仇叶：城乡一体化地区乡村治理逻辑的转换——对沿海农村村级治理行政化改革的反思

行政化改革的根本目的不仅在于国家行政控制权的强化，更需要推动农民需求的制度化，公共性是行政改革通向现代化的基础条件；同时，以公共行政促动的国家治理能力现代化，必须以社会结构的变革为基础条件。

作者简介

仇叶，武汉大学社会学院讲师，主要从事乡村治理与土地制度研究。

城乡一体化背景下，沿海农村展开了新一轮村级治理的行政化改革，其基本取向是在乡村一级建立公共行政体系。城乡一体化的推进，深刻改变了沿海农村的社会基础条件，同时也引发了乡村社会结构的现代化与治理事务性质的变革。这既导致维系村民自治制度良性运转的基础条件趋于弱化，也为乡村治理能力的提升提供了重要契机。新时期的村级行政体系具有突出的公共属性，通过村级权力规范、基层组织完善、公共服务体系建设，公共行政构筑了更加制度化的基层治理体系，强化了乡村公共服务的供给能力，塑造了村级组织的公共服务者角色。在此过程中，国家意志的贯彻能力得到强化，并以公共服务为纽带与农民建立起更稳固的公共关联，在一定程度上使基层治理迈向了现代化。

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问题提出与研究进路

自上个世纪70年代末以来，村民自治就构成了我国乡村治理的核心制度，并形成了“乡政村治”的稳定治理结构。当前，沿海地区因城乡一体化社会结构的逐渐形成，地方政府开始寻求新的乡村治理体制，并积极推动村级治理的行政化改革，以建立城乡统一的公共行政体系。这一改革在一定程度上冲击了原有的村民自治制度，乡村由此呈现出不同的治理逻辑。基础社会结构的差异使沿海地区的行政化改革明显不同于中西部地区，具有突出的公共属性与基层治理现代化的内涵。本文试图呈现城乡一体化社会结构下新的乡村治理体制以及由此引发的乡村治理逻辑的转变。

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文献综述：村级治理行政化的研究

所谓村级治理行政化，是指原本以村民自治为基本制度的村级组织，因国家行政权力的下沉，在组织运行与乡村治理中呈现出行政化特征。从现有文献看，当前村级治理行政化的研究着重阐释中西部普通农业型地区的行政化改革经验，重点是对这些地区村级行政体制的特征进行分析，以说明行政化改革对乡村治理产生的影响。

学者们指出，中西部农业型地区的行政化改革以强化对村级治理的行政控制权为基本目标，村干部的官僚化与村级组织的行政化构成了实现目标的两个基本手段。一方面，通过村级工资体系与考核体系的建立，行政化改革将村干部从民主选举的半正式乡村精英转变为全职化的公职人员。由此，公职化的村干部从“保护人”与“代理人”的双重角色转变为单一的行政代理人，“只需充当‘乡镇’的一条腿”。另一方面，通过建立专业分工、权力等级体系等一系列科层规范，行政化改革将村级组织纳入到政府的行政体系中，并不断下沉密集的行政任务，分解自身的行政压力。正是在这一过程中，乡村关系发生了深刻变革，伴随着乡镇控制权的强化，村庄权威面临衰变的困境，村级组织的自治属性逐渐丧失，越来越成为隶属于乡镇的下级行政组织与行政任务的执行工具。

然而，乡镇行政控制权的强化并未带来基层治理效率的提升，反而引发了民主与治理的双重困境。有学者指出，村民自治制度是农民深度参与村级治理、表达政治利益诉求的重要渠道，而行政控制权的下沉损害了农民的民主权利，致使代理人选举、公共事务参与变得高度形式主义。这削弱了农民参与基层治理的积极性，更弱化了村干部回应群众诉求的基本责任。同时，行政化改革将村级组织塑造成按统一规则与权力等级运作的科层组织，不但提高了乡村的治理成本，更使村干部成为被动遵循规则的官僚，陷入了形式治理而非实质治理的困境之中，乡村治理效率显著降低；它更进一步瓦解了以村民自治制度为基础的乡村动员体系，“致使农民重新沦为一盘散沙的无组织状态”，缺乏基本的自我组织与集体行动的能力，消解了乡村社会的治理动力与活力。

学者们充分阐释了农业型地区行政化改革的实践特征与治理后果，解释行政控制权带来的乡村治理困境构成了研究的焦点问题。这推进了学界对村级治理行政化的认识，但仍有可扩展的空间。首先，在研究的场域上，现有文献着重于对中西部农业型村庄的研究，较少分析沿海城乡一体化地区的行政化改革实践。事实上，不同类型的乡村社会，其面临的治理任务、社会基础都有很大差别，行政化改革的影响也截然不同。其次，在有关行政化改革方向的论述中，现有研究强调当前的行政化改革以乡村权力关系的变革为核心，并对农民的利益造成了损害，但这并非理想形态的公共行政体系，且实践中也广泛存在着以完善公共服务、治理规范化为导向的行政化改革。沿海发达地区建立的行政体系不少都具有公共行政的特征，并在很大程度上提升了基层的公共服务与治理能力。

