管员的正式编制人数比南安市更加稀缺，以X区为例，该区2003年建立城管局时正式编制执法队员仅有8人，2013年扩展到17个编制，截止2017年5月全区共有30个在编人员（事业编制），却有560名协管员，正式队员与协管员的比例为1:18.6。2014年之前，X区的街道城管中队皆无一名正式队员，目前各街道城管中队各有2-3名正式执法队员，另有30到100名不等的协管员。天泉市城管协管员的年龄大都在40岁以下，退伍军人较多，学历较高，日常工作行为较为规范，吃拿卡要等陋规被严格控制并取得显著成效，这主要得益于“职业化”这一重塑半正式行政人员治理体系的机制。

（一）作为理想职业的协管员

天泉市工商业经济发达，政府财力雄厚，对政府工作人员的素质要求较高，即使是招录城管协管员也都要求：年龄35岁以下，大专学历。2017年，天泉市招录城管协管员的学历要求已升至本科（退伍军人的学历可降到高中）。这一人才选拔标准足与当地国际国内大公司招聘工人相比了，然而，相比做工人，当地上更加希望成为一名城管协管员或公安辅警等半正式行政人员，具体原因如下：

1. 城管协管员不比工人收入低。该区城管协管员人头经费平均一年9万元，除五险一金外，普通队员一年到手的工资可达6万余元，城管小组长年收入可达7万元，城管队正副队长（享受副股级待遇）年收入可达12-14万元。而当地普通工人的工资一年在5万元左右，而且他们的工作辛苦、工作环境较差还要受人约束。

2. 城管协管员有政府为其交付养老保险、医疗保险。尽管法令一再规定保障工人权益，但至今仍有许多工厂不给工人交付养老保险金。该区25岁的城管协管员张亮说，去年他在一家台资企业工作，老板在给工人买养老保险的事情上一拖再拖，他因此辞职到城管队伍里来工作。

3. 城管协管员工作的自由度较高。除区、街道政府和城管队安排的集中整治活动外，协管员工作期间有相当长时间是值班、巡逻，受人约束程度较低，工作具有创造性。

4. 城管协管员的社会地位较高。尽管城管协管员是街道政府部门聘请的临时工，但他们实质分享了国家权力，是典型的半正式行政人员，这使得他们的实质地位远高于一般工人和被管理对象。与南安市城管协管员多出身贫穷和普通家庭的情况不同，天泉市城管协管员的家庭出身多数是城市中产家庭和城郊农民家庭，加之他们学历较高、行为较规范，地方社会对他们的评价并不低。

基于以上原因，当地年轻人找工作时更希望进政府部门、城管部门而非工厂工作，城管协管员、公安辅警、村干部等半正式行政人员职务成为人们竞相争取的职业。1994年出生的张辉说：“只要是给政府打工，做什么工作都行，我们父母也是这样想的，主要是工作稳定，地位不低，工资也不错。”通过激烈竞争进入政府部门工作的人都很珍惜这个工作机会。

大家都很重视这个工作。能进来也不容易，你懂得，想进来的人排成队呢。发发牢骚的人是有的，真让他走，他肯定不会走的。我们也是政府的人，与政府公务员的区别就在于工资。我们的工作蛮稳定。

（天泉市某城管中队小组长，尤黎明，20170506）

工资福利待遇、工作环境和自由度及职业地位都较高的城管协管员，如今已成为吸引人的职业，甚至成为当地未能获得正式职位的年轻人的志业，这为提升城管队伍素质、规范半正式行政人员的额行为提供了良好的人力基础。

（二）焕然一新的城管协管员队伍

南安市将城管协管员列为公益性岗位，协管员工资为全市最低工资（每月1800元），故而协管员多为安置下岗工人以及社区无业人员和处于职业过渡期的年轻人，平均年龄较大、学历较低，队伍稳定性差（几乎每个中队每个月都有协管员离职），例如在南安市菱湖中队44个协管员中，45岁以上的有20人，占比45%；在南安市路管中队154个协管员中，45岁以上的协管员有90人，占比58%。2016年5月份统计显示，南安市百盛街城管中队有22名协管员，平均年龄41.3岁，平均工龄2.65年；5名22岁以下的年轻人工龄在2-6个月之间，他都曾跟随17号协管员（队长）在拆迁公司工作过，有小混混的个性特征；协管员中一半以上来自贫困失业家庭，百盛街城管协管员的具体情况如表1。

