国家资源输入的内卷化现象分析——基于成都市村公资金的“行政吸纳自治”

陈义媛

（中国农业大学人文与发展学院，北京100083）

摘  要：以成都市村级公共服务和社会管理改革为切入点，阐析了在现代化的科层体系不断向乡村延伸的背景下，国家资源的输入对村民自治的激活和影响。研究发现，成都市实施村级公共服务和社会管理改革10年来的转变：早期，村公资金的输入的确发挥了村民动员的作用，成都市在向村庄输入资源时，也输入了资金使用规则，形成了一种制度化的村民动员机制；近年来，村公资金的使用中开始出现了内卷化趋势，主要表现为资金开支的高度“结构化”，村庄“积极治理”的高成本，以及行政任务对自治事务的挤压；村公资金的大量输入并没有带来村庄治理能力的同步提升。指出在国家资源输入的内卷化趋势背后，是资源使用中的“行政吸纳自治”逻辑，一方面，它源于现代科层化逻辑不断进入乡村治理中，使村公资金的使用日益程序化、正规化，消耗了治理资源，导致对村民自治空间的挤压；另一方面，源于自上而下的行政任务不断增加，使村公资金被一块一块地切割出去应付行政任务，形成了行政对自治的吸纳。

关键词：国家资源输入；社会管理改革；乡村公共服务；村民自治；内卷化

一、问题的提出

我国实施税费改革以来，国家与农民关系从“汲取型”向“服务型”转变，国家对农村的资源输入日益增加。项目制是近年来国家资源输入的最主要方式，它以为农民提供基本的生产生活公共品为目标，但项目制并不是国家向基层输入资源的唯一形式。在国家治理转型的背景下，国家的资源输入和对公共服务的供给如何促成乡村的“治理有效”，是现阶段需要回应的问题。学界对这一问题相关的研究主要从两方面展开，一是关于关于项目制作为一种新的国家治理体制的研究，二是以项目制为背景，考察农村公共品供给问题的研究。

第一类研究关注的是项目制本身，尤其是其特征、运转机制和对乡村治理的影响等。近年来，学界有关项目制的研究并未将其仅仅作为一种资源输入方式来对待；相反，相关研究有一个共同的总体判断，即项目制是一种新的国家治理体制，旨在突破原有科层体制的束缚，将国家从中央到地方的各层级关系和社会领域统合起来^[1]。然而，尽管项目制的优势在于绕过了科层体制，使得上级向基层输入的资源被“打折扣”的可能性减少；但问题也逐渐凸显出来。例如，项目制可能导致资源分配不均^[2]；强化县级职能部门的力量，而弱化乡镇政府的力量^[3]；在基层实践中出现“弱治理”的特征；以及并没有为基层带来一套有效的治理机制，而仅变成一种利益分配过程^[4]。

第二类研究关注的是项目制下农村公共品供给中出现的问题，重点在于探讨公共品供给效率低^[5]的原因。这类研究也已有丰富的内容，其关注的视角也有所不同。一是从村民角度展开的研究。这类研究认为，“集体行动中的搭便车逻辑”是公共品供给效率低下的主要原因，“囚徒困境”“公地悲剧”等也是这类研究的理论资源^[6-7]；也有研究强调项目制实施中的自上而下的决策体制，使国家难以有效获取农民多样化的公共品需求^[8]。二是从基层组织角度展开的研究，这类研究强调农村公共品供给中的“最后一公里问题”，即地方政府和基层组织在项目制下难以被调动起来的问题^[9]。也有研究指出，在项目制的实施中，乡村组织失语和乡村组织自利性的问题，也造成了公共品供给中的组织困境^[10]；还有研究从乡村关系的角度指出，在项目制背景下，“乡政”对“村治”过度干预，导致村民自治的空间被挤压^[11]。

