引导与主导：农业产业结构调整的政府逻辑及其影响

摘 要：产业兴旺是乡村振兴的基础,产业结构调整则是实现产业兴旺的主要路径。产业结构调整离不开政府推动,资源禀赋差异形塑地方政府在农业产业结构调整中的动力与角色,由此形成政府引导与政府主导两种模式。在政府引导模式下,产业调整以市场为导向,政府统筹建设农业生产社会化服务体系；在政府主导模式下,产业调整以政绩为导向,政府运用项目的逻辑追求政绩效应而非经济社会效益。对比两种模式,得出如下结论：在农业产业结构调整中,要厘清政府、小农家庭以及市场的关系,农业产业的经营主体是小农家庭,产业发展最终取决于市场,政府在产业发展中要做好角色定位,主要扮演好公共品供给角色。

一、问题的提出

产业兴旺是乡村振兴的经济基础。对于第二、第三产业发展条件不足的农村来说，产业兴旺的核心在于实现农业产业化与农业现代化。我国大部分农业型村庄延续了自给自足、剩余出售的小农经济传统，要实现农业产业化发展必然面临农业产业结构调整的问题。

改革开放以来我国经历三次农业结构调整，分别是以需求为导向的农业结构调整、农业结构的战略性调整和以国际市场为导向的农业结构调整，突破了“以粮为纲”的方针政策，农业生产结构不断优化，现阶段农业结构面临的主要问题是粮食安全与主要农产品的供给平衡[1]。有学者认为市场逻辑是农业转型的初始动因，在市场力量吸引下农民种粮意愿降低，出于粮食安全考虑，国家通过项目扶持重构农业经营主体，市场逻辑与国家干预逻辑相互交织[2]。学界对农业产业结构调整的关注主要集中在大农业范畴，大多是从经济学角度分析粮食安全[3]、土地利用[4]、区域结构[5]等问题，或是从政治社会学角度分析政府的农业治理行为，对地域范围内农业产业结构调整的微观研究不足。

从农业转型的动力来看，一种研究进路认为农业转型主要依靠政府干预，在政府主导的农业产业结构调整模式下，政府更青睐扶持规模经营主体来替代与分散的、数量庞大的小农户打交道，以此降低政策执行成本[6]。政府以经营土地的方式推动资本下乡，一方面撬动社会资金参与城乡一体化的进程，另一方面社会资金参与耕地流转，帮助地方政府推动农业经营模式实现从家庭经营向规模经营的现代农业的转型[7]。在经济条件较差的地区，地方政府在强政绩激励和弱惩罚的激励结构下频繁进行农业产业调整[8]，农业产业的发展经常以失败告终。另一种进路认为市场是影响农业转型的主要因素，黄宗智认为在市场机制作用下农业正在经历从种植大田作物的旧农业到高值农产品的新农业转型，在大规模非农就业、人口自然增长下降、食物消费与农业结构转型的三大历史性变迁的交汇阶段，农业从业人口下降，农业向高值、高劳动需求产品转型，直接提高农业劳动力收入，是农业突破“过密化”和“内卷化”的契机[9]。还有学者认为国家治理体制从汲取型向反哺型转型，基层政府职能从管制型向服务型转变，农民致富实践经历政府主导到农民主位的转变[10]。延续此研究进路，本文关注县级以下地方政府在农业产业结构调整中的行为模式。

由于农业产业结构调整中地方政府的行为逻辑不同，本文将政府行为模式划分为两种类型即政府引导与政府主导，在实践中两种类型并非完全独立存在，为了便于分析，本文抽象出以上两种理想类型。本文比较两种模式下地方政府在农业产业结构调整中的举措及其影响，强调农业产业的经营主体是小农家庭，产业发展最终要经受市场考验，地方政府在产业发展过程中应主要扮演好统筹农业生产社会化服务的角色。本文的分析基于2019年7月和8月在华北平原和东部沿海两地的驻村调研。

