集体所有制视野下承包地退出制度及其改革困境研究

摘要：承包地退出是一项重要的土地制度改革，需要在集体所有制视野下进行理解。集体土地制度是一种福利性地权配置方式，限制承包地自由交易，农民城市化流动要求建立承包地退出制度以实现地权重新配置。在家庭承包经营制度改革初期，我国在集体土地制度基础上形成了组织化的承包地退出路径，集体经济组织在土地调整实践中将已经市民化农民的土地调整给普通农民使用，在不影响社会稳定的前提下提高了土地资源配置效率。承包地的组织化调控可以促进农村人口随着城市化推进而减少，有利于村社共同体的发展和城乡一体化的实现。目前正在推行的承包地自愿有偿退出制度改革形成了个体化承包地退出路径，弱化了集体所有制，不仅影响农村社会稳定，而且使得已经市民化农民的承包地难以退出，有可能阻碍城乡社会发展。我国农村土地制度改革应坚持集体土地制度，将承包地退出作为公共政策，恢复组织化的承包地退出路径，在提高资源配置效率的同时推进城乡社会现代化转型。

关键词：承包地退出；集体所有制；土地制度改革；组织化路径

一、  问题提出

中国正处于史无前例的城市化进程中，大量农民实现完全城市化，成为城市人口。已经市民化的农民继续占有土地，有损社会公平、不利于农业现代化和城乡一体化发展^[1]。然而，我国采取集体土地制度，集体经济组织将土地进行福利性分配并限制承包地自由交易，使得土地资源无法随着人口城市化进行重新配置。这要求通过土地制度改革建立有效的承包地退出机制，以实现土地资源重新配置。党的十八届五中全会、2016 年中央“一号文件”和国家“十三五”规划纲要都提出，“逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。”国家加快土地退出制度改革，将对现行土地制度以及经济社会发展产生重要影响。

随着城市化发展以及承包地退出制度改革的推进，学界开始研究承包地退出问题。现有文献主要集中在三个方面：一是从学理和实践上论述已经市民化农民退出农村土地的重要性，认为现存的静态地权配置方式有违法理的公平、平等要求^[2]，设置承包地退出制度有利于资源优化配置、加快农业现代化进程、促进农村转移人口市民化以及土地制度完善等^[3]。二是考察农民的土地退出意愿及其影响因素，指出农民的土地退出意愿和可接受的退地条件存在很大的差异性^[4]，农民个人因素、土地依赖程度、产权认知、区位条件、政策设计等都会影响农民的承包地退出意愿^[5]。三是开始关注土地退出试点的改革绩效及其面临的挑战，指出农村社会探索“土地换现金”、“土地换股份”、“土地换社保”等多种土地退出实践，形成了政策性退出、合作性退出和市场性退出等多种土地退出模式，满足了农民的退地需求、优化了土地资源配置，但是也面临退地补偿金不足、产业发展不确定以及诸多社会风险等问题^[6-7]。

文献回顾表明，作为新近出现的研究领域，现有关于承包地退出的研究存在一些空白。比如，将承包地退出视为一项单独的土地制度改革，并没有将其放置到整个土地制度框架中理解。针对当前的土地制度改革，中央多次强调土地集体所有制是农村经济的“魂”，将坚持土地集体所有制作为农村土地制度改革的基本底线之一。事实上，在我国农业农村发展、经济社会转型的当前阶段，集体土地制度发挥着更为积极意义的作用^{[8][9]223-232}，相关土地制度改革需要特别注重其与集体土地制度之间的关系。鉴于此，本文将承包地退出制度及其改革问题纳入到整个集体土地制度框架中理解，尝试建立二者之间的逻辑关联。

