从双轨冲突走向融合：干部驻村制度的农民动员困境与改进路径

     王海娟

摘要：在国家大力推动精准扶贫的过程中，作为一种重要的农民动员政策工具的干部驻村制度面临农民动员困境。本文引入国家与社会互动视角，揭示干部驻村制度陷入农民动员困境的结构性原因与可行的改进路径。研究发现，驻村干部采取行政科层工作方式，形成与村民自治并行的“双轨制”。驻村干部与村干部争夺村庄领导权，或者只承担不需要动员农民的农村工作，难以有效将农民动员起来。一些农村地区正确定位驻村干部的功能，将基层治理体系建设作为首要目标，形成了干部驻村制度与村民自治高度融合的“双层制”，增强了基层组织的农民动员能力。在新的历史时期，干部驻村制度也要进行适应性调整，探索国家与社会的有机衔接机制，形成新型农民动员体制和推进基层治理现代化发展。

    关键词：干部驻村制度；农民动员；基层治理；双轨制；双层制

一 问题提出

干部驻村制度是一种中国特色的农民动员政策工具，是党和国家在特定历史时期推动农村重点工作的重要举措。1997年，中组部、人事部联合颁布《关于进一步做好选派干部下乡扶贫工作的意见》，表明干部下乡扶贫已形成一项制度。新世纪以来，随着国家对“三农”工作逐渐重视和精准扶贫战略的推进，中央加强向农村派驻干部。2013年《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求各省( 自治区、直辖市) 在现有基础上，普遍建立驻村工作队制度,“实现驻村帮扶长期化、制度化”。为了实现到 2020 年全面消除贫困的目标，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》再次提出要“注重选派思想好、作风正、能力强的优秀年轻干部到贫困地区驻村，选聘高校毕业生到贫困村工作。根据贫困村的实际需求，精准选配第一书记，精准选派驻村工作队，提高县以上机关派出干部比例。”根据数据统计，全国 28 个省区市以不同形式开展了干部驻村活动，共选派 277．8 万人驻村帮扶^[1]，19.5 万名优秀干部到贫困村和基层组织薄弱涣散村担任第一书记^[2]。2015年《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（组通字［2015］24号）专门对选派“第一书记”的重点范围、基本条件、主要职责、考核管理等进行了详细规定。在国家加快推进乡村建设和发展的新时期，驻村干部日益制度化和长期性，将对农村工作的推进尤其是对精准扶贫工作的开展产生重要影响。

历史上，向农村派驻工作队是通过动员农民完成某项政治目标的有效手段^[3]。干部驻村制度是一种运动式治理方式，通过“国家在场”方式实现农民动员。当前阶段干部驻村制度在加强基层组织建设、推进扶贫工作开展、培养和锻炼干部等方面发挥了重要的作用^[4]。特别是随着国家经济实力的增强和制度的不断完善，干部驻村制度的效果超越以往^[5]。然而不可忽视的是，干部驻村制度在实践中也面临“政府动而农民不动”困境。政府通过干部驻村制度将国家干部充分动员起来，但是驻村干部并没有将农民有效地动员起来。在某种程度上，农民依赖性增强^[6]、驻村工作形式化^[7]、农村内生发展能力不足^[8]等都是农民动员困境的表现。这影响了干部驻村制度的效果，也不利于国家重点任务的完成和重要政策的贯彻。

现有文献主要从制度因素和能力因素两个层面解释驻村干部动员能力不足问题。从制度因素来看，职能定位不够清楚、主要任务不够明确、工作开展不平衡、培训力度不足、指导督察比较弱、评估奖惩机制不完善等影响了驻村干部的动员能力^[9]。也有研究者指出驻村干部激励制度化不足、考核机制不合理等^[10]。从能力因素来看，有研究者提出“驻村干部专业知识、组织实施能力、协调沟通能力、价值认同度、脱贫责任感和职位特征”，对于发挥驻村干部胜任力和脱贫成效具有重要作用^[11]。部分驻村干部的素质和能力较差、工作作风有问题、派出单位的资源支持不足和不持续等影响了驻村干部的农民动员能力^[12]。在此基础上，研究者提出了制度建设和能力建设的政策建议，在制度建设方面建立健全包括选拔、培训、管理、激励、考核、保障、评价等政策及落实，建立驻村干部培训常态化机制、融合资金资源机制、激励机制、考核机制等^[3]；在能力建设方面加强对驻村干部的能力培训、提高协调能力和资金支持力度等^[13]。

