杨华：“认真应付政治任务”：形式主义的基层根源

【专题编者按】党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。这个决定，对于中国的政治发展，乃至整个中国的社会主义现代化事业来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。“治大国如烹小鲜”，中国作为超大规模国家，自古以来就同时强调“政道”与“治道”，在社会治理方面积累了丰富的历史经验与智慧。进入新时代以来，经济社会状况的发展与变化日趋复杂，涌现的问题和挑战前所未有，这对基层社会治理能力和技艺提出了更高的要求，也远非各种国内外教条和不切实际的抽象理论所能指导，亟需中国学界理论联系实际，提供新思想和新方法。

本专题围绕社会治理体系和能力的升级，邀请各行业长期深耕或有实践经验的专家，对这一问题进行持续关注，欢迎投稿。本期特邀两位长期驻扎县镇基层调研的学者与一位长期从事教育工作的基层官员撰写文章，分别从地方事权运作机制与形式主义的内在关系、扶贫的中国经验教训尤其是精准扶贫遇到的新问题、中国基础教育领域“迷思”与实践的碰撞三个方面，针对极其牵动民心又富有长远意义的治理问题提出“内行”分析与建议，紧密联系实践，回应真问题真需求，从细节问题入手，搭建新时代的治理思想体系。

认真应付政治任务”

从县域条块机制探讨基层形式主义产生的根

“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”，中国的县域治理是大国治理的基石，是各种治理政策和治理方法的一线试验田，同样也是各种形式主义滋生与积累的场所。理解地方治理，思考如何克服形式主义，最重要的视角之一是对条块关系的理解。条块关系是作为块块的党委政府与作为条条的职能部门之间的关系，它是塑造我国治理体系和治理形态的基本因素，也是产生形式主义副产品的一种机制。

在中部省份某镇调研发现，该镇社区除了上面拨付办公经费 10万元外，社区工作人员不拿财政工资。社区需要到能够扯得上关系的部门去“化缘”或通过做其他的事情来发工资。这些部门包括与社区工作人员有关系的部门，也包括坐落在社区辖区内的部门。每个部门化缘 3万至 5万元不等，有较好关系或辖区有资源丰富部门的社区化缘所得就多。若社区辖地多央企央行等单位，社区则很难向它们化缘。全县正在搞“创国卫”工作，该镇作为城关镇是重中之重，县里各个部门、企事业单位都有包社区的任务。包社区不需要做具体的事务，只要给钱就行。县里的口头规定是一个单位不少于 10万元，一般的直属单位或垂直部门兑现顺利，一些小单位、穷单位可能会打折扣。还有一些包社区的央行央企等中央单位虽然有钱，召集开会也参加，但让它们拿钱就不容易，需要拿到县里正式下发的要求拨付经费的文件，它们才能拿钱给社区。为什么有的单位给钱爽快，有的单位则需要属地下文才给钱？

在华北某县的调查中，县生态环保局、国土资源局都是垂管单位，机构改革后的工商局也刚刚划归市里管，连之前办公楼的房产所有权都变成市里的了。这几个单位的工作主要由三部分构成，一是上级部门下达的年度任务，比如十大专项整治任务，属于部门要做的规定动作；二是本部门根据辖区实际制定的专项任务，这属于自选动作；三是配合同级党委政府完成多部门联合的事务或乡镇“吹哨报到”的事务。前两项工作是其部门内部的专业性事务，后一项则属于属地党委政府调动部门做的“社会面事务”。社会面事务既有属于其专业范畴的事务，也包括专业以外的其他事务。那么，何以垂管单位会有动力和义务去做属地的非专业性事务？

以上两则案例背后涉及到的是条块关系。从性质上讲，县直部门、垂管部门和中央单位与地方党委政府的关系有差异。县直部门是县政府的直属部门，属于内设机构。垂管部门虽然垂直的程度不同，但大致上都可称为“双管单位”，垂直程度的差异主要与党务、财务和人事归谁管有关系，要么上级部门管业务和财务，同级党委政府管党务和人事，要么上级部门管业务，同级党委政府管党务、财务和人事，要么上级部门管业务、财务和人事，同级党委政府管党务，或者一把手由上级部门管，其余班子成员由同级党委政府任免。比如央行央企在地方的机构的独立性最强，其党务、业务、财务和人事都在上级单位，与属地没有隶属关系，属地党委政府对其管理权力只限于“联系”。职能部门的垂直程度不同，它们与属地党委政府的关系也有差异。