集体土地制度不仅仅是经济制度，也是政治社会制度，关系到村社集体的构建和城乡关系的形态。承包地退出机制的建立将带来土地资源配置方式的变化、村社共同体的变化和城乡关系的调整。本文具体分析集体土地制度框架下设置承包地退出制度的原因，形成的承包地退出路径及其社会影响，以及目前正在推行的承包地退出制度改革的影响。本文首先从集体土地制度的内在有机构成角度分析设置承包地退出制度的必要性，然后探讨在集体土地制度基础上建立有效承包地退出路径的方式，接着从村社集体再造和城乡一体化发展角度阐释上述承包地退出方式的社会效应，最后分析当前政策部门倡导的承包地自愿有偿退出制度改革的效果及其对集体土地制度的影响。

在开展分析之前，本文对土地退出与土地流转进行区分。本文的土地退出主要指农民土地产权的彻底、永久性退出，在土地私有制国家主要是土地所有权退出，在我国主要是土地承包经营权退出。在我国，土地流转主要针对的是还需要依赖土地的普通农民，在“三权分置”框架下农民流转的是土地经营权，仍然保留土地承包权，以收益权的方式继续占有土地。我国在土地流转制度之外再设置土地退出制度主要针对的是已经市民化的农民，已经市民化农民退出的是土地承包经营权，与土地乃至农村社会彻底脱离关系。我国政策部门将已经市民化农民称为“进城落户农民”。然而，在户籍制度与城乡社会保障制度已经脱钩的情况下，农民获得城市制度化社会保障不需要获得城市户口，已经获得城市制度化保障的农民不管是否拥有城市户籍，都获得了与城市人口相同的身份和权利，实际上已经市民化了。因此，将落户作为农民是否市民化的标准不是非常准确。为了分析的方便，本文将已经获得城市制度化社会保障（无论是否落户）但仍然保留承包地的农民称为“已经市民化农民”。这个概念既包括通常意义上的已经获得城市户籍但是没有退出承包地的“进城落户农民”，也包括没有获得城市户籍但是已经获得城市制度化社会保障且继续保留农村土地的农民。随着国家日益强调“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，获得城市户籍但是仍然保留土地的农民将会越来越多。

二、  承包地退出的制度内涵

现代社会的土地制度可分为私有制与公有制两种主要类型。在土地私有制国家，个人拥有土地所有权并用于市场交易。在土地公有制国家，土地为公共所有，取消个体土地所有权并禁止土地自由交易。我国《宪法》第6条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”农村土地集体所有是土地公有制的一种实现形式，集体经济组织作为政治主体拥有公共土地，集体所有包含政治权利特征，与通常意义上的民事财产权不同。

通常意义上的产权的基本特征是具有排他性和可转让性，所有权主体拥有完备处分权。集体土地所有权是生产资料集体所有制的法律实现形式，其本质是一种对外排他、对内配置资源的管理土地的权利^[10]。集体经济组织在土地上只拥有占有、使用和收益权利，而并无向集体之外处分土地的权利。与私有制国家采取市场交换方式配置土地资源不同，我国采取政治分配方式配置土地资源。集体经济组织将土地无偿、均等分配给农民使用，并根据人口变动重新配置土地资源，形成一种福利性土地资源配置方式。农业税费时期，集体经济组织向农民收取的土地承包费主要是国家税收以及共同生产费、管理费等，与基于市场平等交换形成的土地租金的性质不同。当国家不再依赖土地税收和相关费用时，就可以单向度取消土地承包费，而不需要征得集体经济组织和农民的同意。土地公有制限制土地市场化交易，相关政策法律规定集体经济组织和农民只享有对土地的占有和使用权利，禁止集体所有权和土地承包经营权单独成为交易对象。

