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   在资源下乡的背景下，具有村庄公共性的协商治理何以可能？这是当前亟需回答的问题。浙江农村在城镇化的推进过程中内生出“富人治村” 的治理模式，这种模式强调效率优先，能够在集体土地非农化开发的浪潮中抢抓机遇，但却难以回应普通村民的参与诉求，因而也难以平息利益矛盾。在此背景下，地方政府关于治理创新的横向竞争在村庄中形成了协商民主的制度供给，乡土社会多元的产权规则有了一个可以争辩和讨论的空间。此时，巨大的资源流量与密集的利益矛盾反而有可能激活普通群众积极参与村民自治，并在村庄共同体归属感的基础上形成利益妥协、观念变革与治理动员。

乡村治理研究长期关注这样一个核心议题：推进乡村基层民主和乡村治理现代化的动力是什么？如果仅从地方政府在形式上不断创新的制度供给看，我们也许只能看到相对浅显的层面，与之相比，更重要的问题是，为什么在有些情况下制度创新的外部植入能够落地生根，被村民广为运用，而在有些地方却成为文本意义上的宣传材料？换句话说，激活村民自治与乡村民主的内在机制是什么？本文试图以浙江农村在城镇化进程中发生的治理变迁为分析对象，阐释乡村治理现代化的转型动力。作为市场经济和农村城镇化进程的先行者，浙江在改革过程中为应对乡村社会变迁形成了一系列的制度创新。追问这些创新缘何发生，何以落地，对于全面推进基层治理现代化具有重要的理论和现实意义。

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城镇化与村级治理的主题转换

在农业时代，村级治理的主题是组织农民完成生产，提取资源实现基本的公共品供给。然而，随着城镇化进程的不断深入，村庄政治的核心议题已由合作完成农业生产转向了集体土地及资产的开发与收益分配。

按照世界各地城镇化的历史经验，当人口城镇化率由50%向70%上升时，农村土地的城镇化开发速度将出现峰值。而从统计年鉴所呈现出的人口城镇化率来看，2012年以后，浙江省各地市正处在这一城镇化加速期。乡村的城镇化是一项庞杂的系统工程，其推进步骤包含乡村聚落空间的规划、土地征收与房屋拆迁、农民的重新安置（包括住房、集体资产、社会保障等）、市政设施的建设等。上述工作的难点并不在于相关专业部门的协同，而在于乡村治理中众多行动主体之间复杂的利益博弈与产权重置。城镇化启动以后，村庄政治的核心议题开始发生结构性变化：倘若包括土地承包权益、征地补偿、股份化改制、拆迁房屋的面积确认与定价、宅基地重新分配、集体收益分红、留用地开发等一系列问题没有得到解决，那么，有关城镇化的各项工程不仅难以展开，而且会引发层出不穷的矛盾冲突。这在局部地区集中出现的村内纠纷升级、钉子户闹事、外嫁女上访等问题中已经得到印证。因此，只有村庄政治能够在城镇化进程中建立新的秩序与均衡，城镇化才能顺利推进。

李强教授根据城镇化推进的动力机制，将我国的城镇化推进模式归纳为旧城改造、建设CBD、城市扩展、建立开发区、乡镇和村庄产业化等模式，这些模式在空间发展方式上呈现出内部重组、连续发展、跳跃发展和就地发展四种基本类型。与欧美国家在土地私有制基础上，通过市场作用下的级差地租机制从城市中心扩散开来的“连续发展”不同，我国在土地公有制基础上，通过政府规划和启动的新区、新城建设，能够大规模、快速地推进城镇化，并且在空间上呈现出“跳跃发展”的特征。但是，这种整体快速推进的模式弊端也较为明显，往往动迁过程耗资巨大、拆迁矛盾突出，而且大拆大建也易引发大量社会问题，农民原有的社会网络被割裂，一次性安置之后留下长年累月的信访。