中国政府体制中存在一个条块体制，实践中表现为条块关系。处在治理一线的县域，条块关系的处理尤为重要。条块关系是形塑县域治理体系和治理形态的重要因素，县域治理中的许多治理现象都与条块关系有关。其中，基层形式主义就与过多的职能部门的行政业务转化为基层党委政府的政治任务有关系。

在中国体制中，条条是指各级政府业务内容性质相同的职能部门，块块是不同职能部门组合而成的各个层级政府，就是通常所说的党委政府。条块关系就是不同的政府组织在条块结构基础上形成的各种交互关系，具体包括上级职能部门与下级党委政府之间的关系、上级职能部门与下级职能部门之间的关系以及同级党委政府与职能部门之间的关系。前二者的关系最终都会反映为第三者的关系，所以同级党委政府与职能部门之间的关系是条块关系中最重要的关系。对于职能部门来说，它除了要接受上级对口部门的业务指导外，还要接受本级党委政府的领导，执行它的决策。这就使得许多职能部门具有双重属性，接受双重领导。

从职能上讲，职能部门代表的是上级尤其是中央或省市的统一意志，其政策具有“大一统”性质，需要构造的是一个下级服从上级的权威层次结构。从层级上讲，地方党委政府代表的是地方利益，它最了解地方的实际情况，可以较好地实现自下而上的权力的集中，做出符合地方实际的决策。所以，条块关系在很大程度上反映的是中央与地方之间的关系。

在县域治理中，条块关系最突出的表现是如何将职能部门统一的政策与党委政府做出的地方决策实现有效的结合。如果结合得不好，就会出现条块矛盾，表现为条条的政策不符合本地实际，政策执行不利于本地经济社会发展，或者职能部门滥用权力。此时，地方党委政府就可以对其进行纠偏和监督。又或者块块为了地方利益，而忽略国家大局和长远利益或法律法规的权威。此时职能部门就可以利用职权对地方党委政府的权力给予限制。条块矛盾最大的表现和影响是“一放就乱，一收就死”。条块结合得较好时，就会体现中央和地方两个积极性，条条能够在块块的协助下实现中央或省市的权威，块块也能够利用条条的资源激发地方活力。

从权力性质来看，党委政府的权力属于政治权力，是一种整体性、综合性的块状权力，具有较高的权威性。政治权力使得党委政府对辖区内的职能部门有领导和指导的权力。政治权力既来源于国家法律对地方政府的授予，也来源于地方党委对下级党组织的权威。党委的权力可以通过党组织渗透进职能部门，实现对职能部门的政治、思想和组织的领导。党委政府的政治权力是一种“创制”的权力，它在辖区内具有最高的创制权，可以制定地方政策和规章制度。但是党委政府本身并不直接掌握执行政策和决定的相关资源，这些资源掌握在职能部门手中，因此它无法直接进行治理。

职能部门掌握着真正的治理资源，包括人员、经费、权力、物质政策等。职能部门的权力是与政治权力不同的行政权力，它是一种专门性的权力，只能在自己职能范围内行使，对其他政府组织不具备领导效力。制定专门政策是职能部门权力的重要体现。职能部门的经费是依据职能而设定的，干多少事预算多少经费。职能部门的经费一般都较为充裕，其人员既包括职能部门内部的行政人员，也包括专业技术人员，后者掌握着执行专门职能的权力和技术。物质包括支撑职能行使所需要的物质设备，包括专业技术设备。到县一级，职能部门是直接面对治理事务的一线部门。