这表明，需要进一步扩展村级治理行政化的研究视野，将沿海城乡一体化地区的公共行政体系建设纳入到分析视野中。在城乡一体化的社会结构下，社会基础与治理事务类型的变化赋予了沿海地区行政化改革以不同的特征与治理效果。

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研究视角：社会基础的分析视角

“行政—自治”的二元分析框架是村级治理行政化研究的常见范式。这一分析框架强调行政体系对村民自治制度的冲击是基层治理困境产生的基本原因。它的优点是通过制度比较清晰呈现了行政体系与村民自治制度的内在差异，并对中西部行政化改革的治理困境进行了解释；但它难以回答，为何行政化改革在一些地区引发了治理悖论，而在另一些地区却能带来良好的治理效果。从根本上来说，行政体系与村民自治制度都属于村级治理的一种制度架构，它们的治理效果很大程度上取决于其所处的特定社会基础条件。

西方学者在研究现代行政制度扩张时就注意到了社会基础的重要性。韦伯在论述官僚制产生的原因时，明确将资本主义社会的产生作为基础原因，认为“官僚体系发展的原因绝不止于一端。可是不可否认地，资本主义制度扮演着一个非常重要的角色”。吉登斯更是表明，只有现代社会具备了“脱域”的特征，“人类活动从其与传统和现代共同体生活的互为牵连的状态中部分脱离出来时，行政力量才能建立起来”。我国学者在反思传统乡村社会难以建立正式行政体系时也认为这与乡村社会的经济处境、社会结构高度相关。以小农经济为基础、以乡土社会为结构的治理场域，很大程度上决定了简约治理的必要性与有效性。当前，中西部农业型地区行政化改革带来的治理困境，很大程度上正是源于行政体系科层化特征无法与熟人社会结构相适配。

可见，社会基础的变革将直接影响乡村的治理体制，更会使特定治理体制呈现出迥异的治理效果。因此，从社会基础的角度出发，村级治理行政化的研究重点不在于厘清行政体系与自治制度的差异，而在于重点分析社会基础这一变量是如何作用于乡村治理体系的形态与治理效果的。具体到沿海地区，城乡一体化的显著特征必然会导致乡村社会基础的快速变革，并作用于乡村的治理体系，这与中西部地区呈现出不同的特征。

因此，本文将以社会基础为基本分析视角，呈现城乡一体化的社会基础是如何推动村民自治制度向公共行政体系转变并导致基层治理逻辑转换的，具体从以下三个方面展开：其一，分析村民自治运转的社会基础条件以及城乡一体化变革对它的影响；其二，呈现城乡一体化地区行政化改革的形态，分析它的基本性质；其三，以治理事务变革为基础说明村级公共行政体系有效性的原因。本文选取江苏省苏州市H镇作为典型案例，该镇隶属于苏州市，全镇总面积56平方公里，下辖14个行政村、3个居委会。2017年，该镇常住人口达到22．21万人，其中，外来人口16．13万人，属于典型的人口流入地区。

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村民自治的社会基础与乡村社会的结构转型

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村民自治的社会基础条件

不同于正式的行政组织，村民自治制度具有国家授权的属性，但在根本上仍属于群众自治组织，依靠乡村社会的自我管理、自我服务与自我监督。突出的自治特征使村民自治制度在推动乡村治理时，高度强调乡村社会的自主性，并将农民作为治理的重要主体。因此，尽管村民自治的制度规范与组织架构高度简约，但它的运行却高度依赖特定的社会基础条件，并集中表现在以下两个方面。

其一，乡村精英与非正式治理资源的社会生产体系的存在。村民自治依赖半正式的人员，并通过乡村精英的吸纳形塑村庄权威。正是这部分乡村精英能够不断调动嵌入在乡村社会中的非正式人际关系与地方性规范体系，将这些内生的社会要素转化为服务于乡村治理的资源。从这一角度看，乡村治理很大程度上就是作为乡村精英的村干部撬动非正式治理资源以充分动员与组织乡村社会的过程。这也就意味着，为了保障村民自治制度的有效运行，乡村社会需要具备乡村精英与内生治理资源的生产能力。

其二，农民的可动员性与主体参与意愿。村民自治制度保障的民主一开始就属于参与性民主的范畴，它依赖农民的广泛参与来推动制度运转。同时，在治理过程中，尽管乡村精英处于乡村动员网络的中心，但有效的治理在根本上依赖于乡村社会的集体共识与集体行动的达成，而这必须依靠农民的认同与积极参与。事实上，正是农民的行动使乡村具有舆论生产、关系动员、克服钉子户等一系列非正式的治理工具。因此，如果说精英是村民自治运转的驱动力，那么，农民的参与则真正激活了乡村社会，使基层的自我治理与服务成为可能。因此，农民的可动员性与主体参与就构成了村民自治制度的另一个条件。