二、农业产业结构调整与政府行为

（一）政府引导农业产业结构调整

1. 政府引导农业产业结构调整的案例

华北平原B县L乡以大桃为主要产业，桃园面积约2.3万亩，果品产业是该乡镇的第一产业。L乡的大桃产业从大集体时期开始，20世纪70年代，L乡A村为提高亩产收益，村支部书记带头引导村民改种桃树，因大桃的市场行情较好，村庄的经济水平得到整体提升。受经济利益驱动，周边村庄的农民纷纷效仿改种桃树，由此掀起一股自下而上的产业结构调整风潮。调研所在村庄Q村隶属L乡，临近A村，共有土地700亩。分田到户以前，Q村主要种植粮食作物，分田到户以后，受A村影响，Q村的村民开始逐步改种桃树。前两三年树苗长得不高，村民在田间套种小麦。5年达到产量高峰期后，村民完全改种桃树，最终形成600亩左右的桃树规模。鼎盛时期Q村200户中有130户种植桃树。随着人口外流以及劳动力更新换代，目前仍有60多户农业户在种植桃树，他们主要是50岁以上的中老年人，小农家庭种植规模集中在2～6亩，种植面积最大约10亩。对于Q村的中年人来说，经营桃树的收入与他们在市场上务工的收入相当。对于老年人来说，经营桃树的收入是其养老的主要经济来源。

虽然该乡大桃产业具有规模效应和高度产业化等特征，但是该乡大桃产业的经营主体仍是小农家庭，土地流转的市场化程度较低，土地流转市场不活跃，且土地流转价格低，仍然以村庄内亲戚邻里无偿或低价格流转为主要形式，这主要存在两方面原因：一是因大桃产业存在劳动环节量大、对劳动投入要求较高的特征，经营主体土地流转需求较低，难以发育出活跃的土地流转市场。种植大桃对劳动力投入要求高，劳动环节量大、琐碎，包括掰花芽、梳花、梳果、套袋、摘桃等，难以机械化操作。大桃产业规模经营面临高额的人工成本以及劳动监督成本并不适宜，反而是小农家庭这样的小规模经营更为适宜。二是村民流转土地获利不高且意愿不强。外出的村民和无劳动能力的村民无法继续种植桃树，但抛荒之后土地的整理成本较高。如果将桃园抛荒，部分外出务工的村民返乡后要继续在土地上进行农业活动，就必须投入较高的土地整理成本。因而流转土地获利并不高，且流转后土地不能随时收回耕种，因此农民土地流转意愿不强，他们更愿意将土地免费或低价流转给亲戚或邻居。

2. 政府引导农业产业结构调整的行为

第一，统筹农业生产社会化服务。该乡从粮食作物转种经济作物是顺应农民发展需求的自下而上的产业结构调整，当新产业发展到一定规模后政府介入其中，发挥引导、服务功能。在既有的产业结构调整方向下，政府顺应市场原则，对农民需求给予回应，由政府和集体统筹提供农业生产的社会化服务，主要包括农技服务和水利灌溉基础设施建设等方面。

从农技服务方面来看，果树管理需要一定的农技知识，对于文化水平较低且长期种植粮食作物的农民来说，改种桃树有一定的技术门槛。为解决农技问题，1991年县政府设立果品办公室，专门为桃农提供农技培训和服务，降低了农民进入大桃产业的技术门槛。该县政府每月给桃农发放农技知识学习材料，定期举办讲座和培训。桃树发生不可逆的病虫害，果品办公室给桃农发放补贴，降低桃农的经济损失。此外，果树修剪情况直接影响产量，为了更好地解决农民修剪果树的积极性不高、修剪水平参差不齐的情况，提高第二年产量，B县在各村推广有偿果树修剪队，并给予60%的费用补贴。