在集体所有权流动上，集体所有土地本质是国家分配的结果，禁止集体经济组织将土地用于交易。现实中，除集体经济组织合并和行政建制变革等少数情况外，土地所有权在集体之间不发生变动。由于城市扩张的需要，国家需要使用集体土地进行城市建设，通过设置土地征收制度实现地权流动。在私有制国家，土地征收是市场交易行为，政府作为一种特殊类型的民事主体面对征收者，并遵循“不补偿不得征收”基本原则，政府与土地产权主体之间是市场交换关系。在我国的土地征收过程中，地方政府作为征收主体代表国家行使政治权力，将土地由集体所有转变为国家所有，这是两种公有制形式间的转换^[10]。公有制国家的土地征收仍然是一种福利性资源配置方式，而不是市场交易。

在土地承包经营权流动上，家庭承包经营制度改革确立了“公有私用”土地使用制度，但是农民不能将土地用于市场交易。农民获得的是一种使用方式受限的公地利用权利，拥有占有、使用公共土地并获得收益的权利。土地承包经营权的主要功能是保障农民使用公共土地的排他性，不满足一般财产物的市场交易功能。在农民大规模城市化流动背景下，人地分离现象凸显，我国设置了土地流转制度，进城农民可以将土地流转出去。土地流转是农民个体基于市场交换价格作出决策的市场化资源配置方式，农民获得一定的土地处分权。但是农民只能流转土地经营权，无法处分土地承包权，实际上仍然保有土地。农民也可以将土地承包经营权完全转让，彻底放弃土地承包经营权。但是土地承包经营权转让被限定在集体经济组织内部，土地处分权的范围受到很大限制，农民仍然难以自由交易土地承包经营权。

随着城市化纵深推进，大量农民成为城市人口，要求建立承包地退出制度。尽管已经市民化农民可以通过土地流转实现土地资源重新配置，但是土地流转具有不彻底性，流转土地的农民仍然拥有土地承包权和获得土地利益。从土地占有角度来看，已经市民化农民仍然以收取土地租金的方式占有土地，身份和权利上仍然是农民。土地流转的不彻底性影响土地资源优化配置，且农村人口并没有随着城市化推进而减少。在这种情况下，我国需要设置承包地退出制度，以让已经市民化的农民彻底退出承包地。由此看来，承包地退出制度发挥的功能与土地流转制度不同，国家在土地流转制度之外设置承包地退出制度的目的是推进农村人口随着城市化推进而减少，以在更大范围内实现土地资源优化配置。

在土地私有制下，农民可以通过市场交易方式退出土地，并不一定需要设置专门的土地退出制度。在土地公有制下，已经市民化农民缺乏彻底的地权流动渠道，需要设置专门的土地退出制度。从这个角度来看，设置承包地退出制度是我国为了破解土地公有制限制土地自由交易带来的地权固化问题，是集体土地制度不可或缺的内在构成部分。如果缺乏承包地退出机制，集体土地制度将面临土地资源配置效率损失，也难以长期维系。从集体土地制度的发展逻辑来看，设置承包地退出制度是集体土地制度应对城市化发展的适应性变迁，是集体土地制度在新的时代背景下不断创新和完善的内在要求。

三、组织化的承包地退出路径

在很多国家，土地制度都兼有社会保障功能和资源配置功能，有效土地退出路径需要兼顾土地制度的双重功能。土地私有制遵循市场化资源配置逻辑，赋予农民自由交易土地的权利，很难兼顾土制度的社会保障功能和资源配置功能。在拉美等发展中国家，农民拥有自由土地退出权利，但是大量贫困农民因为还债、治病等原因而将土地抵押和出售，在农村无立锥之地只能进入城市贫民窟，带来社会不稳定问题^[11]。日本和韩国等发达国家很早就实现了高度城市化，农民不再依赖土地生存，但是并不愿意转让土地所有权，进城农民仍然占有小块土地成为农业农村现代化发展的最主要障碍^[12]251。与之不同，我国在集体土地制度基础上形成组织化的承包地退出路径，由集体经济组织对已经市民化农民的承包地进行重新配置，在不影响社会稳定的前提下提高了资源配置效率。