附着治理资源的乡村精英与可动员的农民是熟人社会的基本特征。在典型的熟人社会中，稳定的社区边界、密集的社会关系、重要的经济机会，都将不断构筑乡村内生性的地方关系网络与价值规范体系，形成“权力的文化网络”。这一网络将在关系与规则稠密的地带不断生产出具备支配能力与动员能力的乡村精英，更将农民牢固嵌入在笼罩性的社会网络内，各类非正式的治理资源正是附着于精英与农民的实践关系中。村民自治的运转就是不断撬动、动员、组织熟人社会，推动基层秩序的达成。正是在这个意义上，有效的村民自治依赖特定的社会基础，“在于这些半正式的制度和关系与乡土秩序相对应”，包含了乡土的逻辑。

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城乡一体化进程中乡村社会基础的变革

在沿海地区，随着城乡一体化进程的不断加速，乡村的社会基础发生了根本变革。农民高度的市场融入，生活方式与价值追求的城市化，不断瓦解着乡村的熟人社会结构，这在很大程度上松动了村民自治有效运转的基础条件，并构成了沿海地区行政化改革的基本背景。

在中西部普通农业型村庄，打工经济的兴起与人口的流动同样影响了乡村的社会基础，但大部分农民仍处于非正规经济领域，难以彻底融入城市经济体系，其仍然高度依赖村庄的经济支撑与社会网络，这使得乡村熟人社会的结构得以维系。与之相对，在城乡一体化地区，农民与城市经济建立了更加制度化的关联，一方面，在充裕的市场经济机会下，农民快速实现非农化，且能够保持稳定的市场就业与较高的收入水平；另一方面，依靠地方财政建立的城乡社会保障制度进一步降低了市场风险，对农民而言，乡村的经济与社会保护体系的重要性大幅度下降。以苏州市H镇为例，该镇工业经济发达，本地农民在20世纪90年代就基本实现了非农化， 2006年苏州市建立了城乡统一的社会保障体系。当前，该镇大部分农民都能够实现三代人共同就业，家庭经济的年收入很少低于15万，老年人退休后还可以获得每月800元的保障金。由此，城乡一体化的社会结构不断弱化农民对乡村社会的嵌入度，城市与市场的要素也更深入地进入到乡村社会中，熟人社会的基础结构开始不断瓦解。

首先，村庄的熟人关系网络趋于弱化。熟人社会的关系网络依赖社会成员之间的密集交往，然而，随着农民充分参与脱离于乡村场域的市场经济，其相互交往的时间与空间都相对被压缩。在H镇，农民很少相互串门，社会交往一般也只局限在相邻居住的几户。事实上，熟人社会的“熟识”在乡村社会都变得困难，一般只有中老年群体能够相互认识，大部分年轻人对村庄成员都十分陌生。本地不断缩小的红白喜事规模最能体现熟人社会关系网络的萎缩。大部分农民越来越倾向在酒店举行仪式，邀请的宾客以亲戚、朋友以及夫妻双方的同学、同事为主，本村参加的主要是邻居，但很少超过10户。其次，乡村的价值规范生产能力不断下降，农民的生活面向逐渐从乡村向城市转移。上世纪八九十年代，H镇的农民仍然相当重视人情面子，也有较为激烈的建房、办酒等面子竞争，大部分人都十分重视村庄的舆论和评价。但随着城市与市场参与的不断强化，尤其是年轻一辈成长后，农民家庭开始不断追求城市化的生活方式，购房购车、加强子女教育、品牌消费等成为了农民生活的焦点。可以说，乡村社会的内生价值已经逐渐被更为统一的城市化目标所替代，乡村规范也就难以再获得基础。

密集的社会关系网络与地方性的价值规范是熟人社会的基本特征。因此，随着乡村社会逐渐趋向于城市，农民生产生活的经济基础、社会关系、风险保障、价值面向都日益与村庄脱嵌，这本身就意味着乡土化的熟人社会结构的弱化。事实上，随着社会结构的变迁，在城乡一体化地区，乡村很大程度上已经逐渐丧失了区隔性的社会边界以及将个体嵌入的社会网络。农民之间的关系也越来越倾向于“村域空间”的居住者，原子化家庭的私人生活与城市关联成为农民生活的主轴，乡村社会也开始具有了格式化、规则化的现代性形态，呈现出了一定的“脱域”特征。这从根本上冲击了村民自治维系的社会基础条件。

一旦乡村社会越来越难以将农民嵌入到社会网络中，村庄精英与农民参与村民自治制度的动力就不可避免地出现弱化。事实上，H镇在上世纪90年代就出现了严重的精英流失现象，为了解决这一问题，该镇在这一时期就推动了主职干部的全职化，将书记、主任、会计设置为“定工干部”，并为其提供工资。但更为关键的是，伴随着社会网络的收缩与地方规范的松弛，村社成员的关系逐渐趋于平等化、疏离化，乡村不仅很难再生产出面子、关系、规范等内生性的治理资源，也越来越无法生产出具有强大动员与支配能力的乡土精英，任何一个村民的关系网络都不足以实现对村庄的整体动员与整合。因此，H镇本地尽管也有能人，但大都属于学历较高、有技术能力的群体，即有较强市场能力的群体，其利益与关系的面向主要向外，而并非一般意义上人格化的附着了权威资源的精英。