从水利灌溉方面来看，在水资源较少的北方农村，修建水利设施是单家独户难以完成的事情。为解决果树灌溉问题，Q村利用一事一议项目打了6眼300米深井，并铺设灌溉用地埋管，每50米一个出水口，实现智能化灌溉。在全县统一要求下，各村聘请2名管水员负责机井的日常管理，聘请水管维修队负责灌溉用的地埋管线路的巡查和维修。总体来看，B县已经建立比较完善的自上而下的农业生产社会化服务体系。

第二，积极拉近小农与市场的距离。政府在产业结构调整中发挥引导和统筹农业生产社会化服务的作用，并不干涉农户与市场对接。L乡形成比较完善的大桃市场销售链，以小农户—代办的模式与大市场对接。随着微信在农村的普及，部分桃农用微信销售。但是对于大多数市场能力较弱的桃农来说，同类产品在当地市场销售已经形成内部竞争。为扩大销量，拉近小农与市场的距离，提升全国市场竞争力，地方政府积极推动品牌建设、改善交通运输条件。

一方面，政府积极打造地方品牌，帮助农民开拓全国市场，增强产业整体竞争力。2006年以县政府名义注册地方品牌、国家地理标志产品等具有影响力的商标和认证。以地方政府的公信力为农产品担保，使得桃农可以在不需要严格质检和商标认定的前提下，使用地方品牌销售大桃。此外，近几年围绕桃文化，L乡政府举办了各类文化活动，如桃花节、蟠桃会、相亲大会等，积极推广围绕桃文化的文创商品，提高地方品牌知名度。

另一方面，政府致力于改善交通条件，提高农产品到市场的效率。L乡距离市中心约70公里，修通高速后大大缩短农产品到市场的距离，充分发挥靠近大市场发展商品农业的天然优势。拉近市场距离有助于拉近产业链两端即农户和消费者的距离，通过减少中间环节的交易成本、运输成本等，增加小农利润。交通条件改善还有利于外地客户或商贩上门收购，能进一步放大地方品牌的市场优势。

（二）政府主导农业产业结构调整

1. 政府主导农业产业结构调整的案例

东部山区Y乡近年来主要发展猕猴桃产业，是在传统产业面临危机的背景下，地方政府主导的一次自上而下的农业产业结构调整。当地传统产业为竹产业，2010年，毛竹加工业的产值占全乡工业总产值68%。从2010年开始，国家出台生态环境保护等政策关停部分毛竹加工厂，对竹产业造成严重冲击，围绕竹产业产生的经济效益、社会效益开始减少，农民收入下降。在此背景下，乡政府希望调整当地农业产业结构，培育新的主导产业。红心猕猴桃是Y乡政府选定的目标产业，当地的山区气候和土质使红心猕猴桃品质优良，能满足有品质偏好的消费者需求。乡政府计划以现代精品农业带民致富，打造“猕猴桃之乡”的口碑，形成区域内最大的猕猴桃产业带，同时结合县政府发展全域旅游的指导理念，建设有地方特色的乡村旅游景点，如猕猴桃采摘园等。

但是Y乡位于山区，海拔高而雨水多，因气候原因山坡上种植猕猴桃容易感染溃疡病，传染性强且不易根治。2015年，全乡猕猴桃树爆发溃疡病，损失近一半的树种，农科所专家建议更换品种，但这意味着将失去红心猕猴桃品质优良的核心市场优势。而且短期内调整产业结构导致经济效益负增长，部分农民迅速退出猕猴桃产业。少数种植猕猴桃的果农外出寻找土专家学习技术，发现每年嫁接一次果树能防止溃疡病，但当年无法挂果，有一定的经济损失。对于依靠土地获取收入的农民来说，种植猕猴桃的技术门槛较高且收益不稳定，留在村庄的是少部分中农[11]和老年人，老年人不懂病虫害防治技术，而且溃疡病难以根治，种植积极性自然不高。另外，猕猴桃对于劳动力的密集需求使其面临规模化困境，中农种植最大规模约10亩，难以经营更大面积的猕猴桃园。2019年，全乡种植面积从600亩减少到200亩，Y村种植面积从300亩减少到50亩。红心猕猴桃产业没有达到预期的规模和经济效益，而当前的种植规模是农民自主选择、市场筛选后的适宜规模。