从条块各自掌握的资源来看，块块的优势是掌握领导和指导其他党政部门的政治权力，能够制定地方经济社会发展的政策，缺点是它不直接掌握执行政策的资源。党委政府要执行落实自己的政策，有两个渠道：一个是将政策转变为各部门的行政业务，形式是在制定政策时规定某项事务具体由哪个（些）部门来落实，然后部门在自己的工作计划中再具体化，或者是部门参照党委政府的相关文件依据制订工作计划，将党委政府的原则性目标操作化为自己的具体工作目标。另一个是一些具有综合性的治理事务需要组织和调动不同部门协同攻关。这些治理事务就是党委政府给相关职能部门下达的政治任务。党委政府需要配置和利用职能部门的各项资源来完成政治任务。

职能部门的优势是掌握了大量的行政资源，而缺点一方面是各个职能部门是相互分割的，甚至是相互竞争的，它们在完成各自职能时不可避免地缺少合力与合作。有些职能需要其他部门的配合才能更好地完成，但它们又无法调动其他部门的资源。这个时候它们就需要借助于党委政府的政治权力，来协调相关部门的统一行动。另一方面，职能部门的工作仅仅通过自己的条线组织往下推动，落实力度往往不够，表现为得不到下级党委政府及相关部门的支持和配合。比如县级司法局要推动普法宣传，光靠自己的腿——乡镇司法所、村司法员，难以组织动员群众，达不到应有的效果。此时，若司法局能够借助县级党委政府的权威推动普法宣传，其工作就会得到乡镇党委政府和村两委的支持，使得工作推动力度倍增。所以，职能部门也有着较大的借力党委政府权威推动工作的冲动。

总结起来，在县域治理中，条块关系有两个基本的关系面向：

一是党委政府主动调动职能部门资源的面向。辖区内的一些重要治理事务会被提上党委政府的议事日程，成为党委政府的政治任务。党委政府在不直接掌握治理资源的情况下，就需要调动职能部门的相关行政资源来完成这些政治任务。这些行政资源分布在不同的职能部门，要调动这些分散的资源就需要进行机制创新，通过具体的治理机制或工作机制将分散的资源整合起来，以完成政治任务。下图中的“Ⅰ路径”表达的就是党委政府通过政治权力整合职能部门的行政资源完成政治任务的过程。

二是职能部门主动借力党委政府权威的面向。职能部门要增加自己推动工作的力度，就需要借助党委政府的权威，方式是要将自身的行政业务转变为党委政府的政治任务，从而使得下级党委政府及相关部门不是在完成职能部门的行政业务，而是在完成上级党委政府的政治任务，从而加大工作的推动力度。这是典型的“狐假虎威”的工作方式，实质上是行政业务的政治任务化。

下图“Ⅱ路径”描述的是职能部门通过党委政府的政治权力将行政业务转化为党委政府的政治任务的过程。

三、党委政府的“机制创新”

党委政府在属地管理中，会有自下而上的属地治理事务。党委政府会从中挑选一些重要的、紧迫的治理事务作为某一时间段要完成的政治任务，比如年度“十大任务”、“十件实事”。党委政府把其中一些专业化程度比较强的任务分解给相关的职能部门，转变成它们的行政业务。还有一些综合性、整体性较强的治理事务，它们难以被分解到单个的职能部门，因而需要相关职能部门合力才能完成，比如治理砂石盗采需要联合多部门的执法力量进行综合执法。又如为民服务的办事窗口都分散在各部门，办一件事需要跑不同的部门，极大地消耗了办事成本。如果能够将这些办事窗口集中起来，成立行政服务中心，进行一条龙服务，就可以减少中间的消耗。再如县域涉农资金分散在各涉农部门，资金分散，撒胡椒面，难以起到应有的治理效果。如果能够将这些资金整合到一个盘子里，进行统筹、综合和集中使用，那么同样多的钱就可以办更多的事情，还可以起到整体的治理效果。在乡镇治理一线，不同的工作人员有不同的特点，适合于或擅于做不同的事务，如果能够把他们的个性特点与治理事务或岗位结合起来，达到人与事的有机匹配，这样就可以较好地调动干部的积极性和主动性，起到事半功倍的效果。