因此，沿海地区的乡村与城市具有较高的一体化程度，乡村的社会结构发生了根本改变。新的社会结构难以提供村民自治制度良性运转所必需的社会基础条件，这意味着村级治理体系无法再完全依赖社会内生的一系列资源，它必须寻找新的更为制度化的村干部培养与管理体系以及治理资源的稳定生产体系。同时，随着农民直接参与意愿的弱化，建立新的制度体制以保障农民的权利就成为新的村级治理体系必须承担的义务。由此，城乡一体化地区具有较强的内生动力来推动村级治理体系的行政化改革，且有明确的改革目标。

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行政化改革的公共属性与实践形态

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城乡一体化地区行政化改革的基本属性

一般来说，并不是所有的行政体系都具有公共属性，只有当它以公共利益为行政目标时，才能称其为公共行政。公共服务的目标指向与公共服务的能力构成了公共行政体系的基本特征。当前，中西部农村的村级治理行政化改革大多以强化乡村对村庄的控制权、下沉行政任务为主要目标，而沿海城乡一体化地区的行政化改革则表现出不同的形态与性质。

总体而言，城乡一体化地区的行政化体系具有突出的公共属性，并集中表现在以下两个方面：一是行政控制权的强化伴随着村级权力的规范化与治理架构的完善；二是行政体系的扩展伴随着公共服务体系的健全。只有在这一基础上，村级行政体系的建设才能够指向公共利益，建立更规范化的基层治理体系，并具备回应农民公共治理需求的能力。正是这两个方面的差异，使得城乡一体化地区的公共行政体系改革不同于中西部地区现行的村级行政体系改革，前者以公共服务为目标取向，后者则以行政控制权的强化为取向。

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城乡一体化地区行政化改革的实践形态

村干部的公职化改造首先就在于建立以完善福利与工资为基础的职位体系。H镇将所有村干部都转化为全职人员，并建立了以村书记为核心的工资结算体系。书记的工资以15万为基准，其中的三分之一作为绩效与考核直接挂钩，其余村干部与工作人员的收入根据职位进行折算，一般都能达到6万元以上。此外，所有村干部都享受社会保障，书记与主任任职分别超过6年与10年就可以享受乡镇股级干部的退休工资待遇。完善的工资与福利待遇，不仅能够应对市场化带来的精英流失，提高村级组织的精英吸纳能力，更使村干部的利益与职位紧密捆绑，为乡村加强对村干部的严格管理奠定了基础。

在城乡一体化地区，村干部的公职化不仅带来了乡镇行政控制权的强化，更是以村级权力规范化改造为目标。行政控制权的强化突出表现为村干部选拔受乡镇的影响日益增强。在H镇，书记与主任的任免由乡镇全权掌握，但乡镇会根据严格的程序对干部进行组织审查与民意考核，从有能力且具备群众基础的干部中选拔。两委会成员由书记与村主任提名，但都必须报乡镇审核。选举在很大程度上演变为民意确认，是乡镇评价干部群众基础的重要参考。这一过程伴随着对村干部管理的规范化，尤其体现在建立严格的目标责任管理体制上。更重要的是，为了进一步规范对村干部的管理，2010年，H镇开始推动主职干部的流动任职。根据乡镇的任命，村干部不仅要跨村任职，乡村两级的干部资源也被打通使用，城管、城建、拆迁办等与村级组织工作性质类似的“一线行政”部门与村级组织之间的干部流动十分频繁。2018年，H镇乡镇两级干部的跨村调动就达40多人，涉及范围十分广泛。以此为基础，乡镇进一步统一了乡村两级的考核与管理体制，推动了乡村两级干部的共同管理。

由此可见，城乡一体化地区村干部的公职化改造相对彻底，不仅确立了与村干部职位体系相匹配的工资标准与保障体系，更推动了村干部选拔的程序化与任职的流官化，实现了乡村干部资源的统一管理和调配。从这一角度看，城乡一体化地区的村干部具有“准公务员”的特征，它不仅可以一定程度上消解社会基础变革对村庄精英生产能力的冲击，更将村干部纳入到行政体系中，摆脱了传统“经纪人”的非正式性与地方性。正如有学者所指出的，“依靠地方性支持、传统权威或意识形态进行治理”的“乡绅模式”已经彻底终结，新的行政公职人员正在生产。

在城乡一体化地区，行政化改革既是村级组织按照科层原则进行组织调整的过程，也推动了更为完善与正规的基层治理体系的建立。在H镇，行政化改革按照权力等级、专业分工、组织完整性原则实现了对村级组织的重新架构。