2. 政府主导农业产业结构调整的行为

第一，通过组织领导、村干部带动的双重动员方式，推广猕猴桃种植。以政绩打造为出发点，乡政府推动农业产业结构调整，用包装亮点的逻辑推广“现代精品农业”的话语。乡政府成立原生态精品农业工作小组，通过加强组织领导让全乡重视新的产业发展。为实现高品质的农产品的市场价值，乡政府积极推广生态种植，但几家试点种植户的最终产量和品质都不理想。要求村干部带头种植猕猴桃，组织村干部外出考察学习，聘请专家培训栽培技术，动员村干部发挥模范作用并向农户推广。在各村设立猕猴桃技术员、植保员、品控员“三员合一”人员，推广猕猴桃栽培管理技术、预防病虫害、提高农产品品质，但农户认为“三员合一”人员的专业水平有限，实际上农户主要自学技术预防病虫害。

第二，乡政府大力发放种植补贴激发农民积极性，扩大猕猴桃种植面积。2011年，乡政府对猕猴桃苗木每棵补贴3元，农户自付5元，对搭建设施大棚的果园每亩补贴1 000元。在高额补贴激励下，全乡猕猴桃的当年种植面积达到600亩，其中调研驻地Y村的种植面积全乡最大，约300亩。为发展现代精品农业，除了在全乡大面积推广种植红心猕猴桃以外，乡政府还着力打造新型农业经营主体，2012年在全乡范围成立猕猴桃专业合作社。Y村合作社社长为该村支部书记，社员入股种植面积约580亩。第一年合作社获得乡政府30万的项目支持经费，合作社对入股的社员生产的猕猴桃统购统销。

第三，扶持经营主体对接市场，拓展红心猕猴桃的销售渠道。Y乡政府支持猕猴桃专业合作社参加农博会，举办猕猴桃采摘节、组织市场考察等活动。刚开始的几年猕猴桃种植规模较大，乡政府连续4年举办采摘节，希望借此吸引周边旅游业发达乡镇的游客带动销量，但因效果不好就没有将采摘节常态化。乡镇农民合作经济组织联会组织猕猴桃专业合作社成员到周边大城市农产品批发市场考察，了解销售市场对猕猴桃的需求行情。猕猴桃专业合作社为帮助小农户对接市场，降低市场风险，对入股农户种植的猕猴桃按10元/斤的保护价收购。但合作社没有专业的销售员打开市场，销路不畅，在冷库储存的猕猴桃滞销导致亏损20万元，后依靠乡政府找企业订购保障销路以弥补亏损。从2019年开始，合作社便不再收购散户的猕猴桃，且收购价格下跌到5元/斤，主要负责协调、农资统购和销售推广。失去合作社的销路保障，散户遭遇销售困难。

三、农业产业结构调整中的政府逻辑及影响

（一）农业产业结构调整中的政府逻辑

在政府引导的农业产业结构调整模式中，政府和集体主要统筹农业生产社会化服务体系，着力加强农业生产基础设施建设、完善农技服务体系。以市场为导向，拉近小农与市场的距离。在大桃产业发展经验中，通过政府的努力，农业生产条件得到改善，具备比较完善的地埋管灌溉系统、智能化刷卡系统以及制度化的管水员和维修队，满足桃农灌溉需求，无需小农协调公共品供给。制度化的农技服务体系为桃农提供了技术指导和农业补贴等，从县一级的果品办公室到各村的全科农技员，甚至连农业污染废弃物都由全科农技员组织村民回收，由村集体支付劳动成本。政府和集体为小农提供具有公共品性质的农业生产社会化服务，积极打造地方品牌，极大降低小农的农业生产成本，增强其抗风险能力和市场竞争力。

