武汉大学社会学院
夏柱智
[摘要] 在土地扶贫政策体系中，“土地增减挂钩”是影响最大、争议最多的政策。从宏观制度变迁的角度，这一政策是国家主导不断创新土地增减挂钩的产物，目的是为了借扩大土地指标流转范围解决易地扶贫搬迁所需的巨大资金问题。结合实地调查的微观过程分析则表明，土地增减挂钩扶贫政策实施包括土地指标生产、交易及收益再分配三个过程，其本质特征是中央和地方共同推动的、借土地指标为媒介的、发达地区土地财政收入的再分配，是虚拟市场。其困境表现于：降低扶贫资金利用效率、增加地方隐形债务风险及造成易迁户的生计不稳定。应当科学认识土地增减挂钩扶贫政策的功能及作用机制、困境，避免土地政策对扶贫政策的冲击。
[关键词] 易地扶贫搬迁、土地增减挂钩、土地指标、扶贫政治、精准扶贫
脱贫攻坚是2020年全面建成小康社会的重中之重，强化政策保障是健全脱贫攻坚支撑体系的重要前提。对于贫困地区而言，主要的问题是主要是易地扶贫搬迁资金的保障[1]。易地扶贫搬迁是打赢脱贫攻坚战的头号工程，由于涉及资金量大、人口多，成为“五个一批”精准扶贫工程中最难啃的“硬骨头”。2016年9月，国家“发改委”印发《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，易地扶贫搬迁进入最后的攻坚阶段，旨在通过从根本上解决“一方水土养不活一方人”的问题。该规划提出要在“十三五”期间推动约1000万建档立卡贫困人口搬迁，这就需要将近6000亿元。显然靠中央和省财政投入是远远不够的。就如何解决这一庞大的资金投入问题，中央提出创新土地政策的解决思路，主要是“用活用足城乡建设用地增减挂钩”，即“土地增减挂钩扶贫”。运转了多年之后，目前学界关于这一政策创新的性质及政策执行过程尚未展开系统研究。本文试图结合政策梳理和实地调查系统阐释土地增减挂钩扶贫政策的性质、内在运作机制及其面临的政策执行困境。
易地扶贫搬迁是我国扶贫体系的重要一部分，已有深厚的研究积累。现有研究聚焦于易地扶贫搬迁政策的理论基础、政策执行过程及对农民生计的影响，学科视角多样化，为进一步深入研究提供了基础。
1.易地扶贫搬迁的理论基础。和其他扶贫方式不同，易地扶贫搬迁的核心内容是改变贫困人口的居住地点和居住方式，脱离贫困产生的自然生态和经济社会条件。其理论基础主要是空间贫困论。空间贫困论关注贫困和地理环境的关系，重视地理因素的影响[2-3]。易地扶贫搬迁因此被定义为“以减贫为目的而进行的将居住于生态环境恶劣、自然灾害频发地区贫困人口迁向自然条件较好地区以及与此联系的社会经济系统重建活动”[4]。这种研究分析了易地扶贫搬迁相对于其他扶贫方式的合理性所在。
2.易地扶贫搬迁的政策执行模式。易地扶贫搬迁是由国家主导，依托科层体制推动实施的一项系统性扶贫政策实践。在不同时期易地搬迁政策有不同的政策执行特征和政策执行模式，易地扶贫搬迁的政策内容也不断丰富，扶贫机制创新被提上日程。随着脱贫攻坚日益进入决战期，政策执行层级也不断上移。政策梳理表明，十八大以来，易地扶贫搬迁越来越成为政府的“中心工作”。有研究指出其基本原则由过去的“群众自愿、政府引导”到“政府主导、群众自愿”到“中央统筹、省负总责”[5-6]。这种政策执行特征的变化对扶贫搬迁效果的影响是多个层面的，既有正面的效果，也可能造成地方政府和基层社会“自主性”的缺失。这种研究较好地把易地扶贫搬迁政策纳入中国国家治理体系的视角。