而浙江的城镇化推进模式与此不同，由于“一镇一品、一乡一业”的块状经济遍布全省，浙江得以在乡村工业的依托下采取“就地发展”模式。这种就地城镇化的模式保留了村庄社区原生的社会网络，避免了异地城镇化的急剧变迁和人口迁移所衍生的社会问题，也规避了大都市治安恶化、交通拥堵等“城市病”。但是，这种“就地城镇化”的模式同时也对乡村治理的水平提出了更高的要求。

在集体土地制度下，乡村空间的就地城镇化操作模式有以下三种：第一种是原有城镇范围扩张，政府征收周边村庄的农业用地与宅基地，同时在城镇国有用地上兴建小区，对村民进行集中安置。这种操作方式需要大量的启动资金和国有用地指标，且易引起与农民的直接矛盾，一般而言，除非是上级政府部门自上而下推进的、有充足资金和土地指标配套的大型项目，否则基层政府不会贸然启动。第二种是在规划时尽量绕开村庄中的宅基地，避免房屋拆迁。这种方式实施速度较快，但当城镇开发到一定程度时，“脏乱差”的城中村就会形成。第三种是对村庄的现有宅基地进行重新规划，动员村民拆旧房建（购）新房，政府予以奖补并投资兴建市政设施。新建的住房用地性质上仍是集体土地，但在景观上融入城市空间。这种模式对于紧缺的国有建设用地指标消耗极少，相当于农民将时间上高度分散的建房行为集中到较短的时间段内按设计样式完成，不仅地方政府在拆迁方面的付出的成本较低，而且农民自身也更偏好于在原村旧址上拥有新建住房，而不是到陌生的城镇小区购房。正因如此，这种被称之为“旧村改造”或“新社区建设”的模式在浙江农村得到广泛运用。在这种模式下，城镇化的动力来源和操作主体既不是政府，也不是市场，而是村民自治体系下的民间社会。基层政府只需进行整体规划并借力国家项目兴建基础设施。至于拆旧房建新房，包括村内公共设施的建设，则属于村庄内部事务，由村民委员会组织完成，政府不需直接介入。整个过程中，村社集体能够成为吸纳城镇化利益矛盾的有效缓冲器，从而使得就地城镇化有可能较为平稳地自动推进。

显然，这对村庄的治理水平是很大的挑战。因为，对村庄进行整体改造的工程要得以实施，需要村民克服集体行动的困境，在同步拆掉旧房并按照统一规划修建新房。筹集资金兴建村内公共设施的过程中，村民需要在村庄成员资格认定、既有房屋面积认定、新宅基地面积认定与位置争夺、套房分配资格认定、集体物业经营权争夺、工程项目的融资和招标、相关政府项目的申请与组合利用等诸多方面克服重重纷争，形成秩序并达成行动，才能最终实现村庄在空间景观上的城镇化。所以，“就地城镇化”实际上对乡村治理提出了更高的要求，因为它已经远远不是分配征地补偿款那么简单，而是要通过村民自治的政治过程协调众多村民的行动，最终完成几乎是一个专业的房地产公司所要承担的任务量。

那么， 浙江的乡村治理是如何应对城镇化挑战的？

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“富人治村”的效率逻辑及其治理困境

“富人治村”是经济分层日益明显的乡村社会在面临城镇化的挑战时，自然生长出的一种治理结构，学者们使用“能人治理”“新富主政”“经济精英治村”“富人治村”“新乡绅治理”等概念从不同侧面予以概括。在这种结构中，率先致富的私营企业主阶层走上了村庄权力舞台，成为启动村庄改造和集体土地非农化开发的带头人。