在家庭承包经营制度改革初期，我国并没有设置明确的承包地退出制度，承包地退出是通过户籍制度管理来实现的。在城乡二元体制下，农民的集体成员权资格和承包土地的权利与农村户口挂钩，当农民丧失农村户口就自动丧失了集体成员资格以及承包地。当时，城市户籍制度与社会保障制度相挂钩，农民获得城市制度化社会保障的前提是拥有城市户口，必须放弃农村户口以及与之绑定在一起的所有农村权益。户籍制度管理实际上产生了一种承包地无偿退出制度，由集体经济组织收回已经市民化农民的承包地并进行重新分配。2003年开始实施的《农村土地承包法》将这种承包地退出制度正式化，规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”

在1980-1990年代，农村社会一般定期进行土地调整，采取“增人增地、减人减地”的做法。实践中，承包地组织化退出的主要做法是集体经济组织在定期的土地调整过程中重新确定集体成员，已经市民化的农民丧失承包土地的资格，就自然而然退出了承包地，集体经济组织将已经市民化农民退出的承包地无偿、均等分配给普通农民使用。组织化的承包地退出涉及到的不仅仅是退地农民与集体经济组织之间的地权配置关系，而且涉及到农民之间的土地重新配置问题，实际上是集体经济组织行使土地所有权、配置土地资源的集体经济行为。组织化的承包地退出并没有改变福利性的资源配置逻辑和集体土地制度的性质，集体经济组织只是随着部分农民转变为城市人口，根据农民是否依赖土地保障重新配置土地资源。

在组织化承包地退出中，承包地退出的标准是农民已经进入城市制度化社会保障体系，真正不再依赖土地生存和发展。2003年颁布的《农村土地承包法》不是简单地以“转为非农业户口”或者“进城落户”作为农民退出承包地的条件，而是将“迁入设区的市”作为农民退出承包地的标准。将“迁入设区的市”作为退地标准能够真正确保不再依赖土地的农民退出土地，防止仍然依赖土地保障的农民退出土地。在我国的城市体系中，“设区的市”一般是地级市、省会城市和直辖市，这类等级城市的经济发展水平和社会保障的水平较高，可以为城市人口提供较高水平的生活条件。而没有设区的城市一般是县级市或者小城镇，经济发展水平和社会保障水平较低，不一定能够为城市人口提供较高水平的生活条件。即便农民获得这些城市的户口，可能会陷入更为贫困、更加缺乏保障的生活状态。另外，一些地方政府为了完成城镇化率指标，往往通过行政手段将农民迁入县级市或者小城镇，而不一定有财政实力为迁入的农民提供健全的社会保障和充足的就业机会。因此，2003年颁布的《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。“迁入小城镇”的落户农民虽然已经获得城市户口，但是可能没有真正转变为市民，不允许这种“伪市民化”的农民退出承包地可以防止其进城后生活质量降低或者成为城市贫民。

在情理上，组织化承包地退出路径与农民的公平观念和生存伦理相契合，能够得到农民的认同。国家为城市人口提供制度化社会保障，通过土地为农民提供社会保障。农民如果生活在农村就依赖土地保障，如果转变为市民则享受城市制度化社会保障。每人应只享受一种社会福利，这是最基本的社会公平。已经市民化的农民已经享受城市社会保障，应该退出土地，这符合农民的公平观念。普通农民仍然依赖土地生存，将已经获得城市制度性社会保障的农民的土地重新分配给仍然依赖土地的农民使用，这体现了农民的生存伦理观念。

在法理上，承包地本来是集体经济组织无偿分配给农民使用的，当农民不再使用承包地时无偿退给集体经济组织具有合理性。集体土地制度的实质就是通过土地公有制排除任何人对农村土地的私人所有权，确保集体经济组织范围内人人平等地使用土地，为集体成员提供生存和发展保障。集体成员拥有使用土地的权利，但是不享有对集体土地私有的、个人的所有权，不能像按份共有一样有明确的应有份额，也不能像共同共有一样在共有关系终止时就要分割为单独所有。农民退出集体时不能要求分割对集体所有权的应有份，也不能要求分割集体财产^[13]。