表1：南安市百盛街城管中队协管员概况（2016年5月）

从表1可知，百盛街的协管员多为中老年人，学历普遍较低，40岁以下的年轻人做协管员是为了职业过渡，他们时刻准备离职。百盛街城管中队中还有许多社会评价负面的混混、赌徒，他们做协管员多数是想着轻松挣钱即“捞油水”，上文所举的协管员贪腐、干扰执法的案例中有不少来自于百盛街中队。

相比南安市，天泉市城管协管员队伍出奇的稳定，成员相对年轻，作风较为优良。退伍军人在全区城管协管员中占30%左右，X区天泉街道城管中队30个协管员中就有20个退伍军人，队员学历普遍较高，天泉街道城管中队队员学历分布如表2。

由表2可知，X区城管协管员的初始学历相对较高，队伍学习风气浓厚，很多学员自费学习提升学历，城管队伍的学历水平远高于企业的流水线工人。

X区招聘城管协管员、公安辅警成员时一律要求应聘者年龄在35岁以下。35岁以下且具有大专以上学历的年轻人算得上是社区精英了，这批人最具有市场竞争力。2006年以来，天泉街道城管中队由8人增加至今天的30人，11年间仅有两人辞职。协管员队伍稳步增长，说明城管职业对当地年轻人有着很强的吸引力，天泉街道城管中队30个协管员的年龄分布如表3。

通过表3可知，全队人员都在42岁以下，且以1980年代、1990年代出生的年轻人为主，通过计算，2017年5月该队平均年龄为31岁，队伍年轻有活力。

天泉市通过提升半正式行政人员的工资福利待遇、职业预期和社会地位，成功地使城管协管员、公安副将等“临时性”工作职业化，吸收了大量文化学历高、身体素质好、思想品德端正的年轻人，提升了队伍素质、稳定了基层执法力量，为有效控制半正式行政人员的不当行为提供了组织基础。

（三）法令可及吏役

法令不及吏役可分为两种情形，一是法令制度的内容并未涉及吏役等半正式行政人员，一是法令制度虽涉及半正式行政人员但却形同虚设，半正式行政人员无动力遵守规则，政府亦无能力落实相关制度。帝制时期的政府对胥吏、衙役并非毫无规约，然而在陋规的强大传统下，自上而下的控制尝试皆近于无效。当下中国政府部门对编外工作人员几乎都有着明确的纪律要求，甚至对城管协管员、公安辅警的要求高于正式在编人员，显然，今日法令不及吏役的主要原因是政策制度未能得到落实所致。天泉市将半正式行政人员职务职业化的途径使得法令触及吏役，并产生了良好的治理效果。

1.明确行为准则。天泉街道对城管中队的协管员实行半军事化管理，除日常巡逻、执勤外，还有专业技能集训。市城管局每年都会组织一到两次城管协管队长和优秀协管员的业务培训，各中队在雨雪天气还要进行理论学习。随着国家对公务员队伍的要求越来越严格，协管队伍的管理也日趋规范，该区制定了精细的协管员行为准则和日常考核标准，如果发现协管员存在吃拿卡要的现象，一经查实一律辞退；协管员上下班都要刷脸打卡，有事不请假按照旷工处理一次扣4分，迟到早退扣2.5分，工作期间饮酒或酒后驾车奖优评先一票否决。天泉街道的规定更为严格：协管员旷工一天将被扣全年工资的3%，旷工三天将被街道直接辞退。

2.加强绩效管理。天泉街道在队员工资上采取绩效管理的办法，协管员每月基本工资为2600元，年终绩效奖励占个人全部收入的一半以上。街道将协管队员的日常表现与其个人年终绩效工资密切挂钩，例如队员旷工一次扣全年工资的3%，大约是1800元。