乡村的城镇化进程之所以会促发村庄精英回流并形成“富人治村”的权力结构，原因之一是村庄土地的非农化开发潜藏着巨大的发展机遇，这吸引着一些在市场中闯荡多年、经商成功的村庄精英放下私营企业的管理，投入大量的精力用于筹集资金、申请政府项目与用地指标、平息村内利益争端、完成新社区内高层住宅及道路、绿化、给排水等一系列设施的建设。这些“老板村官”在治理村庄时敢想敢干，在融资与项目运作上表现出极大的魄力与较高的效率。这一点不仅仅是因为他们经营企业、闯荡市场的经历所造就的精神气质，更是因为乡村城镇化的土地开发过程本身充满了竞争性。这种竞争性突出表现在两个层面：第一，市场经济先天具有的集聚效应，一旦先行开发，就能够率先集聚人气，包括投资者、外来务工人员和普通商户，从而促进市场要素的规模集中和路径依赖。所以，集体土地的非农开发具有“一步领先步步领先”的特点，如果能够做到率先一步，就能让村庄成为局部地区的级差地租中心。第二，单位时间内建设用地指标与项目资金的有限性，如果不能抢在周期性的指标收紧之前完成任务，那么村庄建设项目的审批将就此延误，并等待下一轮政策机遇的来临。也就是说，指标是有限的，时间是紧迫的，因此，必须尽可能在最短的时间内完成集体土地的开发，抢抓机遇。

所以，出于对时间紧迫感的觉察，这些乡村能人和经济精英必须强调效率和“成本—收益”，因此，他们本能地将村庄当成企业来经营。“投资增值成为村庄治理的主要目标，利益导控成为村庄治理的主导原则，务实理性成为村庄治理运作的重要策略”。尽管从长远来看，村庄的社区化改造对于所有村民都是有利的：既可以扩大住宅面积，获得出租收益，又可以大幅改善村庄的环境面貌，提升居住条件和生活品质。但是，想要在短时间内达成一致并付诸行动，却需要克服重重阻力。在市场化的过程中，村庄已经成为一个分层的社会。占人口多数的中下阶层并没有足够的经济实力在短期内完成拆旧建（购）新，对于他们来说，旧村改造意味着他们的生活压力将突然增大，不仅要拆掉旧房失去既有财产，还要在所得补偿之外借债来建新房。村庄中的富裕阶层奉行的是进取的、投资的思维，而贫弱阶层则是保守的、道义小农的思维，他们宁愿“稳”字当先而不愿改变现状。

而在具体利益配置中，处于焦点的是新社区的宅基地面积如何分配。比如，倘若按照村庄成员权也即是按“人头”分配，那么，此前拥有更大面积房产的农户就会明显吃亏。但如果按旧房面积来决定，又不符合平等原则，贫困阶层的权利就得不到保证。再如，在村庄成员权的认定上，同样也充满争议，许多地方的村民反映，“为什么从村里出去的大学生，转业的军人，出嫁的女儿分不到房基，那些劳改释放回村的犯人却可以分到，然后安逸地收房租过日子？难道读书错了？参军错了？支持计划生育都错了？”然而，假如所有与村庄有关的人员都可以利益均沾，那么有限的全村总建房面积又将因此而摊薄，这显然不符合公共利益。

面对大量的纷争，如果不能得到绝大部分村民的支持，导致那些因各种理由自觉利益受损的农户拒绝拆掉旧房，那么，有着巨大增值空间的村庄改造项目可能会就此搁浅。怎样在短时间内解决问题，抓住机遇？

实践中，主政村庄的经济精英的做法往往是：（１）通过派系政治建立利益差等分配的庇护网络。这些经济精英的支持者通常包括家族成员、派系成员和私人企业的利益相关者，这些支持者在竞选和村庄事务中对精英的支持力度越大，在村庄改造过程中能够得到的额外利益就越多。这种利益空间隐藏在旧房合法面积的测量和认定、村民户头的分立和户口的转入、宅基地选位时的优先权、小型工程项目的承包、集体物业的经营等方面。（２）对反对派进行利益压制和道德压制。在胜选之后，主政精英对于反对者的压制表现为严苛地按规定办事而极少留下通融的余地，而道德压制最典型的表现是“出钱息争”，即个人自掏腰包补偿反对者迫使其就范，同时在道德上将对方污名化为“钉子户”。（３）在日常生活中通过气势恢宏的炫耀性消费制造阶层势差，在人情往来中制造亏欠，在村庄事务中以私人收入贴补公务开支、捐献、慈善等方式建构权威。（４）大量运用市场手段在村内配置集体资源。比如，动员村内富裕阶层购买村内中下阶层的房基；对优质地段的宅基地进行拍卖，价高者得，所得收入用于村庄建设。