干部驻村是国家权力直接进入村庄社会的过程，形成皮埃尔·布迪厄所言的“场域”或安东尼·吉登斯提出的“结构”。驻村干部不是在真空中行动，而是受到国家与社会互动关系更深刻的影响。在很大程度上，农民动员困境是干部驻村制度与农村社会互动的结果，是一种结构性困境，简单的机制优化或者能力提升并不能从根本上解决问题。鉴于此，本文从国家与社会互动关系角度剖析干部驻村制度的农民动员困境，并提出改进路径。本文首先指出驻村干部与农村社会互动所形成的关系结构及其导致的农民动员困境，然后结合实践经验，从改变互动关系结构角度提出干部驻村制度的优化路径。本文的经验材料来自于笔者及所在研究团队2018年5月和8月分别在贵州省G县和河南省H县开展的驻村调研，资料获取方式主要是对驻村干部、乡镇干部、村干部和普通村民进行半结构式访谈，了解干部驻村制度的运作方式、效果等。

二 研究视角与理论框架

  近年来，国家与社会关系的研究发生了从二分法到互动关系的变迁，强调国家与社会的相互形塑^[14]。越来越多的研究者认识到单方面的国家力量或者社会力量都无法有效推动农村工作的开展，农村工作的有效开展有赖于国家与社会的互动^[15]。干部驻村制度通过“国家在场”方式避免政策在实际运作中的变形，更好保证国家政策的高效贯彻与落实^[16]。这就在常规的行政渠道之外，为国家与社会的互动提供了一条更加便捷的途径^[17]。这同时也会改变村庄的权力格局，重塑国家与农村社会的关系。干部驻村制度嵌入农村社会所形成的关系结构包含了两者的互动而形成的一种“结构场”。作为“国家在场”的驻村干部与农村社会的互动关系在很大程度上影响着干部驻村制度的运行逻辑及农民动员效果。

一些研究者开始引入国家与社会互动视角研究干部驻村制度问题。例如，有研究者指出“第一书记”扶贫制度与村书记制度在贫困领域中的交汇、互动和嵌入，形成新型“双轨制”，提升了扶贫绩效^[18]；也有研究者认为驻村干部对村干部的权力替代导致了村庄“去政治化”、资源投入“内卷化”以及基层治理风险等^[19]。在国家与社会互动视角成为共识的情况下，有待深入探讨的问题是干部驻村制度与农村社会有机衔接的体制机制。本文运用国家与社会互动视角分析干部驻村制度的运行逻辑及其绩效，探讨驻村干部与农村社会的良性互动和有机衔接机制。

费孝通最早使用“双轨政治”分析中国的国家与社会关系。他指出传统中国社会的治理是通过两条平行的轨道进行的，一条是自上而下的中央集权体制轨道，它以皇帝为中心建立起一整套的官僚体系，由正式政府官员实施具体的治理，县级政府以上采取科层制；另一条是县级政府以下的自治体制轨道，它由乡绅等乡村精英进行治理^[20]。“双轨制”形象地指出了国家与社会分别采取不同的治理方式，国家与社会形成两轨分离运行的并行关系，强调国家与社会之间互相不干涉。本文使用“双轨制”来概括采取国家治理方式的驻村干部和采取村民自治方式的村干部的不融合状态。笔者在一些农村地区观察到，针对农民动员困境，部分农村地区的驻村干部开始探索新型的制度嵌入方式，实现干部驻村制度与农村社会的高度融合，取得了较好的绩效。本文将这种干部驻村制度与农村社会高度融合、合并为一轨的互动关系结构称之为“双层制”。“双层制”强调干部驻村制度与农村社会的一体化关系，驻村干部与村干部以合作的方式推动农村工作的开展。“双层制”概念将双轨融合的结构与驻村干部代替村干部，或者干部驻村制度没有发挥作用的“单轨制”、“单层制”区分开来，强调形塑该种关系结构的两种力量。