3.易地扶贫搬迁和农民生计的关系。扶贫搬迁改变农民居住空间，对农民生计方式改变很大，这方面的研究主要集中在移民安置方式和后续发展研究。关于移民安置方式，主要研究内容包括易地扶贫搬迁对象、安置主体及安置形式。关于后续发展问题，主要是迁出贫困户如何脱贫致富的问题、如何重新社会适应，建构移民社区内部、移民和当地社会的良性互动秩序等等。主要的研究表明易地搬迁后的移民存在安置空间困境、嵌入地社会支持的困境和移民可持续生计的困境[7-8]。政府主导虽解决了搬迁资金不足问题，也有形成自上而下的强势官僚逻辑否定生活逻辑的意外结果。如片面追求城镇化率的“城市迷思”，不利于农民生计[9]。这些研究深入到微观移民的生计模式，有利于反思政策本身。
已有研究提供了丰富的理论资源和经验事实，其不足在于对新时期脱贫攻坚阶段的土地扶贫政策创新——“土地增减挂钩”的研究不够，而这又是“十三五”期间影响易地扶贫搬迁的主要政策变量。这一政策表面上涉及到易迁资金平衡的问题，背后则是脱贫攻坚背景下“中央-地方”关系的根本变化。目前少数研究聚焦于个别地区案例的解读[10-12]。其理论基础是“土地资本化”，把土地增减挂钩指标交易理解为土地市场的形式，认为盘活贫困地区土地资源是获得扶贫资金的重要路径。这种视角忽视了土地增减挂钩扶贫的复杂政策运作过程，也忽视了一些基本事实，从而误导了公共政策，也难以有理论提升。笔者及所在中国乡村治理研究中心长期研究农村土地制度改革，对土地增减挂钩的缘起、政策演变及影响有一定的研究积累[13]。结合对政策实践的跟踪研究，笔者尝试结合宏观制度和微观过程的视角对土地增减挂钩扶贫政策的性质、内在运转机制及困境进行系统的研究。本文研究假设可以概括为：就筹措资金而言，土地增减挂钩扶贫在短期内取得了显著效果，达到了目标。然而其根本机制是政治性的，本质是扶贫政治背景下，中央和省主导下的发达地区对贫困地区的定向转移支付，无关于土地指标“市场”。这一政策对于脱贫攻坚还产生了诸多易地扶贫搬迁政策实践中并不存在的困境，需要反思。
从表述框架的角度，本文相继回答土地增减挂钩扶贫政策是什么、如何运作及其困境三个层面内容：第一，阐释土地增减挂钩扶贫的政策性质；第二是提炼土地增减挂钩扶贫政策运作的机制；第三，分析这种政策对基层脱贫攻坚的不利影响。最后是一个简短的结论，提出优化易地扶贫搬迁的政策建议。本文资料包括相关报道、相关政策资料及笔者在2019年4月进行的湖北省土地增减挂钩扶贫调研搜集的资料。
1.土地增减扶贫的政策内涵、现状及本质
土地增减挂钩扶贫作为一项“超常规”政策，是土地政策和扶贫政策耦合的结果。土地增减挂钩扶贫属于土地扶贫政策创新的范畴，含义是中央和省允许贫困县采用土地增减挂钩指标交易为政策工具，获得脱贫攻坚所需资金。按照相关研究，土地扶贫政策创新还包括倾斜新增建设用地、集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”、土地金融、土地整治项等[14]。从涉及的资金量和重要性，土地增减挂钩发挥了主要的作用。
就全国层面的总体情况，按照官方介绍，截止到2018年6月底，全国增减挂钩节余指标流转的收益达到800亿元。到目前为止，土地增减挂钩节余指标在省域内流转覆盖了26个省、1250多个县，17个省累计流转了28万亩，收益800亿元，支持“三州三区”以及深度贫困地区的脱贫攻坚工作[1]。笔者所在的湖北省湖北省是易地扶贫搬迁的大省，搬迁人口量大约是全国的十分之一，近100万人口。自2017年到2018年该省土地增减挂钩节余指标共交易3批次，共计交易28987亩指标，交易总额105.2亿元，最低价格为30万/亩，有力地支持了易地扶贫搬迁工作[2]。