然而，治理村庄毕竟不能等同于企业经营，后者遵循市场逻辑，强调投资眼光、冒险精神与执行效率，需要雷厉风行、果敢决策；而前者遵循的是政治逻辑，应该强调的是公共利益、人心向背与机会均等，需要民主议事、走群众路线。这是两种完全不同的治理机制与处事风格。那些在城镇化浪潮中争取生存空间的普通农民虽然客观上受益，但主观上却觉得利益相对受损，权利受挫、心中受气、甚至人格受辱。一些殚精竭虑、付出大量时间精力用于村庄改造的经济精英无论如何都难以理解：为什么一些村民会对其心怀怨恨，一旦抓住机会就对其在政策模糊地带的操作进行举报，有的甚至是以告倒特定的个人为目的。

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协商治理：推进乡村治理现代化的实践探索

以“富人治村”为典型模式的精英治理虽然能够带领村民完成就地城镇化，但这并不等于其过程符合基层民主的价值理念与村民自治的公共治理目标。因为，它在城镇化的重大利益分配过程中不仅固化了既有的经济社会分层，也压抑了中下阶层的政治参与，消解了村庄公共性，使得村庄的民主决策、民主管理、民主监督难以成为现实。

在这种背景下，浙江各地的地方党委政府开始推动村级协商治理的探索。尤其是城镇近郊区域在“旧村改造”“新社区建设”“三改一拆”等关系到群众切身利益的项目实施过程中，不断创新乡村治理模式，使得这一涉及农民重大利益因而矛盾集中突出的历史进程总体平稳有序。各地涌现出诸多村庄治理模式的实践探索。如武义县的“村务监督委员会”、宁海县的“村级权力清单36条”、天台县的“村级事务‘五议工作法’”、温岭市的“参与式预算”、浦江县的村级协商议事会，义乌市的村级重大事项听证会制度等等。

“协商治理是政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制。”在乡村治理中，这种治理机制可以被概括为：村民依托于村级组织，以协商和对话为程序以达成共识，从而实现对本村公共事务的治理。协商治理缘于协商民主理念在治理领域的应用，核心原则是通过理性的对话让不同的参与主体听取对方的想法，进而在公共目标面前调整和改变原初的想法，形成妥协。

这种治理模式的要义在于，设法让村民通过平心静气的讨论形成自发的妥协，而不是通过权力的争胜去压制对方，迫使其服从。在协商议事会中，形成集体利益分配方案的决定性因素不是派系势力的大小和庇护网络的规模，而是民意代表讨论生成的规则方案。村干部不再是主导一切的决策者，而是成为了会议的组织者和维持会场秩序的主持人，维护讨论规则而不发表意见成为了村干部的主要职责。由此，村干部的权威不再源于经济地位所奠定的阶层优势与以私济公所积累的道德声望，而是规则所赋予的公共职能与干部本人对议事规则本身的掌控能力。

从治理机制上来看，村干部的角色是会议的组织者而不是主导者，是村庄公共事务的主持人而不是投资人。如何做到这一点？其要义在于村两委干部的权威建构方式。“富人治村”模式中，村干部的权威来源是日常生活中的、私人化的关系笼络和人情面子，通过以私人资产补贴公共支出而建立道德优势。而在协商治理中，就需要通过公开透明的规则，将公共事务与私人支出剥离，强调村干部的权威来自于对规则的坚决履行，在公共事务中没有偏袒，秉公处理。普通阶层的一般群众只要具备这种忠于规则的禀赋并且愿意为社区居民牺牲时间，就可以担任村干部。在协商治理中，参与协商的民意代表产生过程强调推选过程的随机性，有时甚至是以直接抽签的方式来进行。这可以杜绝在村庄中拥有权势的家族或派系通过发展庇护网络来影响、左右公共事务的讨论。这也决定了协商治理的主要机制是开会协商，并在协商过程中以严格、公平的程序，弱化村民的能力差别和阶层地位的差距，通过讨论对话来形成妥协方案，达成共意，而不是通过派系间的权力压制，胜者全得。