本文将论证干部驻村制度与农村社会双轨并行的“双轨制”导致了农民动员困境，干部驻村制度与农村社会的有机衔接可以实现有效的农民动员。在某种程度上，农民动员困境是“双轨制”的内生性困境，仅仅通过完善“双轨制”而不改变双轨不融合问题，就无法从根本上化解这一困境。有研究者指出强调干部驻村制度与农村社会衔接和互动的接点治理^[8]和新“双轨制”^[18]仍然面临农民动员不足的问题。这是由于接点治理和新“双轨制”虽然通过一定的方法策略促进了驻村干部与村干部的互动与合作，但其仍然是一种浅层次的融合，仍然没有从根本上改变国家与社会的双轨并行关系。只有从根本上改变双轨并行结构，实现干部驻村制度与农村社会的高度融合才能从根本上化解农民动员困境。

本文探讨“双轨制”和“双层制”两种互动关系中驻村干部与农村社会的互动关系、各主体的行动逻辑及其影响作用，并进一步剖析国家与社会的有机衔接问题。本文的研究思路是引入国家与社会互动视角，探究“双轨制”的形成过程和实践形态，进而分析国家和社会双轨并行的内在张力及其带来的后果；同时，结合“双层制”实践，剖析干部驻村制度与农村社会高度融合的做法、效果及其运行基础。在现有研究基础上，本文对干部驻村制度的农民动员困境进行深层次分析，提炼出影响干部驻村制度的规律性因素和提升干部驻村制度效果的一般机制，并在基础上探讨以干部驻村制度为契机推动基层治理现代化发展，揭示国家与社会有机衔接的具体体制机制。

三 双轨并行与冲突：干部驻村制度的运行逻辑及其困境

     干部驻村制度是由解放初期的农村“工作队”演变而成，是一种反科层化运作的工作方法，更是中国共产党“走群众路线”、“密切联系群众”的制度化运作机制^[21]。然而，当前驻村干部的性质已经发生变化，原本反科层化运作的驻村制已经越来越具有科层化运作的特征。驻村干部下乡将行政科层制延伸到农村社会，形成与村民自治并行的“双轨制”。本节剖析双轨并行关系产生的过程及其面临的农民动员困境。

（一）双轨并行：干部驻村制度的运行逻辑

（1）双轨制的形成

原来的驻村干部大多数来自于农村，对农村情况很了解，往往有丰富的农村工作经验。因此驻村干部一般都采取群众工作方式推动农村工作，自然而然地与村民自治体制融合起来。按照制度设计，干部驻村制度本来是政府常规科层治理方式之外存在的政府非常规运作方式，政府试图通过反科层制运作的方式实现农民动员^[17]。然而，当前阶段，驻村干部的来源和工作方式已经发生变化，驻村干部普遍采取行政科层工作方法，实际上是进一步将政府的行政科层制延伸到农村领域。

一是驻村干部的来源发生变化，对农村情况不了解。当前阶段国家干部录用主要采取公开考试方式，很多干部来源于大学毕业生，有农村工作经验的基层干部晋升的空间越来越小。并且国家干部工作后一般居住和生活在城市，甚至自小生活在城市，对农民需求、地方规范、农民心理等不了解。中组部对山东等六省1300多个机关单位抽取的8000多名 35 岁以下公务员所做的调查显示，很多公务员都是从家门到校门、再到机关门的“三门”干部^[22]。尽管制度设计上要求驻村干部一般要驻村1～3年，但是他们的活动范围一般在村委会办公楼，一般不与农民打交道。有的驻村干部是不愿意深入到农民中去，有的驻村干部是不知道怎么与农民打交道。甚至有的驻村干部不懂地方语言，与农民交流比较困难。驻村干部与普通农民处于隔离状态，很难了解农民的需求和农村情况。

二是驻村干部的工作方式发生变化，大部分驻村干部缺乏农村工作经验。当前阶段我国政府治理已经高度科层化了。省市县派驻的驻村干部大多都是机关办公室的工作人员，采取照章办事的行政科层工作办法。并且改革开放以来，政府的工作重点是经济发展和城市工作，国家干部在农村锻炼的机会不多，农村工作经验非常不足。在被行政科层制充分训练的情况下，驻村干部认为行政科层制是一种高效的治理方式，自然而然也采取这种治理方式。同时，驻村任务繁重、时间紧迫，驻村干部没有足够的时间了解农村情况和掌握群众工作方式。