流行观点认为通过土地指标交易可以获得源源不断的扶贫资金。然而正如相反观点指出的，土地指标市场只有市场的形式而无市场的内容，土地指标的价值是转移支付。地方并不因为腾退更多土地指标就获得更多财富[15]。从本质来看，土地增减挂钩扶贫本质是中央主导推动下，以土地指标跨地域交易为工具，引导发达城市向贫困地区转移土地增值收益的土地扶贫机制。土地指标是特殊的政策资源，用于地方政府扩大农地非农使用规模。和耕占平衡指标仅限于抵消新增建设用地指标占地不同，土地增减挂钩指标的性质是“盘活存量”，是建设用地的“空间挪移”，可以在计划内建设用地指标之外新增建设用地。越是贫困地区，当地城镇越是缺乏土地需求，土地指标价值就很低。而相反，发达地区需要大量土地指标，土地指标有很高的价值。
但是这仍然无法解释为什么被交易的土地指标价格高出腾退成本数倍到十多倍，发达地区需要贫困地区的指标，并不意味着指标就有巨额的价值。其深层的原因是中国特色的“扶贫政治”逻辑,其运作体系背后是中国特色的国家治理体系。中国是一个社会主义国家，发达地区负有帮扶欠发达地区的义务，这种义务是政治性的[16]。十八大以来，中国进入全面建成小康社会的最后阶段，脱贫攻坚成为中心工作。在中央主导、省级统筹背景下，发达地区把土地指标交易作为对不发达地区结对帮扶的新型机制。在原来，发达地区对贫困地区的帮扶的内容包括基础设施、教育、科学技术等，现在的结对帮扶包含进来了“土地指标交易——转移支付”这个环节。从而表面上看起来发达地区得到了稀缺的土地指标，贫困地区得到的是扶贫资金，形成了平等的土地市场关系。但是土地指标交易所得收入和城市土地招拍挂获得的土地收入性质完全不同。
2、土地增减挂钩扶贫政策的形成历程
土地增减挂钩是一项自2005年开始试点的土地政策创新[3]。作为一项土地政策机制创新，本身和脱贫攻坚没有关系。由于土地增减挂钩政策的普遍实践并在部分地区产生了了巨大的财富效应，土地增减挂钩政策开始被应用于脱贫攻坚，用于解决贫困地区巨额资金需求问题。
土地增减挂钩政策起源于探索耕地保护新思路。有别于传统的“占一补一”的耕地占补平衡思路，土地增减挂钩提出允许地方政府通过复垦农村建设用地增加城镇建设用地，缓解城镇建设用地扩张和耕地保护的张力。为了使得土地增减挂钩政策实施效果可控，土地指标交易范围一开始限于县域范围内，土地指标主要在于满足当地城镇建设用地需求，其价格取决于拆旧复垦的成本及地方具体政策。而在贫困地区，土地指标价格普遍不高。如湖北省阳新县2009年开始实施土地增减挂钩项目，一共进行了8个批次，直到2019年年初一直局限在县域内使用，用于扩大城镇用地，总规模约4000亩。土地增减挂钩成本约3万元，包括拆旧复垦及奖励给乡镇的工作经费，相当于该县获得新增建设用地指标的成本，即耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费之和。
在新农村建设和城乡统筹发展的背景下，一些发达地区的土地增减挂钩政策目标向城乡统筹方向发展，土地指标交易成为城市向农村输入资金的政策工具，土地指标交易范围也随之扩大到市域。这方面最典型的是西部的成都市和重庆市[17]。在坚决打赢脱贫攻坚战的背景下，国土部门加大土地政策扶持力度，创新土地增减挂钩政策，主要是逐步从局部贫困地区到全国，扩大土地指标流转范围。2012年，原国土资源部《关于印发支持集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚若干意见的通知》首次提出“支持有条件的连片特困地区开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工作。”同年，原国土资源部在乌蒙山集中连片特困地区开展试点，分别安排四川、贵州、云南三省城乡建设用地增减挂钩指标9.6万亩，并允许增减挂钩指标在市域范围内统筹使用。2014年9月，原国土资源部为支持巴中脱贫，首次提出可在省内跨县、市开展增减挂钩。这是土地指标交易的范围第一次由市跨越到省域范围内。同年10月，该政策向四川省秦巴山片区和乌蒙山片区28个县区延伸。