在政府主导的农业产业结构调整模式中，政府的工作重点在于打造亮点和政绩，主要着手点在以专业合作社为典型的规模经营主体，以项目形式给合作社发放补贴，借助合作社的亮点向上申请项目和资金，是项目逻辑而非产业发展逻辑。短时间内扩大产业规模，给农民发放经济补贴，以吸引更多农民进入新的产业。政府主要关注农业生产的产前环节，忽视产中农技服务和产后销售环节。在农民欠缺对接市场的能力时，当地政府帮助搭建农民与市场对接的平台，但主要方式是推动合作社统购统销或建设电商平台。政府包办的思路或者寄希望于新技术解决小农户与大市场的对接问题，忽视了农户的市场能力以及农产品的市场竞争力，而这恰恰是新的农业产业能否经受住市场考验并得以发展的关键。

政府引导和政府主导农业产业结构调整的关键区别在于产业发展的动力与逻辑，事实证明自下而上顺应市场需求的产业结构调整，在政府积极引导下得以发展壮大，政府和集体统筹具有公共品性质的农业生产社会化服务能助力产业发展。相比之下，由政绩驱动，政府自上而下推动产业结构调整，新产业在发展过程中会遭遇自然和市场的双重风险。政府前期对产业投入越多，造成的经济损失则越大。

（二）农业产业结构调整中政府行为的影响

1. 政府引导农业产业结构调整的影响

第一，以市场为导向，政府引导农业产业结构调整，有利于农业产业稳定发展，提高土地利用率，增加农民收入。自下而上的产业结构调整，不是出于政府官员主观意愿或自上而下的行政任务，而是农民出于现实需求进行种植结构调整，经过逐步发展而产生规模效应。在产业发展到一定规模后，政府通过逐步完善、统筹农业生产的社会化服务，降低农业生产成本；打造地方品牌，提高当地农产品的市场竞争力，适应优胜劣汰的市场竞争法则，最终实现农民增收。政府进行持续投入和积累，新产业才得以稳定发展，从一个村庄到全县发展，大桃产业已形成规模效益和品牌效应，较其他地区具有先发优势，有利于占据市场有利地位。对地方政府来说，选择农民认可并且自发调整的农业产业，不仅能以较低的行政成本引导、扶持产业发展，而且能提高农民生产积极性和技术能力，为农业产业的长远发展奠定良好基础。

第二，政府支持城郊地区发展商品农业，有利于促进城乡融合发展。一方面，大桃产业的发展活力使得家庭经营的模式与城镇化的家庭发展目标相契合。桃农正是通过家庭经营的模式投入劳动力，获得比较充足的经济积累，并通过代际合力帮助子代实现城镇化的家庭发展目标。另一方面，留在村庄的中老年人尤其是低龄老人，虽然在劳动力市场上竞争力较弱，但他们仍然具备劳动生产能力。他们在村庄从事农业生产获得经济收入，不仅能解决其养老的经济来源问题，而且还可以通过剩余积累支持子代在城市的生活。加之，适当的城乡距离有利于实现两代家庭的资源互动。在城镇化快速发展以及实施乡村振兴战略的背景下，两代人在城乡实现良性互动，有利于实现城乡融合发展。

2. 政府主导农业产业结构调整的影响

第一，以政绩为导向，政府主导农业产业结构调整，选择的新产业如果未经市场考验就大规模推广，可能导致该地产业更替频繁。在乡政府治理资源、治理能力不足的情况下，政府通过给农民发放补贴“诱民致富”会遭到农民反制，而且基层政府对农民的经济补贴是不计成本和有去无回的，最终导致“政府致负”[12]。乡政府有干预产业发展的动力，为推广新产业，发放补贴、找技术专家、牵头成立合作社等，不可谓不用心，但最终产业发展失败。农民对于产业的选择是基于家庭发展目标和市场风险决定的，乡政府没有充分考虑以上因素而调整产业结构极有可能面临失败的风险。农业产业发展只有与当地社会结构、资源条件相匹配，才能经受市场考验，才真正契合农民利益。乡政府扶持新型经营主体，通过专业合作社整合果农，希望在较短的时间内呈现规模、品牌效应，注重的是对政绩贡献更大的即时效应而非长远经济效益。农民在产业发展过程中的需求没有得到及时、准确的回应，考虑到产业发展过程中面临的自然风险和市场风险，退出该产业的可能性较高。因此，实现农业产业化和农业现代化的现实阻力较大。