我们虽然没有编制，但要求很严格，半军事化管理。没有奖惩制度，你怎么管下面。我们又不是在流水线工作，可以计件。怎么考核呢？我们有个微信群，可以实时查看大家在做什么，遇到什么问题，怎么处理的，都要上传照片。哪几条路归你管，有没有乱涂乱画，有没有人行道停车，事情很多的。只要你去查，总是能够看得出谁在干事谁在偷懒。

（天泉街道城管队队长）

我若看到有人在玩手机，就去看他辖区内的牛皮癣有没有擦干净，这些都属于扣分项，12个月扣起来还是很厉害的，年终绩效工资两个人能相差5000元。

（天泉街道城管队鹿副队长）

在天泉街道调研时经常听到政府人员告诉协管员：“你不想干了，直接走人，想要这个工作人都在排队呢。”2017年天泉街道招聘协管员时把学历提到本科，主要是因为想进队伍工作的人太多了，这给在职者造成了巨大压力——不遵守行为规范不但要在工资待遇上受损失，还可能因此丢了工作。

3.强化责任连带。无论是城管中队、副队长还小组长都认识到仅仅是自己遵守纪律、做好工作还不行，必须保证一条线上的人都如此才行，因为别人出了事，队长、小组长同样要负责任。有位城管队长半开玩笑的说，政府提出“协管员七不准”，他们为了免责就要对下面的人提出“十不准”。这句话道出了责任连带的效用机制，为免受牵连，对内成员相互形成严格的监督、约束机制。

以前队员怠工是常有的事，现在管得严了，出了状况我也要负责任。我们逢会必讲，拿你该拿的工资，你们要负责任，我也要负责任。大家都不要害的我把工作丢了。

（天泉街道城管队分管纪律工作的徐队长）

4.治理成效。事实上，一个组织的考核细则未必一定要精细化、技术化，因为一个从事城管工作的老队员走一圈就知道谁在工作、谁在偷懒，就能作出客观的评判。除明确规则、绩效管理、责任连带等机制建设外，治理目标的实现还需要基层将规则真正落实到位。X区对协管员、辅警、村干部等半正式行政人员的贪腐行为采取零容忍态度，一旦发现立即将其辞退，且实行本区内各政府部门永不再用此人的原则，这使得队员不敢贪腐。

天泉街道辖区内有多家国内国际企业厂家，辖区内利益密度较高、管理人员腐败的机会较高，但天泉街道的协管员从不敢越雷池一步。2017年5月，天泉街道十个城管协管员在管理某企业时，该企业给他们送了十包绿豆汤（约7元/包）表示感谢，队员拿回来向分管纪律工作的徐队长汇报，徐队长立即向街道纪委领导汇报，街领导说，这几包绿豆汤也不值钱，你们自己看着处理吧，徐队做了登记将绿豆汤退了回去。徐队长对此事的解释是，这杯绿豆汤是企业试探城管队的工具，如果开了口子，以后城管执法和管理就会麻烦重重。

事实上，天泉市的协管员并非自然廉洁奉公，四五年前，协管员收受他人烟酒糖茶、接受吃请都是比较常见的事情。自2012年中央开展反腐工作以来，天泉市协管员队伍的纪律控制越发严格起来，2016年底天泉街道城管中队协管队长因收受两条烟被举报而遭到撤职。

我们这里有100多个企业，每个企业都有公关费，专门与你套近乎，如果没有个管理制度，那不就乱套了，我们就是让队员不敢吃、不敢拿。（天泉街道社会管理科科长）

明确精细的纪律规则、绩效管理机制、责任连带机制以及政府的“零容忍”态度能够发挥作用的基础是协管员不但认可规则而且愿意接受规则治理，而这一切的基础都来源于协管员职务的职业化。收入高、工作相对自由、社会地位不低的职业令人珍惜，“我珍惜这份工作，就不会去干让我丢工作的事情”表明了天泉市有效治理协管员的职业化机制。