2015年中央扶贫工作会议召开之后，《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》提出，“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”，进一步扩大土地指标交易范围。2017年，脱贫攻坚趋于决战阶段。国土资源部印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》提出“加强土地政策支持”。“探索‘三区三洲’及深度贫困县增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易”，建立了土地增减挂钩指标跨省域流转机制。
不同于城市土地市场，也不同于财政直接转移支付，土地增减挂钩把扶贫资金分配和土地指标流转结合起来，形成了比较复杂的制度运转过程。为了说明问题，下面结合在湖北省多个县市的实地调查资料来分析，深入理解土地增减挂钩扶贫政策的微观运转机制。分为三个部分，相继是土地增减挂钩指标的生产、交易及土地增值收益的再分配，每一个环节都是中央、省和地方政府共同参与的。本节试图论证土地增减挂钩扶贫的机制形式上是市场性的，本质上是政治性的。其目标服务于脱贫攻坚的需要。借贺雪峰教授的概念，这是一个“虚拟市场”[18]。
1.拆旧复垦：土地指标生产的项目制
要使土地增减挂钩扶贫机制运转起来，地方政府需要实施拆旧复垦项目，形成政策上合法的土地指标。拆旧复垦一般有五个环节：项目储备—项目申报—项目实施—项目验收—土地（指标）储备。在过去十多年里，为了扩大城镇建设用地规模，地方政府一直在通过逐年立项、逐年实施拆旧复垦项目。在脱贫攻坚背景下，贫困县不受自上而下的增减挂钩周转指标规模限制，应保尽保。由于腾退出的土地指标可以省域内流转甚至跨省域流转为县市带来巨额的财政收入，因此地方政府有很大的积极性扩大拆旧复垦规模。
为了扩大土地指标储备，县级政府形成了科层动员和经济激励的机制。县每年根据土地资源丰裕程度向乡镇分配任务，并给予丰厚的经济激励。在贫困县，乡镇腾退1亩指标的成本平均低于1万元，然而县向乡镇拨付远大于1万元，多余的部分则作为乡镇财政收入，作为农村基础设施建设、脱贫攻坚和乡村振兴资金。如罗田县按照1万元/亩向乡镇预付拆旧复垦资金，然后还另外给2.5万元/亩的奖励经费。对于财政匮乏的乡镇而言，通过实施拆旧复垦项目并不费力地获得几十万到上百万元财政收入具有很大的吸引力。乡镇国土所则成为配合乡镇政府完成拆旧复垦任务的的技术部门，发挥了重要作用，同时也得到部分物质上的奖励。
按照土地增减挂钩扶贫政策的逻辑，政府将易迁户集中安置或者以其他方式安置后，农户有义务退出原宅基地，退出宅基地经复垦、验收可以形成土地指标。这些土地指标储备起来可以上市交易，用于解决易迁资金问题。实际上，土地指标可能既来自于宅基地退出，也有可能来自于其他方式的农村建设用地复垦，这要视当地土地资源情况而定。在湖北省罗田县、阳新县和英山县调查显示，前者的比例只有30%，后者的比例占70%。大多数易迁户的宅基地地处偏远、插花分布、地块过小，此外还有无法拆除复垦的无房户和共房户（湖北省三县调查表明比例有三分之一）或者复垦起来不经济。因此地方先期交易的土地指标，主要通过其他方式获得土地指标，和政策预期相去甚远。主要来源于农民自发搬迁下山或过去二十年政府引导有组织的搬迁集中居住形成的“空心村”居民点。贫困县农村一般是山区，在过去20多年，在农民收入提高和政府补贴政策下，大多数农户已经下山集中在相对平缓的位置建房，山上的住房则长期无人居住和维护，垮掉了。而这些住房所占宅基地和村庄居民点还是“农村建设用地”，有复垦形成土地指标的价值。