根据乡镇的编制，每个村配备7名正式干部，即书记、主任、副书记、治保主任、会计、妇女主任，其中，副书记两名，分为党务副书记与工业副书记。同时，各村允许配备3～4名条线干部，并根据本村的治理需求聘用充足的工作人员。在具体设置上，书记享有最高权威，主要负责重大问题的把握与裁决，包括集体经济发展、重点行政与治理任务的确定。村主任主管村庄治理的全面工作，监督各类事务的落实与执行情况，并享有协调与调动村级组织人财物的权力，以保障工作的推进。其余村干部与条线干部都有专门的岗位职责，如工业副书记负责招商引资与企业日常管理，监督安全检查工作的开展；妇女主任负责计划生育、生殖健康、文艺活动等妇女类工作，同时兼管服务大厅的窗口工作；条线干部接受分管村干部的监督与调配，也是行政服务、安全检查、环境卫生等特定工作的主管，并负责组织普通聘用人员推进工作的完成。图1呈现了H镇村级组织的基本架构。

可以看出，不同于中西部地区的村级组织行政化，在城乡一体化地区，行政化的村级组织不仅呈现出典型的科层制的特征，更具备了完善的组织架构与常规运转能力。相较于村民自治制度，公共行政体系走出了依赖主体能动性的简约结构，开始实现真正组织化与机构化的运转，即村干部逐渐成为一种组织设置，每一个职位制度化都内含着一套治理实现的组织机制，并配备健全的资源以保证岗位职责的正常履行。从这一角度，村干部的职位不仅是一种专业化的角色分工，更是配套了完善组织与人员的职能执行体系。这本质上是试图通过组织的设置与组织的常规运行来推动基层治理任务的完成，即将一种强调主体互动的“默契的‘共同体行为’转变为做出理性安排的‘社会行动’”。

村干部与村级组织的行政化客观上弱化了农民的参与空间，因此，需要建立新的制度以保障农民的公共权利，满足农民的公共服务诉求。在城乡一体化地区，村级公共服务体系的建设是行政化改革的重要内容。正是在这一过程中，农民的权利被包容进行政体系的制度设置之中，村级行政体系也因此具备了突出的公共属性。

一方面，乡镇与行政化的村级组织的公共服务职能增加，并建构了一套更为制度化与统一的乡村公共服务体系。为了实现优质公共物品的统一供给，H镇按照村庄的规模与人口制定了一系列规范化的公共物品供给清单与标准，如排污管道、照明体系、卫生环境等都设置了具体的分布密度与规格，并通过公共财政资源的下拨与行政任务分配的方式要求各级村组织按计划逐年推进。同时，进一步调整村庄治理结构，建立公共服务供给的长效保障机制。除了日常的窗口服务负责对接农民的各类行政服务需求外，H镇还进一步要求各村必须根据村域面积与人口配备足额的清洁队与村级联防队，为村庄提供日常化服务。公共服务的质量更成为乡镇考核村庄的重点，这些社会治理工作不仅占考核总比分一半左右的分值，且乡镇通过各类督查机制，不定期对村庄进行抽查和随访，以考察村干部服务职能的履行情况。

另一方面，建立由下到上的农民诉求表达渠道，强化村级组织的公共服务责任。2015年，H镇所在的区将市民服务热线从城市扩展到乡村，农民可以通过服务平台直接表达诉求，包括村级组织在内的相关责任部门必须及时进行处理。为了确保村干部服务职责的履行，农民的服务满意度将直接影响村干部的考核分数。此外，H镇政府定期组织乡村两级干部进行民情大走访，综合采集民情民意信息，对农民反映的问题进行及时处理。这意味着在由上到下的公共服务供给体系之外，政府的行政机构由下到上地建立起了制度化的农民需求表达体系，允许农民对政府输出的公共产品做出评价，并将回应农民的需求作为村级组织的基本职能。这是保障农民享有公共服务并对行政化的村级干部进行监督的重要基础。

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乡村治理事务的类型与公共行政的有效性

城乡一体化地区的行政化改革，既是为了应对乡村社会基础变革对村民自治制度的冲击，也是为了面向具体的治理事务。随着城乡关系逐渐走向融合，乡村治理事务的性质也发生了根本改变，需要更加一体化、制度化与规范化的治理体系。正是在这个意义上，公共行政体系面对新的社会基础具有更强的适用性，并进一步提高了基层治理能力。