第二，政府主导的种植结构调整加剧农民与土地的分离，使得市场竞争能力较弱的农民难以通过农业生产获取保障性收入。一方面，对于普通农户来说，进入新产业需要较大的经济投入，初次种植失败后极大影响农民的种植热情，中年人外出务工，老年人将土地流转后不再从事农业生产。进一步来说，在土地细碎化、资源有限的山区，农业收入本身难以满足当下家庭再生产的经济需求，如果新的农业产业经济效益达不到预期，劳动力外流现象将更为普遍。另一方面，由于农业产业的周期较长，在政府主导下频繁更换产业将让农民承担较高的时间、经济成本，不仅影响农民增收，还会影响地方政府的公信力。如果产业失败还会导致土地集约化使用程度降低。在政府推广新的产业之前，土地流转市场化程度较低，种植意愿低或者缺乏劳动力的家庭将土地免费或低价流转给其他人。但是发展新产业提高土地流转价格，种植意愿低的农户认为即便土地流转不出去也不再愿意免费流转给其他人了，加剧土地抛荒现象。

四、农业产业结构调整中的小农与政府

农业产业结构调整都是在旧的产业衰败或市场行情较差的前提下进行的，不论是自上而下还是自下而上的产业结构调整，最终政府都希望通过打造亮点获得政绩。相比资本少且分散的小农户，企业、专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体都是地方政府偏好扶持的对象。现阶段以水稻和小麦为主的大田作物机械化程度高，对劳动力要求较低，可以由新型农业经营主体大规模种植。但从实际情况来看，新农业生产高经济价值农产品，是与大田作物不同的劳动密集型农业，需要农民精耕细作并投入管理时间。因此，农业产业结构调整后的新农业的基本经营主体仍是小农家庭。农民自我劳动力投入不存在监督成本，作为生产单位的农民家庭与新农业所需的密集、频繁、不定时的劳动投入相适应，兼具低成本与高效的特征[13]，使得高经济价值的新农业与小农家庭经营模式具有天然的亲和性。从成本收益来看，小农无法控制市场行情，只能通过控制生产成本增加利润。农产品的生产成本分为硬成本和软成本，硬成本主要是种苗、农资、农机等固定成本，软成本是可变的人工成本，由家庭劳动力数量和质量、种植规模等因素决定。在机械化操作程度低、土地规模短期变动较小的情况下，小农家庭经营的利润主要受人工成本影响，农民通过控制软成本即人工投入压缩成本，因此在家庭劳动力确定的情况下，成本控制会限制经营规模扩大，从这一点来说新农业与小农家庭经营的规模相匹配。

政府作为非市场主体，在不了解市场的情况下，自上而下进行产业结构调整，如果新产业与地方资源、劳动力条件等不匹配，将会面临较大的自然风险和市场风险，背离发展和维护农民根本利益的初衷。但农民可以直接参与市场，他们从事新农业的动力主要来源于市场。小农家庭并非孤立的存在，选择从事某种当前有利可图的农业产业时不可避免要应对市场风险。虽然农作物都会受到不可控的自然风险影响，但是粮食作物与高值经济作物最大的不同就在于面临的市场风险不同，小麦、稻谷等粮食作物有国家最低保护价收购，而水果、蔬菜等高值经济作物要经受市场的考验。农产品从田间地头到消费者餐桌，至少经历种植、销售两个大的环节，农民最熟悉的环节是种植，但是要想获得收益，最终必须要面对市场。除非具有市场需求，否则很难扶持缺乏市场竞争力的产业发展。在实践上，新农业产业发展以市场为导向，就是与小农家庭的发展目标相适应。在市场经济体制下，小农家庭选择何种家计模式、种植何种作物都是私人性的家庭策略。区域经济发展水平塑造当地经济机会，不仅影响农村劳动力的去留和流向，还影响家计来源的每个部分在家庭收入的比重，因此只有当产业发展的经济效益满足小农家庭的发展需求，才能成为小农家庭的发展策略选择并付诸实践。