2.土地调控：土地指标交易中的省级统筹
土地指标生产出来并不一定都能落地。必须先有用地需求，才有落地的可能。为了保证土地增减挂钩指标落地，中央和国土资源部探索形成“超常规政策”，并作为国家土地督察的重要内容。主要包括三个方面[4]：
（1）人为减少新增建设用地指标的总量，增加土地增减挂钩指标的总量，加剧土地指标的稀缺程度。优先满足贫困地区土地指标，减少土地指标流入地区新增建设用地安排，通过土地指标的错位分配为贫困县的土地指标交易提供空间。（2）建立省级土地指标交易平台，允许贫困地区土地增减挂钩指标省域内流转。对“三洲三区”等深度贫困地区，由中央统筹土地指标跨省域流转，规定土地指标的最低价格。（3）在土地市场制度安排上，为了实现土地指标的较高收益，要求经营性建设用地使用土地增减挂钩指标，形成类似于成都市的“持证准入”和“持证准用”的土地市场制度安排。为土地指标产生较高的收益提供土地市场的制度条件。
在这样的制度安排下，大多数贫困县希望通过土地指标交易跨出本县范围实现较高价值。但是结构性的矛盾是：贫困县的土地指标供给几乎是无限的，而发达地区的土地指标需求是有限的。因此土地指标交易要发挥脱贫攻坚的作用，必须是中央或省级政府统筹，主要内容是协调发达地区购入土地指标、向各贫困县分配交易规模、引导形成土地指标交易的价格。
以湖北省土地增减挂钩指标交易为例。截止2019年年初已经进行了三个批次的土地指标交易，涉及湖北省9个深度贫困县以及21个一般贫困县。购入方则非常有限，主要是省会武汉各区，购入指标占到80%以上。其中武汉市汉南区累计购买节余指标6573.044亩，黄陂区累计购买5951.63亩，东湖新技术开发区累计购买增减挂钩节余指标3214.46亩，位列前三。此外购入指标的城市还有鄂州市、孝感市。为了有序推进土地增减挂钩扶贫，省级政府对贫困县土地指标交易规模进行了严格控制，主要影响因素是各地易地扶贫搬迁的资金需求。从已经进行的三个批次来看，深度贫困县比一般贫困县有更大的交易规模。一般贫困县目前只交易一个批次。深度贫困县如英山县，则已经交易二个批次。按照2019年省国土厅的政策，尚未交易土地指标的贫困县只安排1000亩，而深度贫困县第一次可以安排1500亩，第二次还可以安排1200亩。
为了达到脱贫攻坚的效果，省级政府主导土地交易价格的色彩明显，土地价格高，指导价为15万元/亩，实际价格最低是30万元，最高则达到60万元/亩以上，缺乏城市土地市场的竞争。如湖北省罗田县参与第1批次湖北省土地增减挂钩指标省域内流转，交易规模为1701亩，购买方为武汉市新洲区，单价60.099万亩/亩，总价款为10.38亿元。英山县作为深度贫困县则交易了两个批次：2017年年底，第1次向武汉市东湖高新技术开发区出售了1850亩交易，交易额8.02亿，亩平价格为42万。第2次2019年年初向武汉市黄陂区交易了1200亩，交易额3.6亿，亩平30万元。同批次不同交易价格不一样，同县市的不同批次交易价格也不一样。这一偶然性背后是上文所说的“扶贫政治”，具体又是省级统筹土地指标交易，服务于脱贫攻坚的需要。按照罗田县相关部门的解释，之所以新洲区按照60万元收购土地指标，原因是新洲区和罗田县是结对帮扶关系。这就解释了土地指标交易背后的政治逻辑。
3.省县分成：土地增值收益的再分配
土地指标交易完成后，土地增减挂钩扶贫政策进入最后一个环节，即土地指标价款的再分配。理想意义上，这些土地指标是所有权是县级政府所有，而省仅仅提供了交易平台，土地指标价款完全归县所有。中央也提出土地指标价款要全部返还给贫困县，作为脱贫攻坚及后续乡村振兴的资金。实际上在土地指标交易结束之后，按照省级易地扶贫搬迁的资金运作机制，土地交易价款需要优先用于偿还易地扶贫搬迁所贷资金。还贷之后所余的资金才返还给县，这是省级统筹完成的。