无论是对行政权力的整合行使，还是相关资金的统筹使用，抑或是工作人员的优化组合，打的都是职能部门的相关资源的主意，在一定程度上需要改变相关资源流动的轨迹、程序、速度和方向。这就需要进行机制创新，通过机制创新来使这些资源向着有利于创新发动者所预想的方向流动，以实现自己的治理目标。各职能部门的行政资源本身有自己固有的流动轨迹、程序和方向，机制创新就是要改变其流动轨迹、程序和方向。所谓机制创新，就是在不改变行政资源职能部门所有权、不改变行政资源的法定用途、不变更行政资源的使用规范等的前提下，通过制定相关的制度和规范，来变革行政资源具体流动的轨迹、程序和方向。机制是制度和规范排列组合而成的有机整体。机制创新是对体制资源的创造性使用，是对体制具体的运行方式的变革，而不是对体制的改变。

比如乡镇人员与事务、岗位的优化组合，前提是不改变工作人员的“三定”性质，不改变其所属哪个科室，其绩效和工资都仍出自该科室，而是对其具体工作进行调整，使其在擅长的工作上发挥自己的特点和优势。又如农村小水利资金整合，并不改变该资金用于水利建设，而是将多个小水利（50万元 /个）的资金整合起来，用于一个中型水利建设（250万元 /个），这样就能发挥小水利所不能发挥的效果。50万元建设的小水利，资金不够，只能建成半拉子工程或烂尾工程，而 250万元则可以建设得较完整，可以发挥作用。再如执法权力整合，也不改变各执法单位的执法权力归属和执法程序，而是将它们整合在一起进行综合执法、相互配合执法。虽然各执法部门还是行使各自的执法权，但是因为相互配合，所以都能够更好地行使执法权。比如交管部门扣车，公安部门扣人，交通部门治超，协调配合起来使各自执法都能够执行得下去。若交通治超部门单独执法，那么它不能扣车，也不能扣人，许多证据就难以获得，执法效果难以显现。

机制创新不是要完全改变职能部门既有的运行轨迹和规则，而是改变其少部分资源的流动轨迹、规则和方向。职能部门大部分工作依然是按照惯性和既定规则展开的。这源于机制创新本身不是要对体制打破重整，而是针对具体治理任务对体制运行方式进行微调，以更好地实现体制资源与治理事务的有效对接。针对不同的治理事务，就会有不同的机制创新。比如针对行政窗口服务，创造了行政服务中心、“最多跑一次”等机制。乡镇针对农村群众工作、重点工程工作等，创造了“片线结合”的机制，使人与事得到合理匹配。北京市针对乡镇综合治理的任务，创造了“吹哨报到”的机制，使得乡镇能够调动县级执法部门进行联合执法或运动式治理。

当然，并不是每一件治理事务都需要机制创新。如果治理事务是一次性的，那么通过相关领导的协调就能够实现各职能部门行政资源的整合，从而把事情办好，这就是所谓的“特事特办”。比如某个重点企业要落地，县委某常委出面协调各相关职能部门，为其更快地落地创造方便。还如乡镇党委书记觉得民政办某个人更适合于做重点工程的群众工作，就把他调到重点工程协调小组工作。再如，某项水利工程资金有缺口，需要协调其他的水利资金投入，分管副县长负责协调该事项。这些“特事特办”的工作，都不需要专门创设一种机制。又如乡镇要进行一次砂石盗采执法，就由乡镇党委书记协调县相关职能部门下乡。如果乡镇党委书记权威有限，还需要县级领导出面协调。创设新机制是因为过去“特事特办”的事情多了，成规模了，有规律性了，如果每次都还是“特事特办”，那么就会耗费相关领导太多的时间、精力、注意力及权威等资源，成本太高，办事不经济。此时就需要创设一种机制，将“特事特办”的运行方式固定下来，也就是将领导的注意力和权威固定下来，成为职能部门办某类事情的固定轨迹。如“吹哨报到”的机制创新，是因为乡镇的综合执法事务多了，每次都要党委书记去协调，成本太高，这样县里就创设机制，建立相关制度，规定只要乡镇需要相关职能部门下乡执法，这些部门就必须在规定的时间内派人到规定的地点，否则就会被县委县政府处罚。