协商治理之所以具有优势，不仅在于其符合民主和平等的价值理念，而是在于其治理效能。由于最终的利益分配方案源自各方的讨论与妥协，在执行过程中遭遇的阻力相对较小，且事后因分配问题而引发的上访也少得多。例如，在村庄改造过程中，很多村庄经过村民协商而出具的宅基地分配方案，就是一种多方妥协的结果，它既不是按照旧房面积，也不是纯粹按照户口人数，而是将旧房合法占地面积超过户型安置基数标准的部分，按照一定的比例增加安置系数。同样，各村在处理外嫁女的权益纠纷时，经过协商的结果往往是既照顾她们的利益诉求，同时又不与户籍在村内的村民完全等同，通常有一定的折扣比例，或者“只能算一个人头”，子女不再享受。

所以，在村民自治中贯彻协商治理的一个显要特征，是照顾到同村的村邻情谊，对立的不同派系因而做出妥协，形成新的方案或规则，而不是呆板地按照多数决定的竞争法则。这种情谊考量的背后，是对弱势阶层的提携，对村邻的照顾，对不同利益派别的妥协，是一种“人同此心、心同此理”：既然是同一个村的村友，就应该在关键时刻相互体谅，而不是在重大发展机遇来临时纷争不已，以至于错过机会。

在具体的情境中，尤其是在城镇化进程的集体利益争夺中，选举造就的往往是村庄分歧的扩大，而不是裂缝的弥合，选举本身制造的派系分立与治理过程所需要的妥协具有很大张力。从这个意义上说，民主选举仅仅是村民自治的开始，仅有竞争性的选举无法实现村庄民主。而协商治理是对村民自治的深化，是在民主选举之外对民主决策、民主管理、民主监督的强调与推进。如果对浙江农村协商治理的诸多形式进行分类，可以发现，这些治理形式的程序设计和制度细化，是对后面“三个民主”（见表１）的某一个或几个方面的深入和落实，是对村民自治中精英主导治理过程的纠偏，以及对村民民主诉求的响应。

在实践中，协商治理由于其治理机制，本身也有难以克服的弱点，就实地观察的体验而言，这一治理模式要经历繁杂的程序达到多方妥协的实质效果，需要诸多的前提。这些前提包括：（１）开会讨论的公共事务本身不具有紧迫性。因为协商过程是否能在规定的较短时间内形成妥协方案具有高度的不确定性，它往往耗时弥久而久拖不决，需要众人对违背公意而只顾一己私利的少数人施加长久的、社区内部的道德孤立与舆论压力，才能促使其做出改变，这个过程需要大量的时间，所以它往往与决策和执行的效率形成矛盾。（２）村庄自身有较高程度的内部团结，村民顾念乡亲情谊，具有道义精神。在一些工商化程度很高，村民早已陌生化、原子化的城中村，要让村民为了村友的处境而做出利益上的妥协较为困难。（３）协商治理的制度框架需要地方党委政府的外部输入。协商治理的许多制度细节非常重要，比如抽签，规定讨论时的发言时间、发言次序等等。这些细节设计是为了尽量淡化现实中村民之间的议事及表达能力的差别，淡化不同社会阶层之间的不平等性。然而，村民自身无法发明和设计这些民主程序，并让其顺利启动和运转起来。