要理解土地指标价款的这种再分配机制，必须要理解国家设计的易地扶贫搬迁资金平衡机制。和其他扶贫政策不同，异地扶贫搬迁的资金投入是中央和省级政府兜底的，县纯粹是作为实施主体，不需要配套地方财政资金。其中省级投入是大头，这又是通过省级政府通过多种融资渠道获得，又主要是银行低成本的长期贷款。在资金偿还问题上，省同时是责任主体，县是协助者。但是在土地增减挂钩扶贫政策框架中，县级实际上是通过土地指标交易来偿还承接的扶贫贷款的，由此县嵌入省级主导的资金运作平衡体系中，这充分反映在“十三五”规划的思路中。
按照《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》[5]，近1000万建档立卡贫困人口的住房和安置区建设投资预算就达到5922亿元。资金来源渠道的结构是：中央预算内的投资安排约800亿元，农户自筹资金215亿元，其余是省级政府通过多种方式筹措，包括，地方政府债务资金1000亿元、专项建设基金500亿元、低成本长期贷款3413亿。这三类资金需要省级政府筹措资金逐年偿还的，又主要低成本长期贷款。易地扶贫搬迁是没有经济效益的，省级政府拿什么来还债？这就涉及到资金运作和平衡模式。目前，土地增减挂钩政策的运用最主要的还款机制。这就是国家允许扩大土地指标交易范围，获得巨额的土地价值。同时规范增减挂钩资金收益管理，为投融资主体提供稳定还贷来源。
《规划》指出易地扶贫搬迁中的信贷资金运作模式：由市场化运作的省级投融资主体按照“统贷统还”模式承接贷款（更详细的介绍参见图1），不纳入地方债务。省级政府出台相关政策统筹地方可支配财力（含土地出让形成的纯收益）支持投融资主体还贷。问题是省级政府如何通过政策统筹地方可支配财力？贫困县通常是财政穷县，连维持运转还需要上级财政转移支付，可支配财力很弱。关键还在于土地指标交易被认为类似于“土地出让”，形成的纯收益被认为是“地方可支配财力”。因此省级投融资机构按照地方需求统一签订合同，市县从省级投融资主体承接银行贷款用于易地扶贫搬迁，并使用土地指标交易所得资金用于还款。因此，省级统一还贷实际上由实施易地搬迁的地方政府偿还的。之所以省可以调用地方可支配财力，并不是省和县之间的协议要求，而是由于这笔资金本身的性质：只有土地指标，没有省统筹建立土地指标交易框架，土地指标是没有价值的。对此县市的领导都是心知肚明的。
图1 省级“统贷统还”资金运作模式[6]
从筹集资金的角度，土地增减挂钩扶贫政策取得了显著效果。但是从其本质及运转机制来看，国家把土地增减挂钩政策用于脱贫攻坚，用复杂的土地制度机制把发达地区财富转移到贫困县，造成了诸多困境。目前的相关研究完全没有意识到这一点。主要表现为三点：扶贫资金效率降低、地方隐形债务风险增加、农户生计风险增加。
1、扶贫资金利用效率降低
我国是一个发展中国家，各级政府扶贫资金本身就短缺，制度设计必须要简约高效，把尽可能多的资金用到扶贫领域。在原来，政府直接投入财政资源，目的就是帮助贫困户从生态恶劣、交通不便的地区搬迁出来，政策目标很明确、政策实施环节很短。扶贫资金使用效率相对较高。扶贫资金并没有用于拆旧复垦腾退土地指标，也没有卷入到复杂的土地指标交易制度安排中。
而土地增减挂钩扶贫是相当复杂的制度。土地增减挂钩扶贫政策机制本质上是发达地区向贫困县的转移支付，只是借用了土地指标交易的形式。相对于直接的财政投入机制，该制度运转成本大得多。其完整流程包括：中央和省出台土地增减挂钩扶贫政策——地方实施拆旧复垦项目，腾退储备土地指标——向发达地区和贫困地区实行不平衡的土地指标分配——要求发达地区必须购买贫困县所有的土地指标——建立土地交易平台，规定土地指标交易的政府指导价——所得资金用于易地扶贫搬迁还本付息和后期扶贫开发。这其中成本耗费最多的是拆旧复垦环节。本来易地扶贫搬迁和拆旧复垦无关，和土地无关。在土地扶贫政策激励下，地方政府必须要拆旧复垦，无论土地指标是否源自其中。虽然相对于亩平几十万元以上的土地指标价值，土地指标形成的成本不算大。但是从扶贫资金仍然短缺的角度，这种成本投入仍然是巨额的。