机制创新的成本很高，为一件或几件事情进行机制创新，成本和收益就不成比例，创立的制度就落不了地。许多地方为了创新而创新，创新就成了一次性的行动，徒耗了大量成本。而治理事务一旦有了规模，那么制度创新就会有规模效益，有众多事务来分担创制成本，每一件事情分担的成本就相对较低，机制创新的收益就会远高于成本，机制创新就有必要。

机制创新的主体是属地的党委政府。只有党委政府才有足够高的权威对职能部门的行政资源进行统筹整合和优化组合。机制创新的目的是通过整合行政资源完成党委政府的政治任务。党委政府在机制创新中也会遭遇到一些矛盾和阻碍：

第一是政治任务对于职能部门来说是其行政业务之外的治理事务，属于它的额外事务，它就必须付出额外的行政资源。职能部门自然不愿意干额外的事情、付出额外的成本。党委政府通过政治权力给职能部门布置任务，职能部门有政治压力，不敢公开反对和违抗，但可以阳奉阴违，出工不出力。这就需要在机制创新中有配套的监督和奖惩机制。

第二是机制创新往往会改变权力结构，削弱职能部门的权力，会遭遇权力掌握者的反对。机制创新改变了行政资源既定的流动轨迹、规则和方向，资源背后是资源分配的权力，机制创新也就会改变既定的权力结构，而产生新的权力结构。比如涉农资金整合的机制创新，过去涉农资金以项目的形式向乡村分配，能够批这些项目的部门或科室就掌握了分配的权力，乡村就得向它来“寻租”。一旦涉农资金整合之后，批项目的权力就从相关部门或科室转移到了党委政府手中，前者自然有权力—利益受损的感觉，也就不太容易支持党委政府的机制创新。

第三是职能部门的资源还受到上级对口部门的管辖，下级职能部门还要向上级对口部门负责。下级职能部门是上级对口部门的任务和政策的执行者，它们要向上级对口部门汇报任务完成、政策执行情况，上级部门依据反馈结果对它们进行考核和奖惩。而党委政府的机制创新往往会改变上级对口部门定下来的资源流动方向和目标，这样下级职能部门就无法对标向上级对口部门交差，就可能遭到上级对口部门的惩罚。比如市级水利局给县级水利局下达的是 100个小水库建设任务，下拨经费是 5000万元。而县级党委政府进行资金整合后，就只建设了 20个中型水库，每个耗费250 万元。虽然资金都用在了水利上，也没有贪腐行为，但是县级水利局却无法向市级水利局交100 个小水库的差。

第四是党委政府的机制创新在某些情况下可能会违反职能部门行使权力需要遵守的法律法规。职能部门行使职权有法定的程序和范围，机制创新在整合和调动职能部门的职权时就可能突破这些程序和范围。比如，“吹哨报到”整合执法部门拆除乡村的违章建筑，但是违章建筑拆除需要有法律的裁决，而法律裁决需要等待三个月时间。县乡两级政府都等不了三个月时间，需要尽快拆除，那么职能部门就只能“违法”拆除，其行政行为很容易被行政复议。

这样，在党委政府的机制创新面前，职能部门就容易陷入两难境地，一方面党委政府下达的政治任务不能不完成，否则就容易遭受政治问责。党委政府推动的许多机制创新背后都有纪委监委的影子，甚至许多创新工作、制度建设都由纪委监委牵头推动。另一方面法律法规必须遵守、上级对口部门政策必须执行，否则也会被行政问责。所以，有时候职能部门需要在机制创新和法律政策之间走钢丝，既要完成党委政府的政治任务，又要不违反法律政策规定；既要监督和防范党委政府违法违规，又要为党委政府的违法违规摆平理顺。这既是能力，也是艺术。

现实中，职能部门的垂直程度越高，如人事、编制、财务、业务和党务都在上级对口部门，县级党委政府对其行政资源的调动就越难，职能部门对党委政府的监督权就越大。反之，垂直程度越弱，调动起来就越容易，职能部门越难以反过来监督党委政府。

四、职能部门的“行政业务政治任务化”