从各地的实践案例来看，基层党委政府从外部进行协商制度细节供给的主要动因是优化行政环境，缓解城镇化过程中与村民的紧张关系，寻求农民的政治支持。由于城镇化进程中利益的密集化与矛盾的尖锐化，村庄政治中派系对立、冲突频发，在“富人治村”的治理结构中，竞争失败的派别不断上访，形成“反抗型派性政治”，这不仅挤占了基层干部的大量治理精力和时间，形成对政府干预的习惯性依赖，而且动摇了村民自治的合法性基础，降低了乡村治理效能。在这种背景下，地方党委政府不得不通过试点和实验，在实践中摸索出一套应对方案。这些应对方案的共同之处在于，通过在村庄治理的若干环节中引入协商程序并强调协商治理的制度化，从而使村民自治的矛盾冲突在村庄内部的协商中得到纾解。

另一方面，当一些在实践中行之有效的治理创新得到应用之后，这种治理创新本身也成为地方党政官员“政绩”的一部分，“政府官员自身也可以从制度安排中获得可观的政治效益，积淀进一步升迁的资本”。关于乡村治理制度创新的竞争，在市场经济体制改革之后，业已成为地方政府之间横向竞争的主要内容之一。在“政绩”竞争的压力下，协商治理的制度供给从最开始时因困境而生的被动应对，逐渐演变为一种主动供给。从这个意义上讲，浙江农村涌现的大量协商治理案例，在一定程度上具有形式上刻意求新的属性。但它在内核上，是城镇化过程中乡村利益群体高度分化、利益矛盾尖锐化的背景下，人民群众的创造性实践和地方党委政府的主动探索相互融合的结果。

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典型案例：“五议工作法”与“村级权力清单”中的协商治理

浙江宁海县的“五议工作法”与“村级权力清单”制度，尝试了构建农村基层权力规范运行体系。当地对基层干部尤其是履新的村干部进行重点培训，而且下大力气在村民中进行推广，这套制度和程序被“画”成漫画和框图，涂在各个村庄街头巷尾的墙上。在实施三个多月以后，宁海县有关村干部的信访件下降了84%。

为什么这些做法能够起到作用？其中的内在机制又是什么？

宁海县正在进入城镇化快速推进的攻坚阶段，这使得当地农村成为了利益高度密集型地区。在村庄改造过程中，涉及到巨量的利益，此时，治理规则变得尤其重要。规则模糊之处隐藏着的主观裁量空间，正是权力腐败的发生地。征地拆迁时的赔偿标准、房屋面积尤其是违建面积的认定、户籍认定问题、外嫁女问题、农嫁居问题、宅基地分配机制问题……这些村庄改造中产生的、涉及到巨大利益分配的问题，必须要由清晰的、标准化的规则来治理，才能够避免村庄社会矛盾的产生及其扩大，避免村内矛盾溢出村庄之外成为非制度化的政治参与，乃至危害社会稳定。但是，在涉及到村集体内部的利益分配时，政府又无权越俎代庖代替村民来制定规则，此时，引导村民制定规则的规则就变得异常重要，而这种“元规则”正是当地重点推广的——“五议工作法”：“村党组织提议、两委联席会议商议、党员大会审议、村民代表会议决议、接受群众评议”。“五议工作法”的核心在于，村干部在议事过程中是召集人、组织者，他的职责和作用在于让会议运行起来，让村民代表的观点进行交锋，并让交锋的过程有序进行，直至通过票决定出方案，而不是去影响他人的观点，左右村民的意见。在这一点上，“五议工作法”与西方民主生活中成功运行了数百年的“罗伯特议事规则”异曲同工，并且将协商程序进行了简化和通俗化。

在“五议工作法”的整个流程中，党组织的提议非常重要，这个动议环节是后续所有议事程序的开始，能够体现基层党组织在设置议题，响应上级政策精神时的主体性。两委联席会议的商议过程能够容纳不同观点、意见的碰撞与妥协，体现协商民主的精神。妥协方案经由村民代表会议进行决议，使得方案在村庄政治中具有足够的合法性。经由这个过程，党组织的提议落实为村庄利益分配与项目实施的具体规则。最后，群众的评议作为事后接受反馈的环节，在实践中吸纳意见，在今后进行完善。