有两种易混淆的观点需要辨析。有人认为腾退出的土地指标增加了城市建设用地，增加了土地财政收入。其实这其中没有因果关系，土地财政收入源于城市建设长对土地的需求，而不源于增加了的土地指标，土地指标只是中央调控地方建设规模的政策手段。农村建设用地（包括宅基地）复垦为农地，其经济价值也相当有限。易迁户的宅基地一般在深山中，复垦难度大，也很难作耕地[19]。政府试图通过复垦宅基地增加耕地，从而增加贫困户的收入的目标不切实际。从访谈来看，贫困户从来没有意识到一点。在过去几十年随着农民自发搬迁，被农民废弃的村庄何止千万个，这些村庄已经成为大自然的一部分。盲目地将其复垦为耕地耗费了资金，而且适得其反。
2、地方的隐形债务风险
在易地扶贫搬迁过程中，土地指标交易所得资金被认为是还贷的主要来源。从短期来看，省级通过分成土地指标交易款有序偿还贷款。而从长期、从整体来看，地方政府通过土地增减挂钩获得扶贫资金的机制不可持续，贷款实际上成为高风险的隐形地方债务。
原因在于，省把土地增减挂钩指标交易价款作为地方可支配财力，进而可以用于偿还长期贷款，这是采取静态的方式计算获得的。这种计算背后是对土地和土地指标的性质的错误理论认识。如上所述土地指标的价值是虚拟的，目前土地指标之所以值钱是因为易地扶贫搬迁这个政治任务，是发达地区对贫困地区履行的义务。而从长期来看，可能由于政治任务的消逝、经济发展下行，发达地区不再承担间接转移土地财政收入的责任。由此各省面临的是数百亿元的高额债务。这就是说，实际上不存在的土地财富被认为是省偿还贷款的经济基础。这是危险的。
如湖北省“十三五”时期易地扶贫搬迁总投入613亿元，省贷款总额为365.5亿元。三批一共近3万亩土地增减挂钩指标交易一共形成了105亿元的土地指标交易价款。按照50%的还贷比例，则有52.5亿用于还贷。也就是说三批次交易近3万亩指标，贷款偿还为52.5亿元，占总贷款的七分之一（不计算利息）。还完长期贷款需要按照目前的均价累计交易21万亩。问题是即使省域内发达地区（主要是武汉市各区）是否能够持续以高价购买如此规模的土地指标？显然用得起如此高价的只有商业、服务业和房地产用地。按照2018年武汉市土地供应计划，全市计划供应面积为10.395万亩，其中商服和房地产用地合计近2万亩。而贫困县一年腾退出土地指标就超过2万亩。也就是说要完成还贷，武汉市需要连续10年以上购入贫困县的土地指标，其可持续性面临考验。
3、易迁户的生计可持续困境
在土地增减挂钩扶贫政策的框架下，中央和省鼓励地方县市加大实施拆旧复垦项目的力度，改变了易迁模式，对易迁户的生计造成了很大影响。因在新的政策框架下，土地指标能为地方政府带来巨额的财政转移支付收入。即使在省扣除一部分款项用于还贷后（一般达到50%以上），贫困县获得的收入有数亿元，可以用于其他扶贫项目或乡村振兴，确实能缓解财政困境。因此和以往不同，本来易地扶贫搬迁的目的在解决贫困问题，现在地方政府必须要同时解决土地问题，即必须动员贫困户拆除原房，把宅基地复垦出来，完成自上而下的任务。而无论目前阶段，易迁户退出的宅基地实际上用于或者没有纳入拆旧复垦项目，为了通上级考核验收，地方政府必须实行强制、半强制的政策。