总而言之，农业产业结构调整要厘清政府和小农的角色与定位。农业产业结构调整的基础是小农家庭，若新产业能够与当地的小农家庭劳动力特征相匹配，有利于小农实现家庭发展目标，才能被大多数小农选择，逐步形成产业规模。但是产业发展壮大离不开政府的支持，对地方政府来说，要为小农提供农业生产社会化服务，要进行积极的农业技术推广服务，提高农业技术利用效率[15]，并且要积极打造地方品牌，提高整体市场竞争力。对国家来说，要保证小农生产的制度基础不动摇，主要包括农村土地集体所有制和家庭联产承包责任制。不激进推动土地入市，不随意改变土地承包关系，不强迫农民流转土地，不侵犯农民的土地承包经营权，才能调动农民的生产积极性[14]。

五、总结与建议

基层政府促进农业产业结构调整的逻辑和行为差异，造成不同的产业发展后果。通过比较政府引导和政府主导两种农业产业结构调整模式，本文发现：在政府引导模式下，产业调整以市场为导向，政府统筹建立农业生产社会化服务体系，积极拉近小农与市场的距离，调整后的产业得以健康有序地发展。在政府主导模式下，产业调整以政绩为导向，政府运用项目逻辑发展产业，追求政绩效应而非经济社会效益，未经市场检验的产业面临失败的可能性更高。对比两种农业产业结构调整模式中的政府行为逻辑，旨在厘清政府、小农家庭在农业产业发展中的角色定位与关系，为农业产业发展提出有针对性的政策建议。

第一，明确地方政府在农业产业结构调整中的角色和地位。在市场经济体制下，发展农业产业是市场行为，产业发展要经受市场的考验。政府不能替代市场主体从事经营活动，更不应该包办产业发展过程。政府在此过程中的角色应该是引导产业发展，从制度层面出台相关政策、法律，对产业的发展进行调控、规范[16]，在农业产业结构调整中发挥支持、服务、监督市场主体的辅助功能。

第二，基层政府要为农业产业的发展提供生产社会化服务。农业产业结构调整的最终目标是实现农业产业化和农业现代化，农业产业健康有序地发展要满足相应的内外部条件。外部条件包括农业生产社会化服务和适当距离的市场，基层政府要为小农和其他经营主体提供具有公共品性质的农业生产社会化服务，要在产业发展过程为经营主体搭建公共服务平台，减少交易环节，降低交易成本，促进产业健康有序发展。

第三，基层政府要考虑农业产业发展过程中的劳动力问题。农业产业的发展不仅需要良好的外部环境，还需要满足内部条件即充足的劳动力。在农业产业结构调整过程中，政府要将村庄主要人群特征纳入考虑范围，才能发展与村庄实际情况相匹配的产业。在乡村振兴背景下，政府还应该考虑村庄剩余劳动力的问题，留守村庄的剩余劳动力主要是老年人和妇女，产业发展要与留守劳动力特征相契合。在实践中，很多地方政府寄希望于资本下乡，政府引进大资本统筹农村资源，进行产业化升级，但是资本的逐利性对剩余劳动力有天然排斥。因此，政府为资本提供下乡的政策支持和项目资金的同时，也要为小农户提供就业机会、技能培训以及其他基本保障和服务。