组织化承包地退出路径可以在不影响社会稳定的前提下提高资源优化配置。在农民已经高度分化的背景下，不同农民群体对土地的依赖程度不同，将承包地退出的对象严格限定为真正实现市民化的农民，能够保证承包地退出不影响社会稳定。没有真正实现市民化的农民仍然需要依赖土地，不允许其退出承包地以避免社会不稳定。由于已经市民化农民的经济条件较好，一般将土地作为财产保值、或者作为家产留存、或者作为乡愁保留，不愿意退出承包地。这就产生了已经市民化不自愿退出承包地的问题，一些研究者针对这个问题指出只有采取强制退出机制才能使已经市民化农民退出承包地^[14]。组织化承包地退出路径遵循“应退尽退”原则，要求已经市民化农民必须将承包地无偿退还给集体经济组织。如果已经市民化农民不愿意交回承包地，集体经济组织可以收回承包地，这是一种农民符合集体成员资格丧失条件的强制退出^[15]。我国使用制度来规制农民的退地行为，可以让已经市民化农民有效退出承包地。

然而，土地二轮延包后，组织化承包地退出路径发挥作用面临多重难题。在户籍制度与社会保障制度已经脱钩的情况下，农民获得城市制度化社会保障不需要获得城市户籍，也就不需要放弃农村户籍。随着农业农村形势好转和农村福利增加，越来越多已经市民化农民不再放弃农村户籍，也就不会自动退出承包地。同时，相关政府部门在1990年代末推行“增人不增地，减人不减地”政策，不断延长土地承包关系以及不允许集体经济组织调整土地。因此，自土地二轮延包以来，只有少数农村地区仍然坚持土地调整，越来越多的农村社会不再调整土地，已经市民化农民即使丧失农村户口也仍然占有土地。在这种情况下，组织化承包地退出路径逐渐淡出社会各界的视野，政学两界相对忽视其实践及其有效性。

四、承包地组织化调控的社会效应

集体土地制度还是维持村社共同体以及城乡二元结构的最基本制度。集体土地制度所形成的不仅仅是具体的财产关系，而是总体性的社会关系和政治关系。组织化承包地退出实际上是集体经济组织对集体土地资源进行重新配置。这种组织化的地权调控将对建立在土地关系基础上的城乡社会发展产生重要的影响，需要在更宏观的视野下分析其社会影响。

我国在集体土地制度基础上建立了集体村社共同体。土地在集体成员内部分配、使用和调整等，塑造了农民的集体观念。集体土地是农民人际关联的重要纽带，农民在土地的分配和使用过程中能够产生更多的利益接触点，在长期的共同生活中形成较为稳定的、可持续的人际关联，彼此之间具有较长的生活预期。农民从集体村社共同体中获得国家不能解决、家庭又解决不了的公共事务，还在社区交往中获得情感满足和社会性意义，形成较强的共同体意识。

与建立在土地私有制基础上的村社共同体不同，我国建立在集体土地制度基础上的村社共同体具有政治配置特点。世界范围内很多国家都形成了小农村社，这是传统农村社会共同体的共同性质，农民从共同体中取得土地满足家计需求，农村土地并不是作为市场性的生产要素而是作为共同体的生产资料进行分配。即使在农民享有土地完整产权的传统社会，土地处置和交易仍然会受到诸如“亲邻先买权”的约束，以保障传统社区整合和公共秩序的维系^[16]。但是我国当前的小农村社体制与传统时期以及近代日本和韩国都不相同，他们只有完全私有化的小农经济，并无村社内部公有制经济^[17]21。我国农村实行的是特色的小农村社体制，农民以集体成员权获得土地和宅基地等基本生产生活资料，并严格限制村庄地权向外转移，不允许非村社集体成员占有土地。村社集体利用掌握的集体土地资源为集体成员提供“耕者有其田、居者有其屋”的基本社会保障，形成了乡村社会的基本社会关系。因而，我国小农村社是依赖和共同使用集体土地的农民组成的共同体，农民通过对本集体范围土地的集体所有权组织起来，形成以集体土地所有权的行使为核心内容和基础的社会秩序维系机制^[18]。