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融合型城乡关系与乡村治理事务的类型

城乡一体化地区的城乡关系具有独特性。一方面，随着城市空间的不断扩展，乡村逐渐被纳入到城市整体的发展规划、功能体系、管理体制中。从这一角度看，城乡一体化地区的乡村已经不可避免地进入到了“准城市化”阶段，成为了城市发展的后备空间。2015年，H镇所在的区制定了2015—2025年的十年规划，乡村两级被纳入到未来的城市发展体系中。根据市一级的规划，村庄基于区位条件与自然禀赋的差异被设定为城市规划区与保留区，未来20年处于规划区内的乡村都有较大的开发可能性。此外，大量在城市就业的农民工居住在乡村，对这部分人口的管理与服务同样构成了城市经济与管理体系的延伸。另一方面，乡村的社会结构、农民的生活形态不断地与城市趋同，城乡一体化的经济与生活体系逐渐形成。在这些地区，乡村越来越只构成农民整体生活中的一个环节，大部分农民居住在村庄，但工作地基本都在镇区或市区，每日需要往返于城乡之间。农民的各项休闲娱乐活动也逐渐以城市为中心，尤其是本地的中青年群体已经非常习惯在市区的超市、商场、电影院、公园等进行休闲与消费活动。同时，由于早期乡村工业化带来的影响，这些村庄也有一定体量的乡村工业，这些工厂对市场、交通的需求都具有城市化的取向，在管理上也倾向于得到更正规的企业服务与管理。

可见，城乡一体化地区逐渐打破了城乡之间的二元分割结构，形成了一个更为融合性的城乡体系。这对乡村治理事务的性质产生了重要影响，也对基层治理体系提出了新的要求。

首先，相较于治理任务相对稀疏的农业型地区，城乡一体化的过程带来了更为复杂与多元的治理事务，治理的密度与常规化程度不断提升。这表现为大量城市管理任务进入到乡村社会，如外来人口的管理、企业安全生产的检查、城乡一体化的环境卫生建设等都属于传统乡村治理未涉及的新职能。更为重要的是，这些事务并不是偶发性的，而是高度日常化的。例如，流动人口的管理就需要常规化地对人口的基本信息、流动情况、生育状况等一系列信息进行登记，并排查各类风险因素。农业型地区的治理通常以事件驱动，常规化的治理能力相对较弱，但上述新的治理任务显然都需要治理体系进行更常规与高效的治理。

其次，乡村治理事务的规则化程度也在不断提升。一旦农民从各种地方性的关系与规范中脱嵌出来，并逐渐倾向于城市化的生活方式，乡村治理事务的关系嵌入性程度就会大幅度降低，在居住空间获得高质量的公共物品与公共服务开始成为农民治理需求的核心。由此，乡村治理越来越摆脱了人格化与特殊主体的特征，而是具有更为客观与标准化的形态，即具备了“即事化”的新形态。在20世纪90年代，H镇的乡村纠纷仍然非常普遍，并主要集中于建房引发的纠纷。2000年以后，随着城乡关系变革的逐步深化，纠纷数量不断减少，大量城市化的管理任务涌入乡村，而农民也具有越来越强的享有优质公共物品的需求，由此，治理的关键也从对复杂关系与规则的熟识，变为城乡一体化公共服务供给能力的提升。

最后，治理事务的标准化程度不断提高。不仅农民、企业等乡村主体对城乡一体化的公共服务供给有了更高的需求，城市管理体系的扩张也对村级治理提出了更严格的要求，即需要村一级进行精细化治理，以实现与城市管理体系的接轨。宅基地的管理就极具典型性。城乡一体化的推进带来了土地价值的上升，并使农村房屋在短期内有了拆迁的可能，为了保证未来的城市化秩序，就需要村一级对农民的土地使用进行更规范的管理。因此，在村一级建立统一的公共物品与公共管理体系就变得越来越重要。

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公共行政的有效性与基层治理能力的提升

城乡关系的变动必然反映在治理体系上，无论是社会主体公共服务诉求的变化，还是地方政府出于统一管理的角度，都要求城乡之间建立起更为完善且一体化的乡村治理体系，以应对日益常规化、标准化与即事化的治理事务。从这一角度看，沿海地区的行政化改革所体现的正是地方建立更为统一的、制度化的乡村治理体系的努力。相较于村民自治制度，公共行政体系能够有效应对城乡一体化地区新的治理事务类型，并提升村级组织的治理能力；正是这些治理能力，保证了村级组织能够相对稳定地输出公共物品与公共秩序。

其一，乡村公共服务能力的强化。在村民自治制度中，集体构成了乡村分配公共服务、定义农民权利的基本单位。这有利于发挥农民的主动性，但也导致村庄的公共服务能力受到集体经济与治理能力差异的影响，呈现出碎片化与不稳定的特征。同时，由集体直接面对农民的需求压力，也在一定程度上弱化了国家的责任，使国家并未真正成为乡村公共服务的主要供给者。随着公共行政体系的建立，国家得以担负起更直接的公共服务责任，并能够依托完善的村级组织，建立起城乡统一的制度化的基层公共服务体系，打破了传统碎片化、分割化的公共利益配置结构。由此，农民的公共利益满足得以从一种碎片化、不稳定供给模式转向一种更为统一的制度模式。H镇近年来依靠公共行政体系的建立，不仅设立了规范的公共设施建设标准，更依托村级组织强有力的贯彻能力迅速推动了项目的落实；同时，村级治安联防队、清洁卫生队、安监小组的建立，更使乡村的公共服务能够常态化地维持，村级组织日益具备了稳定输出公共物品与公共秩序、实现乡村有效治理的能力。