表面上看，似乎当地的“五议工作法”和“权力清单”制度发生作用的原因，在于当地党委政府对于治理规则的理顺、归并和普及，但规则、程序的清晰化和在当地村庄社会的普及，仍然只是协商治理得以推行的前提条件。在现实场景中，将村级权力清单变为现实的是村庄内部的利益主体。在城镇化进程中，村庄利益逐渐密集化，村内各种利益群体、家族、派系都动员了起来，积极参与村庄政治，各种政治主体对权力运行的每一个细节都非常较真。此时，如果村干部仍以传统的权力行使者自居，自行决定重大事务而不经过必要的程序，他们就必须承担巨大的责任。利益分配中的矛盾冲突，工程招投标时的利益受损，项目实施过程中出现的问题和差错，都会被村民归结到村干部那里，并通过纪委热线和信访渠道进行举报。此种情形，使得村干部做任何一个决策都要瞻前顾后，回应他人的议论、猜疑乃至举报，“无论怎样做都会招来是非”，“总被别人怀疑得了好处”，即使是站在村庄整体考虑，也会被认为是对某些群体有所偏袒，这使得村干部反过头来主动拥抱权力规则，将自己的角色还原为一个组织者。

因此，正是因为城镇化进程中的利益高度密集，使得村民以复杂的派系为单位积极参与村庄政治中的利益角逐，才使得“权力清单”真正成为实践中活生生的制度规则，而非挂在墙上或沉睡在抽屉中的文件；同时，也正是由于“权力清单”对各种制度文本的归并简明和程序化、具体化，才使得权力清单成为村民尤其是村庄政治中活跃的精英争相学习、记忆并使用的“武器”；同时，它也成为了村干部摆脱猜忌、加速工作进程的“法宝”。规则本身因而具有了公共性。因为有了“权力清单”制度的外部植入与有力实施，密集的利益矛盾反而激活了村民自治和乡村民主。以前矛盾各方各自选择性地援引或地方规范、或法律规则、或直接应用国家政策抽象精神的局面得以改观，村民自治由于村庄政治人的主动参与而被激活，并在村庄政治实践中找到了承接载体，从而得以真正落地。

从这个意义上讲，倚重村干部道德品行与个人能力的“能人治村”“富人治村”“乡贤治村”，并不足以保障“权为民所用、利为民所谋”。仅有民主选举，离乡村善治路途尚远；“协商治理”“找回群众”，才是乡村基层治理现代化的努力方向。

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结语

协商治理是20世纪90年代才开始在国外形成的一种新型公共治理范式，它主张“以对话为中心”的协商民主替代“以投票为中心”的竞争性选举民主，通过沟通、磋商和协调达成共识，从而提升决策的合法性与民主化，加强公民之间的政治团结。在浙江农村，基层政府的主动探索与人民群众的创造性实践相结合，使得协商民主的现代治理模式得以生根并开始扩散。这一探索并非源自政学两界对当前村民自治中竞争性选举单兵突进的反思，而是因为城镇化进程中吸纳矛盾、解决问题的实际需要。经济分化的乡村社会自然生长出的“富人治村”模式，强调工具理性与执行效率，却难以在快速推进城镇化的同时，回应村民政治参与的民主诉求，进而平衡利益矛盾。此时，地方政府之间关于治理创新的横向竞争，在村庄中形成了协商民主的制度供给，村庄共同体则以此为基础促成了村民的利益妥协、观念变革与共识形成。在上述转型过程中，城镇化的时代需求、“富人治村”的现实困境与农民政治参与的权利诉求，是协商治理出现的必要条件，而地方党委政府具有竞争性的治理创新与制度供给，则是乡村治理实现现代化转型的决定性因素。地方党委政府积极搭建的制度平台起到了关键作用，这其中既有创新性的探索，也有制度的引入与模仿，但在总体意义上，这是一个国家介入，多方利益主体共同参与，实现协同共治的治理过程，它是城镇化过程中的治理压力与国家、社会的主体能动性共同促发的。