从这个角度来看，我国在农村社会采取与城市不同的制度体系，对农村人口的就业、居住、公共服务和社会保障进行规定，从而形成了独具特色的城乡二元体制。除了城乡经济性质不同自然而然形成的城乡二元结构之外，我国通过国家制度配置形成了城乡二元体制^[19]，在限制城乡人口自由流动的基础上保持城乡社会的封闭性以及实现两套制度体系的独立运行。在计划经济时期，城乡人口流动受到绝对控制，除了考学、招兵和招工等少量特殊情形之外，农民不被允许进入城市工作和居住，城市人口也无法进入农村工作和居住。改革开放以来，城乡人员流动的限制逐渐被取消，大量农民工进城打工和居住，进入城市劳动力制度体系。但是大部分农民工并没有获得城市户口，因此没有进入城市公共服务和制度化社会保障体系。进入新世纪，大学大规模扩招以及城市落户政策门槛降低，农村人口完全进入城市制度体系的通道越来越畅通，但是缺乏退出农村社会制度体系的渠道。并且城市人口进入农村制度体系的通道仍然没有放开，市民下乡占有土地仍然不被允许。

承包地的组织化调控建立了已经市民化农民退出农村社会制度体系的渠道，重新调整了村社集体的边界。随着农民的大规模流动，以户口或者居住地划定集体范围和集体成员权的做法已经不适合新时代的发展要求。按照城乡二元体制的制度设计，部分农民转化为市民后丧失了集体成员权资格，需要重新调整村社共同体的边界。承包地的组织化调控为已经市民化农民退出承包地提供了制度渠道。这就改变了村社共同体的成员，实现了村社共同体的再造。

承包地的组织化调控仍然保持了小农村社体制的基本属性，使得我国的村社共同体在现代化进程中得以维系。承包地组织化调控继续限制地权外流和保持土地均等配置，从而将土地资源留在集体经济组织内部，由集体成员占有和使用。由此看来，村社共同体边界的变化并没有改变村社共同体的性质，仍然需要依赖土地的农民无偿、均等使用村社集体的土地。农民依赖集体土地进行生产生活，共同占有和使用集体土地，并具有相同生产生活方式，从而形成以集体土地利益联结为基础的村社共同体。即便集体土地制度不再具有社会保障功能，但是基于集体土地利益关系为基础的联结机制对维系村社共同体仍然非常重要。这使得我国在血缘和地缘关系的凝聚力不断弱化的现代化进程中仍然能够实现村社整合和良性秩序。土地私有制基础上的村社共同体受到现代化的冲击，在城市化进程中往往遭遇瓦解的命运。土地私有制下地权遵循市场配置逻辑，已经市民化农民可能仍然占有农村土地，外来人口通过购买土地进入农村社会。村社内部土地占有不均，村社成员分化和利益诉求存在很大的差异，使得村社共同体的维系非常困难。