这一政策忽略了贫困户的生计可持续问题[20]。很多贫困户虽然希望享受国家易地扶贫搬迁政策，迁入新居，然而移出的贫困户在一定阶段还需要依赖原宅基地和住房，这他们的生计来源之一。但是在强制性的拆旧政策条件下，他们可能不再有搬迁意愿。这并不是农民希望占有两处住房，而是旧的住房可能破旧，然而是和生产生活方式联系在一起的。农户并不能理解旧房对政府没有价值，为什么还要拆旧？易迁户的情况千差万别。在农户看来，保留旧房就是保留传统祖业、是保持生产管理的便利、就是保留传统生计。另外人口流动背景下，农村的人口主体老年人，按照一些地区的农村风俗，老年人和子女分家不住在一起。按照易迁政策规定，一个人口最多不能超过25平方，如今的3口之家只能建设75平方住房，如果未来这个家庭有5口，老年人将居在何处？老年人希望保留山上那个破旧然而又很实用的居所。而且保留旧房并不影响耕地保护目标。随着人口流动迁移和农民城镇化，这些旧房屋自然而然就垮掉了，自然复垦了耕地（林地）了。
土地政策和扶贫政策一直是两个不同的政策。脱贫攻坚以来各项政策以扶贫为中心，土地政策也不例外地被吸纳到扶贫政策的体系中来。通过对土地增减挂钩支持脱贫攻坚的政策分析，本文得出这几个结论：第一，土地增减挂钩扶贫政策源于易地扶贫搬迁资金的压力和国土部门创新土地扶贫政策的需求的耦合，不断扩大土地增减挂钩指标交易范围成为主要的方式，具有扶贫政治的本质特征。第二，土地增减挂钩扶贫政策运作的过程包括土地指标的生产、交易及土地增值收益的再分配，整个运作过程是中央、省和地方共同参与的，是中央-地方关系的重构。第三，土地增减挂钩对扶贫也造成了负面影响。由此带来的政策启示是如何理性正确看待土地扶贫政策。土地指标交易，作为一项政策创新的确短期内解决了易地扶贫搬迁的资金问题，然而也蕴含了深层的困境，对此应该保持足够的警惕。在土地扶贫政策运作中，中央和省自上而下希望用土地增减挂钩政策创新解决易迁压力下的长期贷款资金偿还问题。但是这一政策的运作是有内在矛盾的，这是因为表面上的土地指标交易形成的资金平衡是不存在的，其背后是扶贫政治背景下发达地区的转移支付。不理解这一政策的本质，就很容易陷入盲目的乐观，对整个脱贫攻坚中造成不利的影响。
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[1] 参见《全国城乡建设用地增减挂钩结余指标流转累计收益达800亿元》，载央广网北京2018年10月18日：http://m.cnr.cn/news/20181018/t20181018_524388550.html.
[2] 最新数据由湖北省国土资源厅向笔者提供。
[3] 国土资源部在2005年出台《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》（国土资发【2005】207号），这被看做是土地增减挂钩政策的开始。
[4] 可参见相关政策文件：《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规（2016）2号）；《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号）；《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》（2018年6月15日）
[5] 《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，国家发展改革委，2016年9月。
[6] 该图源自《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，第23页。
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