四、结论与讨论

游离于科层体制边缘又无法进行制度化控制的半正式行政人员，其贪腐乱作为恶化了基层治理，非职业性是乱象产生的重要原因之一。南安市城管协管员多为本地市民，月工资为底薪1800元加加班费（最高600元），这份薪酬维持个体生存尚且不易更谈不上养家糊口，故而，绝大多数城管协管员要做第二份、第三份工作。由于薪酬低、工作岗位不值得珍惜，分享了实质管理权的城管协管员在工作中吃拿卡要的现象屡禁不止，这一腐败行为一定程度上是制度性激励不足所致。对于那些本身岗位并不值得珍惜的人而言，任何关于纪律控制的制度化努力，结局似乎都必然落空。

难道半正式行政人员群体的失范行为就无法有效控制了吗？职业化为此提供了一个思路。通过南安市、天泉市城管协管员的对比可知，南安市半正式行政人员的违规行为颇为常见、态势较为严重，而天泉市将协管员职业化，成功将半正式行政人员纳入制度规范之中。事实上，当职业对半正式行政人员具有足够的吸引力，他们就会服从组织规则，无论这个组织是政府组织还是企事业单位。天泉市的城管协管员由于工资待遇高、职业预期稳定、社会地位较高、工作环境相对自由等因素，已成为当地年轻人的理想职业。职业化不但提升了队伍素质，而且为失范行为控制提供了组织基础。政府通过明确管理规则、强化绩效管理和加强责任连带等机制，使得协管员等半正式行政人员不敢贪腐、不愿贪腐甚至形成反陋规、歧视陋规的部门文化。

职业化重塑了半正式行政人员的治理体系，使得半正式行政人员的行为进入正式制度的管理范围。然而，半正式行政人员职业化的推广需要因地制宜。首先，半正式行政人员职业化应当考虑政府财政实力。天泉市工商业经济发达，政府财力雄厚，能够为协管员提供不低于进厂务工的收入，然而，并非所有城市政府都有如此财力。测算下来，天泉市协管员的工资福利待遇加起来尚不足做同样工作的正式官员的一半，这于地方政府而言，是比较节约成本的社会治理方式。其次，并非所有的半正式行政人员职务都适合职业化，例如社会组织的干部，如若政府将他们职业化、官员化，将与社会组织的目标和性质相悖，不利于社会组织工作的开展；再如，有的地方政府将村干部职业化后，不得不寻找新的联系纽带（如小组干部）与基层社会进行有效互动，增加了治理层级。最后，有效制约半正式行政人员的途径并非只有职业化机制，社会荣誉机制、地方性知识、社会道德规范等机制在不同地域仍然发挥着作用，这些机制的效用及功能发挥需要更多实证研究来验证、提炼和总结。

[基金项目] 本文为国家社科基金重点项目“协商民主的体系化及其程序机制研究”（20AZD023）、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“人民政协与国家治理体系研究”（19JZD026）和上海市哲学社会科学规划课题“习近平总书记关于提升上海城市精细化管理水平重要论述与上海贯彻实践研究”（2020ZXA002）的阶段性成果。

英文翻译部分

Professionalization: the Reshaping of the Semi-formal Bureaucratic Governance System

-- Based on the Survey of Urban Management Departments

Wei Chenglin

Abstract: In the grassroots governance of urban and rural areas, the semi-official bureaucrats, such as the petty officials and assistants, hold the real power, but are exempt from the regulations of the state due to differences in status. In most cities, violations such as power seeking for personal gain and interference in law enforcement by urban management assistants are common. Some local governments have adopted professionalization mechanism to successfully bring semi-formal bureaucrats into institutional norms. Professionalization reshaped the semi-formal bureaucratic governance system. As a result of high salary, stable career expectation and relatively easy work, the urban management assistants become the ideal and cherished career of local people, and the quality of semi-formal bureaucratic team has been greatly improved, the government decree has been used to the semi-formal officials. Under the mechanisms of clear rules, implementation of performance management, strengthening of joint responsibility, the anomie behavior of urban management assistants was effectively controlled.

Keywords: Professionalization; Semi-official Bureaucrat; Urban Management Assistants;  Semi-official Bureaucrat Exempt from the State Regulations

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