从城乡关系调整角度来看，承包地的组织化调控建立了城乡两套制度体系的联动机制，可以促进农村人口随着城市化推进而减少，有利于城乡一体化发展。承包地退出实际上是已经进入城市制度体系的农民从农村制度体系中退出来，也是农村人口彻底转变为城市人口的过程。当已经市民化农民彻底退出农村社会，我国就在城市化推进过程中同步减少了农村人口，让普通农民获得更多的土地资源。当留村务农农民拥有越来越多的土地资源，就可以获得不低于城市人口的生活水平。传统农民成为主要从事农业生产的职业农民，与城市工人的差别不大。从这个角度来看，当农村人口流出释放出足够多的土地资源时，就会吸引青年人留在农村，从而避免农村社会的衰败。这在一定程度上可以缩小城乡差距，乃至实现城乡一体化和城乡社会现代化转型。可以预想，随着农村人口减少以及国家在农村逐渐建立起健全的制度化社会保障和提供健全的公共服务，我国就可以实现城乡社会均等化发展。

由此看来，我国的承包地退出政策并不是个人财产政策，而是公共政策。承包地的组织化实际上是对城乡经济、社会和政治关系的调整，有利于城乡社会现代化发展，具有显著的社会效应。

五、承包地退出制度改革带来的困境

自十八届五中全会以来，我国就开始探索建立承包地自愿有偿退出试点，推进承包地退出制度改革的深化。2018年新修订的《农村土地承包法》去掉了集体经济组织无偿收回承包地的政策，提倡农民自愿有偿退出承包地。文件内容是“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”承包地退出制度改革将土地退出权赋予农民个体，由农民自主决定是否退出承包地，取消了集体经济组织调整已经市民化农民的承包地的权利。这表明，承包地退出制度发生了根本性变化，将对地权配置产生重要影响。

承包地退出制度改革改变了承包地退出路径，个体化承包地退出路径代替了组织化承包地退出路径。承包地自愿有偿退出实际上是农民行使个体财产权的过程，是基于市场价格的个体经济行为，这就形成了一种个体化的承包地退出路径。依据经济人假设，农民根据市场价格选择使自己利益最大化的方式，依据自己的偏好选择是否退出承包地。农民退地行为受价格机制的调控，农民有权利不退出承包地，是否退出承包地遵循的是以个人（家庭）为核算单位的成本-收益行动模式。因此，个体化承包地退出路径是一种市场化资源配置方式，退地农民与承退者之间是一种市场交换关系。即便农民将承包地退给集体经济组织，集体经济组织也支付了对等的退地补偿金，二者之间也是一种市场交换关系。

承包地退出制度改革客观上弱化了集体所有制。集体土地制度将土地设置为公共生产资料，消灭了土地私人占有。在集体经济组织不向农民收取地租和共同生产费的情况下，集体所有权的主要权能是配置土地资源^[20]。个体化承包地退出路径将完备的土地处分权赋予农民个体，从而将承包地变为农民可自由处置的一般私有财产物，本质上是对集体土地制度的私有化改造。并且这弱化了集体经济组织的资源配置权利，使得集体所有权名存实亡。

承包地退出制度改革带来退地悖论，既可能带来社会不稳定，也使得已经市民化农民的承包地难以退出。虽然已经市民化农民退出承包地可以获得补偿金，但是退出的承包地只能用于农业用途，农业弱质性使得补偿金的价格不可能很高。更何况，集体经济组织将大部分土地无偿分配给农民使用，大多数集体经济组织“空壳化”，缺乏为退地农民提供补偿金的经济实力。因此，数量不多的退地补偿金对已经市民化农民的吸引力有限。而在城市化扩张时期，土地升值的空间很大，已经市民化农民更愿意保留承包地，将土地作为财产保值，或者作为“乡愁”，或者作为自己的休闲场所。2018年新修订的《农村土地承包法》明确规定“国家保护进城农户的土地承包经营权”，已经市民化不自愿退地的行为受到国家政策的保护。相反，一些经济条件较差的农民会因为看病、还债、建房、买车等急需用钱而选择退出承包地。笔者在中部省份的一个承包地有偿退出试点调研发现，在退地农民中已经市民化的农民占30%，依赖土地保障的农民占70%。承包地退出本来是为了将不再依赖土地的农民的承包地退出来，但是符合退出政策目标指向的农民群体更倾向于继续持有土地，往往是依赖土地的农民退出承包地。这使得承包地退出目标偏离，既带来农村社会不稳定，也使得已经市民化的农民的承包地难以退出^[21]。