党委政府拥有的最大资源是政治权力，它能够将一般的治理事务转化为政治任务，给治理事务附着上一层政治的色彩，被分配任务的单位的主要领导的注意力会集中到这些任务上，从而有利于这些任务的推动落实。在县域，如果某部门的一项治理事务受到了县级主要领导的关注和重视，与落实该治理事务相关的部门或乡镇的主要领导就会把该事务当作政治任务不折不扣地完成。政治任务涉及到政治激励，尤其涉及到单位一把手的官帽子，他们必须“高度重视”。对于县级职能部门来讲，有了落实单位一把手的高度重视，其工作在这些单位就较为容易落实，或落实得较好。

县级职能部门的治理事务在没有转化为县级党委政府的政治任务的时候，它们的落实渠道是通过职能部门在下面的“腿”，也就是乡镇的职能科室来落实。由于这是一般性的工作，乡镇党委书记没有关注到或没有高度重视，那么职能科室只能依靠自己有限的力量加以落实，落实的力度和质量就会大打折扣。比如国土所严禁占用耕地建房，没有乡村两级组织的支持，国土所内两三个人只能完成建房审批等服务业务，而根本无法下乡巡查违建情况，更谈不上对违建的整顿和处罚。在笔者调查的华北某县，因为职能部门有钱，每个职能科室在村里设有拿工资的联络员，这样也有利于信息的搜集和工作的推动。县级职能部门要有力地在乡镇推动自己的工作，也会通过分管领导的权威给乡镇党委书记压力，让党委书记给予重视。还有的情况是，职能部门领导跟某些党委书记相熟，就会让他们更多地支持自己的工作，上级对口部门来监督检查也多带到这些乡镇去。还有些职能部门的工作是以项目形式下来的，项目中附着了一些能够自主支配的工作经费，这也会激发乡村两级推动工作的积极性。

但是，这些让乡镇（村）重视的方式毕竟不是常规性的，具有较大的偶然性，没有普遍性。那么，职能部门要想全县各乡镇的党委书记都重视自己的工作，比较稳妥的方式是将部门的业务工作转化为县级党委政府的政治任务。对于县级党委政府来说，一方面，职能部门的行政业务是全县治理事务的一部分，也在自己的职责范围，县级主要领导也要重视起来；但是另一方面，县级主要领导的注意力是稀缺资源，不能事事都关心，否则就等于没关心，而要有轻重缓急，要把注意力集中在少数重要的事情上。所以，县级主要领导只能关注少数治理事务，大部分职能部门的事务无法受到主要领导的“垂青”，因而难以转化为或上升为县级党委政府的政治任务。

从调查来看，职能部门的行政业务要上升为党委政府的政治任务，有以下几个主要渠道：

一是更上级主要领导如中央省市领导关注的事情，县级领导也就必须予以高度重视。如精准扶贫等部门业务，都是因为中央领导高度重视而成为全国性的政治任务，才会有五级书记抓扶贫的说法和做法。近年环保问题、安全生产问题都是中央重视了，才成为下面各级党委政府的政治任务。在中部某省某县，“创国卫”是县委书记推动的工作，下面的乡镇党委书记就不得不把该项工作当作头等重要的大事来抓。

二是某些领域的问题或影响足够大，引起了县级主要领导的高度重视。

三是职能部门主要领导推动的工作或制度创新，成功吸引了县级主要领导的注意力，后者通过党委政府文件的形式将该工作上升为县级层面的工作。这样下面各乡镇党委书记就必须予以高度重视。吸引县级主要领导注意力的方式有多种，比如职能部门领导经常向县委书记、县长游说汇报工作，阐述上级党委政府、部门如何重视，畅想推动之后所能产生的治理效能及不重视的后果，并说服（忽悠）领导到现场调研、视察，再辅以重要媒体的宣传造势、上级领导的批示、学者的调查研究等，从而让主要领导真切地感到“兹事体大”，必须给予高度重视和大力支持。