改革开放初期，我国在农村社会设置村民自治制度，这成为全国农村普遍的农民动员制度。行政科层制与村民自治是两种完全不同的治理方式，农村社会形成行政科层制与村民自治并行的“双轨制”。这从根本上改变了农村社会的农民动员制度。这与费孝通时期的“双轨制”有两点不同，一是费孝通时期的行政科层制和地方自治分别在县级以上政府和县级以下农村社会两个场域中运行，避免了国家与社会的相互干涉问题。当前阶段的行政科层制和村民自治制度都在农村社会场域中运行，二者面对同一个治理对象和治理任务，不可避免地产生相互干涉的问题。这就带来第二个不同点，费孝通时期“双轨制”的边界是清晰的，国家与社会的关系是静态的。当前阶段的“双轨制”形态取决于国家与社会的互动关系，“双轨制”的边界是不清晰的，形态是变化的。

（2）双轨制的表现形态

     驻村干部一般被派往组织软弱涣散村和贫困村，这些村庄的村民自治能力较弱。孱弱的村民自治难以承担当前艰巨的国家治理任务，村干部的工作能力较弱，可以称之为“弱社会”。在村民自治弱化的既定事实下，驻村干部的能力决定了“双轨制”的不同表现形态。驻村干部的工作能力存在差异性，本文将工作能力较强的驻村干部称之为“强国家”，反之，则称之为“弱国家”。这样，干部驻村制度与农村社会互动形成“强国家、弱社会”和“弱国家、弱社会”两种关系形态。

一是“强国家、弱社会”形态。一些驻村干部的工作能力较强，且有晋升的动力，试图在驻村期间做出较好的工作绩效。这些驻村干部容易产生包办思维，抛开村干部直接推动农村工作的开展，倾向于使用行政科层制代替村民自治。例如，在精准扶贫实践中，因为农民家庭的收入很难计算，且可能农民家庭收入的年度差异很大，单纯的收入水平并不能准确衡量农民家庭的贫困程度，因此贵州省很多农村采取村民自治的方式评选贫困户，综合考虑农民家庭的收入、资产和支出状况，较为准确地识别出了贫困户。驻村干部来到G县C村后照章办事，将村干部排除在贫困户评选工作之外，将家庭收入作为评选贫困户的标准。

二是“弱国家、弱社会”形态。一些驻村干部的工作能力较弱，或者没有晋升动力，一般不直接参与村庄治理。这些驻村干部一般承担一些不需要与农民打交道的辅助性工作，主要考虑如何向上级政府交差和应付检查。具体地，来自实权部门的驻村干部一般会依托自己的工作单位或利用个人关系网络帮贫困村争取项目资金，以完成驻村任务。有的驻村干部给村庄带来了几百万乃至上亿的财政资金。来自非实权部门的驻村干部争取到的项目资金较少，就着力于做文字材料工作。因为驻村干部一般较为年轻、文化水平较高，有较强的填写表格和制作文字材料的能力，因此自然而然就成为做文字材料工作的主力。尤其是在一些贫困村，年轻干部少、扶贫任务重，文字材料工作就非常繁重。一位贫困村驻村干部反映，“除了走访贫困户，我大多数时间都在造表、填表、改表、打印、找贫困户签字、换表等；每个星期都会接到督查检查的通知，要准备各种材料。” 从这个角度来看，争取项目资金和承担文字工作是驻村干部在无法有效动员农民的情况下的不得已选择。

（二）双轨冲突：干部驻村制度的农民动员困境

（1）显性冲突：双方相互博弈

在“强国家、弱社会”形态中，驻村干部与村干部之间存在明显的冲突关系。村干部与驻村干部的目标和工作方法存在差异性，为了完成各自的任务争夺村庄领导权。

在工作目标上，尽管在国家与农民关系从资源汲取转向资源输入的情况下，驻村干部与村干部的总体目标具有一致性，但是二者在工作重点、目标效果上存在差异性。在工作重点上，驻村干部倾向于完成单一的驻村任务，侧重于村庄发展；而村干部要兼顾考虑所有的治理任务，倾向于维系村庄秩序稳定。在目标效果上，驻村干部要在短时间内取得成绩并呈现良好的政绩，急于实施一些短期效益明显的项目，较少考虑长期效果，甚至为了做出政绩而将有限的资源集中在少数典型项目上，往往与农村实际和农民需求相脱节。而村干部长期待在农村，更加看中长期效果和回应农民的需求。例如，河南省H县村干部在村庄修路占地时不需要对被占用土地的农民进行赔偿。在一次修路过程中，有农民提出占地赔偿要求，村干部不肯同意，驻村干部为了尽快推进扶贫工作就申请财政资金对其进行赔偿。这不仅引起以前没有获得赔偿的被占地农民的不满，也极大提高了以后基础设施建设成本，给村干部开展农村工作带来了很大困扰。