其二，常规治理能力的提升与乡村社会稳定秩序的建立。在以村民自治为制度框架的治理体系中，村干部属于兼职干部，村级组织的架构与资源配置都高度简约。这使得乡村治理具有事后治理的典型特征，村干部一般只有在行政任务下达或社会发生矛盾冲突时才会被驱动展开积极治理，并在不断动员与整合的过程中推动治理秩序的达成。与之相对的是，在公共行政体系中，职业化的村干部分工明确，有特定的岗位职责，并以此为基础常规化地处理各类治理事务，驱动村级组织通过高密度的信息收集、检查维护、监督防范等手段，实现乡村秩序与公共物品的维护。正是在这一过程中，村级组织的权力不再是阶段性地调动村庄关系，而是通过事前治理，以组织化的常规行动将治理网络弥散在整个村庄，形成制度化的监督与规范体系。村内的治安巡查、妇女工作、环境卫生、土地管理等均是通过这一常规治理的方式，实现村庄治理秩序的长期稳定。图1中呈现的村级组织架构就是乡村治理常规化运转的组织形态。正是依靠组织的常规运转，村干部才能够进行精细化治理，高密度、规范化地处理各类治理事务，稳定输出乡村社会的治理秩序。

其三，治理规范化与国家意志贯彻能力的强化。村级组织的半正式特征既带来了治理的灵活性，也意味着村干部很难完全服膺于国家的权力与规则，基层大量的灰色空间因此得以形成。公共行政对基层治理的规范化首先来源于它强化了乡镇的行政控制权，乡村一体化的公职体系与组织体系，都赋予乡镇驱动村级组织规范化运行和贯彻自身意志的能力。更为重要的是，随着乡村社会治理事务本身日益具备标准化与即事化的特征，这些事务就能够真正转化为行政体制可监督的客观规范与准则，这为乡镇制定合乎乡村治理要求的目标与执行标准提供了基础，且能够通过考核体系对村级组织进行严格的监督。事实上，治理事务越是不具备规则化的特征，就越无法按照标准与抽象的准则进行考核；越是标准化，越是能够使用各种量化与技术化的考核标准，以保证上级监督权的完整性。以H镇的安全监察工作为例，乡镇详细制定了企业安全达标的内容，包括灭火装备、消防通道、易燃易爆品堆放等诸多细则，村级组织的安全监察过程就是对这些细则的执行。可见，行政控制权的强化与治理事务性质的变革使村级治理规范化成为了可能。

在乡村社会结构与治理事务还未完成现代化转型的地区，公共行政体系对常规资源与组织的依赖，以及对标准与规范的强调，不仅会增加村级治理的负担，而且，行政体系也难以适应村庄治理的乡土性、灵活性、简约性的特点。但在城乡一体化地区，随着乡村社会结构与治理事务性质本身的变化，公共行政体系不但解决了乡村精英与农民供给不足的问题，而且能够应对日益复杂与多元的治理事务，提供更为制度化与规范化的公共服务与公共秩序。这表明，这些地区的公共行政体系与乡村社会基础高度吻合，能够产生良好的治理绩效。

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扩展性讨论：公共行政体系建设下的基层治理现代化

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公共行政的基层治理现代化意涵

治理能力现代化是国家实现政治与治理转型的重要目标。总体而言，治理能力现代化包含两个基本内容，一是能够实现国家政治权力的集中，二是完成国家权力的公共转型，实现权威的不断合理化。这是国家实现有效治理，强化国家政策贯彻能力，并与社会形成公共关联的必要条件。公共行政体系的建立并不是推动基层治理能力现代化的唯一路径，但它的确提供了一种可能路径。蒂利认为，现代国家的行政体系扩张伴随着国家权力向社会的全面渗透，“国家最终在地方、地区以及国家层面上创造了新的管理结构”，这一过程也伴随着国家对社会需求的吸纳，并逐渐完成权力的公共化转型，获得公民对民主国家的认可、参与、承担义务及忠诚。正是在这个意义上，应当区分公共行政体系建设与一般的行政化改革。

公共行政的突出特点表现为，其在组织运转上具有规范性与组织完备性的特征，在组织目标上强调满足农民的公共服务需求。因此，在村一级建立公共行政体系，一定程度上具有推动基层治理能力现代化的内涵。它在两个方面对基层治理体系进行了改善，其一，通过村级组织行政化与规范化的改造，国家将原本分散化的、以精英为核心的地方权力网络逐渐整合到以集中的、国家为中心的行政组织体系中，并对村级的权力与治理体系进行规范化塑造，实现了基层治理体系的规范化与组织完善；其二，通过公共服务体系的建设，将农民的公共治理需求逐渐纳入国家的公共目标，并制度性地嵌入到行政体系的常规运作之中，有效完成了公共物品与公共服务的常规化供给。在前者，国家实现对村级权力的进一步整合，国家意志得以更彻底地在基层贯彻，并在这一过程中建立组织更为完善与权力运行更为规范的乡村治理体系；在后者，国家将农民的权利与公共服务需求吸纳进行政体系，在公共服务的供给中国家与农民形成紧密的服务与被服务关系，两者的公共关联被进一步强化。