四是县级一些重要政治任务的推动，都会成立类似“委员会”“领导小组”之类的机构，这些机构有以县委县政府名义制定相关政策、出台相关文件的权力，相关的职能部门是其成员单位。如县生态环保领导小组，组长为县委书记，副组长为县长、副县长等，办公室设在生态环保局，局长兼任办公室主任，成员单位包括发改局、农业农村局、交通局、商业局、气象局、建设局、城管局、水利局、畜牧局等。这些成员单位在“领导小组”制定相关文件的时候，将部门的业务工作塞进文件内容里，再以县委县政府名义下发，此后相应的业务工作就成为了县级党委政府的政治任务，乡镇就有政治压力和责任完成。这样，职能部门在乡镇的业务工作就等于交给了乡镇党委政府去完成，乡镇从协助、配合完成任务的角色转变为责任的担当者，职能部门则从一线治理者变成协调、监督和考核者。

行政业务政治任务化增强了下级党委政府对工作的重视程度，势必强化工作推动力度，增加做工作的资源，可以使工作更好地得到落实。但是政治任务化过于泛滥也会造成一些问题。当越来越多的职能部门将行政业务转变成政治任务之后，到乡镇一级大部分治理事务就成了重要事务，工作就无所谓轻重缓急之分了。乡镇一级又没有那么多的人财物权等资源去完成这些任务，许多事情就只能认真地去应付，而非实质性地完成。“认真应付”就是搞形式主义。在县一级，行政业务政治任务化越多，综合协调的机构或单位就越多，县级党政领导分担政治任务的协调工作也就越多，但是领导的数量和精力是有限的，他们就得疲于在各种协调机构及事务上穿梭。

五、结论与讨论

综上所述，现实中条块关系非常复杂，交互关系的形式也很多，但主要有块块对条条的整合和条条对块块的借用两个面向的关系。在条块体制中，块块和条条都有自己的优势资源和各自要做的事情，双方都想依赖对方的资源做自己的事情。块块有创制的权力，它可以通过机制创新配置和调动条条的资源完成自己的政治任务。机制创新的好处是能够实现行政资源与治理事务之间的精确匹配，最大化地发挥行政资源的效能。但是，若承担的政治任务过多、过泛，职能部门就会被频繁地调动起来，会使其大量的资源耗费在政治任务之中，从而影响职能部门的行政业务工作。

条条则利用其行政业务也是党委政府辖区内事情的属性，通过行政任务政治任务化的方式将本职工作转化为党委政府要做的政治任务，然后在下级党委政府或其他部门面前“狐假虎威”，让它们出力推动自己的行政业务。这样做可以极大地提升工作的推动力度，更好地使工作落地，真正做到工作件件有回应，事事有落实。但是，如果行政业务政治任务化多了，也会造成下级党委政府及其他部门任务过多过重，分不清重点，抓不住主要矛盾，眉毛胡子一起抓就可能什么都抓不住抓不好。

在县域，党委政府的政治任务要控制在一定的数量上，它只能是重要的、关键的少数和个别。党委政府还要严控职能部门的行政业务政治任务化，要防止“狐假虎威”，只有真正重要的、涉及全局大局的行政业务才能转化为政治任务。县域的大部分治理事务应该交由职能部门自己去完成，党委政府主要扮演的是督促、检查和考核的角色。这样，党委政府才能真正将重要的治理事务抓好、落实好，职能部门也才有精力和动力做好自己的本职工作。

条块关系很大程度上反映了央地关系。如果在中央层次上，就将行政业务转变成了政治任务，那么地方和基层党委政府在这些事情上的自主权就很小，就必须将它们设置为政治任务。那么，这些职能部门就会成为强势部门、权势部门，就越能“狐假虎威”“挟天子以令诸侯”，自己成为高高在上的指挥者、发号施令者。中央重视的行政业务越多，下面的政治任务就越多，自主权就越小，地方和基层党委政府就成了职能部门挟持的“傀儡天子”，地方和基层的积极性就发挥不出来，其特殊性也反馈不上去，只能以形式主义去应对过多的政治任务。因此，中央及省市重视的事情不能太多，规定也不能太死，要求不能太严，要给予地方和基层自主设置辖区内重要事情的空间。