在工作方法上，驻村干部和村干部之间存在很大差异。村干部遵照村民自治方式，充分考虑地方规范和农民心理，采取群众工作方法。驻村干部不擅长甚至不会群众工作方法，认为照章办事就可以推动农村工作。驻村干部与村干部在工作方法的使用上存在博弈关系。驻村干部认为村干部的工作办法不符合政策要求，群众工作方法涉及到复杂的沟通、协调和农民动员工作，花费的时间太长，不一定有效果。村干部认为驻村干部的工作方法打破了村庄公平，与村庄规范不相符合，会带来更大的麻烦。

由于驻村干部与村干部在工作目标和工作方法上存在差异性，双方之间存在争夺村庄领导权的博弈关系。在治理过程中，驻村干部和村干部都想按照自己的方式开展农村工作，认为对方的做法妨碍了自己任务的完成。大多数情况下，因为驻村干部的职位高于村干部，村干部不会直接反抗驻村干部，只能在工作过程中采取消极应付的方式。例如，村干部开展工作不积极，在驻村干部开展工作时“冷眼旁观”等。即便驻村干部与村干部之间没有明显的矛盾，也是一种“貌合神离”的关系。缺乏群众工作方法的驻村干部代替村干部推动农村工作难以有效动员农民，反而带来了与村干部的冲突关系。这就形成了驻村干部的行政科层方法不可行而村干部的群众工作方法不能用的双轨冲突现状。

（2）隐性冲突：双方不合作

一些驻村干部为了避免与村干部的显性冲突，不直接干预村庄治理。这种双方不合作本质上是因为冲突无法解决而产生的一种隐性冲突关系。驻村干部主要承担不需要进行农民动员的农村工作，驻村工作具有短期化和形式化的特点。

笔者在河南省H县和贵州省G县调研时，当问及驻村干部是否有作用时，村干部和普通农民都会提到驻村干部带来的项目资金数量。在某种程度上，驻村干部帮助村庄申请项目资金的做法并没有增加财政资金的数量，只不过是改变了财政资金的分配方式，将本来分配到其它村庄的财政资金调整到其驻村的村庄。争取项目资金在短期内推动了农村工作的开展，但是具有非持续性，往往随着驻村干部的撤离而丧失，并不是一种长效工作机制。并且大部分来自于非实权部门的驻村干部争取到的项目资金有限。农民对带来项目资金较少的驻村干部非常不满。这让一些非实权部门的驻村干部非常尴尬，在工作中难以得到农民的认同和支持。一些驻村干部坦言，自己因为没有能力为村里争取到项目资金，感到“不好意思”在村里继续待下去。

一些非实权部门的驻村干部做文字材料工作，用于应付检查，难以发挥实际作用。一些驻村干部在外在的压力型体制和内在的晋升动力下将文字材料工作做得更加精美，在文字工作上创新和做表面文章，反而进一步加剧了精准扶贫领域中普遍存在的形式主义问题^[24]。从这个角度来看，当前扶贫领域的形式主义不仅仅是工作作风问题，在很大程度上是驻村干部无法有效动员农民的后果。这种数字化和文字化扶贫引起基层干部和农民的抱怨和不信任^[25]，更加难以将农民动员起来。

（3）“政府动而农民不动”：干部驻村制度的结构性困境

由此看来，在同一个结构场域中，如果驻村干部与村干部在工作目标和工作方法上没有达成共识，将会导致二者之间的冲突。原来的“双轨制”在两个不同的场域中运行，形成国家与社会之间的自然隔离机制。并且半正式的乡约、村长等“第三领域”^[26]在其中进行沟通，可以形成二者的接点，避免二者的冲突关系。在当前的“双轨制”中，国家和社会在同一个场域中运行，缺乏隔离机制，也缺乏有效的沟通机制，冲突更加容易产生。从这个意义上讲，双轨冲突是双轨制的一种内生性矛盾。