相较于行政权力的集中与整合，国家通过公共服务体系的建设，承担起基层治理责任、建立与农民的公共关系具有更重要的治理现代化意涵。它使国家权力真正具备公共属性，并以公共服务为核心建构与农民的直接治理关系，契合了国家向服务型政府转型的目标。事实上，国家权力的公共性根本上正是来源于它在多大程度上满足了社会的公共需求并实现了权力的公共化转型，获得了基层社会的认可。从公共行政的角度看，行政公共性的建构不仅实现了对乡村公共治理需求的制度化吸纳，更使基层具备以完善的组织体系提供高水平公共物品的能力，国家与社会的关系得以走向更为密切的直接治理关系。更为重要的是，直接治理中的国家与社会并不是控制与被控制的支配关系，而是以公共服务为核心载体形成的服务与被服务的关系。可以说，公共行政体系为基层社会对国家权力的认同提供了重要的组织基础。正是在这一过程中，国家真正完成了自身服务者角色的塑造，并具备了更强的公共性与治理能力，从而推动了国家权威的合理化，并进一步迈向了治理能力的现代化。

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公共行政现代化意涵的条件与启示

需要始终明确的是，公共行政并不具备抽象的制度优越性，它能成为有效的治理制度并推动基层治理的现代化转型，始终依赖于沿海地区已经具备了的城乡一体化的社会基础。城乡一体化既产生了治理体制变革的内生动力，也为治理体制的现代化提供了重要契机。社会基础的现代化对治理现代化转型具有重要意义。吉登斯对此有非常精辟的论述：“‘经济领域’的根源与主权领域一样，在于对现代国家的特性具有本质性意义的那些因素。行政实体又恰恰依赖于工业资本主义发展所导致的、有助于最终消解阶级分化社会之裂变性特征的‘历史类型’。”所谓“裂变性”指的正是传统社会具有较强的地方性特征，具体到我国的乡村社会，城乡一体化改变了乡村的熟人社会结构，并不断推动乡村社会融入到更为制度化与体系化的城市经济社会体系中，引发乡村社会治理事务不断地标准化、统一化。此时，统一的公共行政体系以及更为制度化的农民权利体系的建设才有意义且能够产生治理绩效。

可以说，行政体系的公共化转型与社会基础的现代化变革共同构成了行政化改革推进基层治理现代化的两个基本条件（见表1）。正是在这个意义上，沿海城乡一体化地区的公共行政体系建设对当前村级治理的行政化改革具有重要的启示与借鉴意义。

行政化改革的根本目的不仅在于国家行政控制权的强化，更需要推动农民需求的制度化，公共性是行政改革通向现代化的基础条件；同时，以公共行政促动的国家治理能力现代化，必须以社会结构的变革为基础条件。公共行政体系要在乡村社会具有较高的治理效率，依赖于乡村社会的治理事务能够为行政体系所吸纳与消化，它的有效性以乡村社会逐步实现城乡一体化的转型为基础。沿海地区的行政化改革始终处于表1中的Ⅲ类型，即同时具备了行政体系的公共属性与社会基础条件。而大部分中西部地区事实上通常都处于Ⅱ类型，这些地区的行政化改革，往往并不具备社会结构变革的基础条件，其行政化改革通常以强化乡镇的行政控制权为核心，难以将农民的公共治理需求作为改革目标。正如有学者所指出的，中西部地区村级治理的行政化也只“在机构与人员的官僚化之上……而非涉及实质意义的公共权力运作之制度化、规范化与常规化之上”。这也是中西部地区行政化改革总是陷入困境的重要原因。此外，一些城乡一体化地区，如果地方政府缺乏足够的公共服务意识，未能有效推动行政体系的公共化转型，则将陷入到Ⅳ类，无法为本地农民提供更为优质的公共服务，这将制约基层治理的顺利转型。

正是在这个意义上，对待村级治理的行政化改革需要审慎：一方面，必须走出对行政概念的狭隘化理解，应当给予行政公共性以更多的关注，允许一些城乡一体化程度较高的地区进行公共行政建设的探索；另一方面，更应明确并不是所有的乡村都具备公共行政建立的条件，在部分中西部地区的农村，公共行政既难以建立，也不是通向治理现代化的渠道。我国乡村社会高度复杂且呈现出较强的区域差异，城市化进程速率的不同进一步强化了这一复杂性，需要容许和鼓励对多元治理体制的探索。正如杜赞奇在《民族国家拯救历史》一书中所说，现代化的过程并非是线性的，它是复线的，是不同国家根据自身的历史与现实进行的道路选择。对于我国来说，基层治理能力现代化的独特路径也许正在于对本国社会基础复杂性与时空不均衡性的充分认识，并在这一基础上建构多元的基层治理体制，渐进完成村级治理的转型，实现国家治理能力的逐步现代化。