表1：承包地退出路径的变化及其影响

承包地退出制度改革将承包地退出从公共政策转变为私人政策，将阻碍城乡社会发展。承包地退出成为农民的个人选择，但是符合退地条件的已经市民化农民不愿意退出承包地。已经市民化农民既获得了城市制度化社会保障，还占有农村土地，不仅仅会引起普通农民的不满，也会引起原城市市民的不公平感。并且，已经市民化农民不依赖土地谋生，甚至不居住在村庄中，因此没有积极性为村庄公共工程建设提供人财物的支持，不承担任何村庄建设事业的义务，也不会遵守村庄的伦理规范，将导致村庄功能的弱化和伦理的破坏。另外，已经市民化农民与普通农民的生产生活方式和利益诉求存在差异性，仍然占有土地会加大承包地保有和利用之间的矛盾冲突，也会增加重大土地事务决策和执行成本问题^[22]，导致村社共同体的分裂。已经市民化农民已经进入城市制度体系，但是并没有退出农村制度体系，我国城市化水平提高并没有减少农村人口。当前阶段，土地仍然是普通农民的生存保障和发展资源，已经市民化农民占有土地实际上是将本来不多的农业剩余向城市输入，将会阻碍农业农村现代化发展，进一步扩大城乡差距。

六、结论

本文将承包地退出制度放置到集体土地制度框架中思考，重新理解承包地退出的制度内涵、有效路径、社会效应及其改革困境。本文建立了承包地退出制度与集体土地制度的逻辑关联：设置承包地退出制度主要是为了解决土地公有制禁止地权市场化流动的弊端，是集体土地制度在城市化背景下自我完善的内在需求；我国发挥集体所有权的资源配置功能，在坚持集体土地制度的基础上形成了组织化退出路径，能够在不影响社会稳定的前提下提高资源配置效率，有利于村社共同体的维系和城乡一体化的实现；然而，承包地退出制度改革带来个体化承包地退出路径对组织化承包地退出路径的替代，弱化了集体所有制，产生了负面经济社会后果。

土地制度是我国最主要的经济制度和社会制度，是我国城乡体制的基础性制度。土地制度改革在优化资源配置效率的同时，也会对整个社会结构产生影响。推动土地制度制度改革不能仅仅考虑如何增加农民财产性收入以及经济效率，还要考虑到土地制度和整个经济、社会和政治的关系。将承包地退出视为个人财产政策，或许可以增加农民的财产性收入，但是也恶化了城乡关系，不利于农业农村现代化发展。应将承包地退出视为一项公共政策，增强土地制度改革的整体性、协调性和系统性。

从承包地退出路径变迁来看，只有坚持集体土地制度才能够有效地退出承包地，弱化集体土地并不能实现资源优化配置的目标。集体土地制度限制土地自由交易，但是并不必然导致地权固化。组织化承包地退出路径的有效性表明集体土地制度不仅具有土地资源公平分配的政治功能，还具有优化土地资源配置的经济功能。特别是在小农经济国家，土地小块、分散占有，市场化资源配置方式存在显著的“市场失灵”问题，发挥集体土地制度的资源配置功能更加有利于提高土地资源配置效率。

承包地退出制度改革困境根源于承包地退出制度延续了分田到户以来扩张农民地权、弱化集体所有权的改革思路。我国本来可以通过发挥集体所有权的资源配置功能实现土地资源优化配置。但是承包地自愿有偿退出制度改革赋予农民自由交易土地的权利，弱化了集体土地制度的资源配置功能，反而加剧了地权固化问题。在承包地退出制度改革日益紧迫的情况下，我国的承包地退出制度改革仍然需要坚持集体土地制度，恢复组织化的承包地退出路径。

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