双轨冲突反映了干部驻村制度与既有基层治理体系的非协调性关系。驻村干部与村干部的权力界限模糊,造成二者之间权力与权威的矛盾冲突。即便驻村干部与村干部的治理目标相一致，二者也会争夺村庄权威。驻村干部的能力强反衬出村干部的无能，驻村干部做的事情越多，给农民带来越多的好处，有越会有可能降低农民对村干部的认同。在“强国家，弱社会”形态中，驻村干部与村干部不合作关系成为农民动员困境的主要根源。在“弱国家，弱社会”形态中，驻村干部和村干部的农民动员能力都较弱。驻村干部与村干部不仅没有形成合力，二者之间的双轨并行关系还对农村工作的开展产生了阻碍作用。结果是国家花费很大精力推动干部驻村，驻村干部也勤勤恳恳，但是难以将农民有效动员起来。例如，在贵州G县C村的扶贫产业发展中，驻村干部和村干部都无法将农民动员起来，农民不愿意参与到扶贫产业发展中。驻村干部和村干部只能使用农民不用的荒地发展扶贫产业，并亲自管理扶贫产业，将获得的利润分配给贫困户。扶贫干部和村干部管理产业，贫困户并没有参与到扶贫工作中。

在这个意义上，干部驻村制度成为一种政府体制内部的动员方式，可以有效地将驻村干部动员起来，但是却很难将农民有效动员起来。我们在农村调研发现，在精准扶贫领域普遍存在“驻村干部忙不过来、农民却无动于衷”现象，这可以称之为“政府动而农民不动”困境。在实践中具体表现为扶贫政策执行的“悬浮”，精准扶贫往往成为基层政府层面自上而下的动员、做工作，政策的执行和落实与贫困户关联度不大^[25]。国家提供公共服务的效率也会因与农民的需求不匹配而大打折扣。驻村干部不仅要亲自做工作，还因为无法得到农民的支持而增加了工作难度。国家项目也会因为个别农民的不配合而无法落地。即便国家推出了大量惠农政策和公共服务，但是农民是被动的接受主体，并没有产生强烈的获得感。

四 走向双轨融合：双层制实践、绩效与运行基础

为了应对农民动员困境，一些农村地区开始探索一些有益的做法。这些做法的具体形式存在差异性，关键是探索出了干部驻村制度与农村社会高度融合的“双层制”，从根本上改变了干部驻村制度的运行逻辑，实现了有效的农民动员。其中贵州省G县A村驻村干部探索强化农民主体地位，培育基层组织动员能力的做法。本文以A村的实践为例，探讨“双层制”的做法、绩效和运行基础。

（一）双层制实践

正如福山在研究国家援助组织的作用时指出的，外部援助组织“将（政府）能力建构视为他们的首要目标，而非所能力所应提供的服务。” ^[26] A村驻村工作队认识到提升基层组织的农民动员能力是开展农村工作的基础，也是推动农村工作的长效机制。A村在正确定位驻村干部功能的基础上，将提升基层治理能力作为驻村工作的主要目标，通过完善基层治理体系的方式提升农民动员能力。

一是正确定位驻村干部的功能。A村A村驻村工作队队长说“驻村干部只能引导村干部做工作，不能代替村干部做工作。即便我的想法与村干部有差异，也要尊重村干部的想法，不能强制村干部按照我的想法做事。”A村驻村干部从包办思维、申请项目资金、做文字材料工作中解脱出来，将自己的功能定位为领导和指导基层组织提升农民动员能力。A村驻村干部深入农村社会了解情况，找出基层自治能力较弱的结症。A村驻村干部和村干部一起深入到普通农民中去，走到农民家里去、走到田间地头，掌握农民的需求、地方规范和行为方式，充分认识农村工作的焦点和特点等。同时，驻村干部与村干部进行交流沟通，了解村干部的工作状态和工作能力，厘清基层治理体系的总体状况和面临的突出问题。

二是重建农民动员的组织基础。当前农村地区尤其是驻村干部所在的贫困村、软弱涣散村等，一个突出的问题是村组组织不健全，村组干部的积极性不高，工作能力不强。A村驻村干部从确定村组干部的工作职责和重新培养选拔村组干部两个方面重建基层组织体系。其一，A村明确了村组干部的工作职责，具体地，村书记负责整体性、方向性工作，村主任主要抓重点工作，妇女主任负责文字材料工作和对接各政府部门，村民小组长协助村干部。其二，选择合适的人选担任村组干部，并进行培养。A村对原有素质低、积极性不高的村两委班子和村民小组长进行调整，加强基层组织的队伍建设。例如，A村驻村干部考虑到现任村主任的工作能力较弱，在继续培训和提升村主任工作能力的同时，考虑将工作能力较强的妇女主任培养成为村主任后备人选。同时，驻村干部的教育水平较高，处于相对超然的位置，掌握先进的治理经验，工作观念、方法多元、新颖。驻村干部通过宣讲国家的农村政策、发展规划，开展具体培训，提升农村基层干部的素质。A村驻村干部开了多次村组干部培训会议，从党性角度激励村组干部的积极性，从工作方式上提高村组干部的能力。

 三是重建农民动员的群众基础。从农民层面来看，当前驻村干部所在的贫困村、软弱涣散村普遍存在农民的集体意识不强、集体行动能力较弱等问题。A村驻村干部引导村干部通过诸多措施增强普通农民的集体意识和认同感，对农民进行思想教育和组织动员。具体做法包括：在产业发展和公益事业中注重农民参与，增加农民之间以及农民与村集体之间的交往和联系，培育农民的集体意识；增加对不合作农民的约束力，提高农民的集体行动能力；通过农民思想教育、国家优惠政策宣传等方式增加农民对国家的认同感和对村庄公共事务的支持，强调农民在获得国家诸多优惠政策的同时应承担的义务。

A村协调驻村干部制度与既有基层治理体系的关系，形成国家力量与村庄社会的良性互动的“双层制”。驻村干部和村干部在工作目标和工作方式上实现了高度融合和一体化。在工作目标上，驻村干部将自己的驻村任务转化为村民自治事务，由驻村干部和村组干部共同完成。在工作方法上，由村组干部担任农民动员的主体，驻村干部利用自己先进的治理经验和较高的文化知识水平出谋划策，利用行政权威帮忙解决疑难杂症问题，协助村组干部开展农村工作。驻村干部和村干部之间形成合力，共同推动农村工作的开展。“双层制”强调作为国家力量的驻村干部与代表社会力量的村干部在分工的基础上进行合作，二者的作用都不可或缺，共同构成了基层治理体系^[27]。驻村干部发挥文化水平较高、治理理论丰富的优势，着力于建设农村治理体制，发挥完善村民自治的作用。村干部对农村情况非常了解，掌握群众工作方法，发挥行使自治权和动员农民的主体作用。如此，才能将国家的优势与农村社会的优势充分发挥出来，并实现有机结合。

（二）双层制的绩效

 A村充分利用干部驻村制度的优势增强了基层组织的农民动员能力，形成一种新型的农民动员体制。驻村干部依托基层组织将农民有效动员起来，可以充分发挥农民的积极性、主动性，形成集体行动能力。这将政府动员有效地转化为农民动员，可以真正有效地推动农村工作，有效贯彻落实农村的各项方针政策。我们在贵州G县调研时，该县驻村干部负责人给我们推荐了四个村，其中三个村的驻村工作的效果都不佳，A村的扶贫工作和基层治理工作是做得最好的。与其它村庄相比，A村的扶贫资源并不多，驻村领导也不是实权部门的干部，只是退居二线的县级干部，但是该村的驻村干部与村干部的关系最紧密，扶贫工作的效果较好。

在“双层制”中，驻村干部不是利用自己的权威、资源等人格化因素对农民进行组织动员，而是通过完善基层治理制度实现了对农民的组织动员。驻村干部的作用主要体现在制度建设上，这一制度效果可以长期留存下来。当驻村干部撤出村庄时，基层组织仍然具有有效动员农民和自主解决问题的能力。因此干部驻村制度建立了农民动员的长效制度机制，帮助村庄完成从靠人帮扶到制度立村的转变^[28]，农村社会不会随着驻村干部的撤出而恢复原样。也就是说，有效农民动员体制的建立从根本上解决了农民动员问题。

（三）双层制的运行基础

在资源汲取时期，国家与社会高度融合缺乏共同利益基础，也缺乏国家能力基础。在资源输入时期，国家与农民关系发生根本变化，国家的经济实力和组织社会的能力也逐渐提高，为双层制的有效运行奠定了利益基础和国家能力基础。

第一，利益基础。在资源汲取时期，“双层制”的形成缺乏共同利益基础。当时国家的主要任务是汲取农村资源，驻村干部推动农村工作需要向农民筹资筹劳，国家的很多任务和政策与农民利益存在潜在冲突关系。作为国家代理人的驻村干部与作为农民当家人的村干部的目标很难一致化，二者融合就非常困难。在资源输入时期，国家的主要任务是为农民提供公共服务和推动乡村社会发展。国家与农民有共同利益，驻村干部和村干部在治理目标上能够一致化。这是驻村干部与农村社会能够高度融合的利益基础。

第二，国家能力基础。在资源汲取时期，国家的经济实力较弱，为干部驻村制度与村民自治的融合提供的支持有限。并且在国家制度能力较弱的情况下，驻村干部只能依靠国家权威和依赖对村干部的权力控制推进农村工作。随着国家掌握的经济资源和社会组织能力的提高，为在更大范围内、更深层次上推动干部驻村制度与村民自治的融合提供了条件。一方面，国家有能力提供更多的资源支持，为“双层制”有效运行提供了资源基础。驻村干部和村干部为提供公共服务和进行乡村建设的能力增强，“双层制”能够发挥更大的作用。另一方面，国家制度能力是国家通过制度建设，有效贯彻实施其意志的能力，是国家能力的基本体现^[29]。当国家的制度能力增强，驻村干部可以通过制度建设推进农村工作，建立长效机制。

五 结论

在不同历史时期，驻村干部制度的运行环境、运作方式和制度效果存在差异性。原来的驻村干部对农村情况非常了解和采取群众工作方法，驻村工作对于农民动员而言是一种增量。驻村干部所代表的国家权威、国家权力都能够增强农民动员能力。当前阶段，驻村干部将行政科层制延伸到农村社会，与村民自治相结合产生的双轨制却是农民动员困境的深层次原因。一些农村地区转变驻村干部的基本定位和工作方法，将干部驻村制度的目标定位于基层治理体系建设。干部驻村制度嵌入到村民自治中，为村民自治的有效运行提供支持。这就形成了驻村干部制度与农村社会有机结合的“双层制”，提升了基层组织的农民动员能力。这表明干部驻村制度不一定都是一种积极的力量，其效果在很大程度上取决于制度嵌入方式及其与农村社会的融合程度。

以往的干部驻村制度依赖国家权威和群众工作方法可以实现有效的农民动员。然而在新的历史时期，由于国家权威、农村环境、驻村任务、驻村干部的特点等都已经发生变化，干部驻村制度本身面临严峻挑战。在驻村干部不擅长群众工作方法的情况下，将驻村干部制度定位于一种非科层化运作并不准确，试图继续简单地依靠国家权威和财政资源推动农村工作似乎不再可能。因此，干部驻村制度要在新的社会环境中进行适应性调整，成为不断升级和更新的政策工具。一个关键的问题是正确界定干部驻村制度的目标定位。采取行政科层制的驻村干部包办代替会引发与村干部的冲突关系，做文字材料工作并不能体现驻村干部的优势。在资源下乡和扶贫政策全覆盖的情况下，驻村干部争取扶贫资源的重要性也弱化。“双层制”实践的启示意义是，在国家与农民的利益一致化以及国家能力增强的情况下，驻村干部可以在提升基层组织的治理能力方面发挥更大的作用。或者说，在当前阶段，只有提升基层组织的农民动员能力才能从根本上实现有效的农民动员和推动农村工作的开展。

在国家提出乡村战略的背景下，国家的重要任务是推动农业农村现代化发展转型，需要进一步提高农民动员能力。完全依靠农民自己的力量难以实现有效的农民动员，国家力量进入农村社会具有必要性。但驻村干部代替村干部直接推动农村工作无法实现有效的农民动员，国家仅仅采取反科层制的嵌入方式也并不能增强农民动员能力。从驻村干部制度实践来看，国家力量进入农村社会需要与农村社会有机衔接起来，否则将会成为产生破坏性作用。具体来说，国家力量进入需要通过重建基层治理体系的方式提升农民动员能力。2018 年中央“一号文件”强调，“加强农村基层党组织建设，建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记，构建乡村治理新体系。”从一般意义来看，推动基层治理现代化，应将国家的作用定位为完善基层治理体系，警惕国家代替基层组织进行直接治理。驻村干部是国家力量进入农村的方式，农村社会可以以干部驻村制度为契机，健全基层治理体系，提升基层组织的治理能力。

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