这些研究对于理解在项目制背景下，国家资源的输入对农村公共品供给的影响有启发意义。不过，项目制并非国家资源输入的唯一形式，在各地的实践中，村庄可能获得各种形式的资源输入。例如，笔者在广西壮族自治区的调研中发现，在一些保有集体生态林的村庄，随着国家加大对生态林的补贴力度，这些村庄积累起了一些集体经济收入，并可以利用这些收入解决村庄内部的小型公共品供给问题，例如维修道路等。此外，成都市政府在城乡基本服务均等化改革背景下，为村庄输入“村级公共服务资金”。这也是国家资源输入的一种形式。本文认为，在向“服务型”政府转型的过程中，国家以什么形式输入资源，提供公共服务，是值得讨论的问题。

基于此，本文以成都市村级公共服务资金的具体实践案例为基础，进一步讨论两个问题：一是国家如何通过资源输入来激活村民自治；二是在资源输入的同时，科层化的逻辑和行政规则也在不断输入村庄，这会对村民自治会产生什么影响？本文的案例材料来源于笔者2018年7月在成都市郊的调研。

二、国家资源输入与制度化动员

2007年，成都市获批统筹城乡综合配套改革试验区，2008年，成都市开始实施村级公共服务和社会管理改革。《中共成都市委成都市人民政府关于进一步深化村级公共服务和社会管理改革的意见》明确指出，将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算，并建立增长机制。2009年，成都市县两级财政向每个行政村拨付村级公共服务资金（当地人简称为“村公资金”）不低于20万元，2013年，每个村的村公资金提高到不低于40万元^[12]。成都市D县F镇是村公资金的试点镇。2018年，D 县其他乡镇各村的村公资金数额为40万元左右，F镇各村的村公资金数额翻倍，每村不低于80万元。虽然根据村庄人口的多少，各村具体的村公资金数额有一定的差异，但这笔资金输入对于村庄而言，数额显然不小。

这项试点也引起了多方关注。有研究将成都市村级公共服务资金的实践机制概括为“分配型协商民主”，强调这一实践提升了农民在项目承接中的主体地位，调动了村庄内生资源，并平衡了村庄不同主体的权利和义务，契合当前项目进村和村庄政治社会实际^[13-14]。笔者在调研中也发现，成都市村级公共服务资金改革的一个重要特点就是强调村民的参与。政府在输入村公资金的同时，也输入了公共资金的使用规则。即“六步工作法”——宣传动员；收集民意；梳理讨论；决议公示；实施监督；评议整改。政府按照这样的规则来落实公共服务，会不断形成对村民的制度化动员。这种制度化动员主要表现在以下两个方面。

第一，普通村民被不断动员到村庄公共事务的决策和监督中。由于村公资金数额不小，为了避免资金使用中的贪腐问题，政府要求在村公资金的使用中必须严格按照“六步工作法”执行。笔者在村庄访谈时，村干部谈道，在村公资金使用的多个环节都需要村民签字。例如，村干部在收集民意环节，要求90%以上的村民填写民意调查表，并签字；在评议环节，也需要90%以上的村民作出满意度评价，否则不能提交报销材料。因此，尽管村公资金由村级组织自主支配，但政府对村公资金的使用也有明确的监管措施。由于村公资金的每一项开支都需要提前征集民意，并提交议事会讨论，所以村公资金的使用过程成为了一种制度化的村民动员过程。

这种制度化的动员过程对于村庄治理来说意义重大。我国在税费改革后，由于村干部不再需要像过去一样收取收费，不再需要密集地与村民打交道，基层组织也逐渐缺乏回应村民诉求的动力和能力，形成基层政权的“悬浮”^[15]。但在成都，村公资金的使用规则客观上重启了村干部与村民打交道的制度空间，由于村干部不断需要村民的签字认可，需要征求村民意见，也就不得不与村民密集交往。而且在此过程中，村民的其他诉求也可以得到回应。

第二，按照“六步工作法”的要求，各村民小组需成立“议事会”。由于村“议事会”的组建，从而将小组内有声望、有公心的村民代表都发掘出来，成为联结村级组织与村民的中介。以F镇Q村为例，该村共有14个社（即村民小组），每个社原本有5名村民代表，所有村民代表加上村支书，共同构成全体村民代表。在村公资金进村后，该村又组建了“村民小组议事会”，议事会成员是从每个社的5名村民代表中选出2名，加上村支书，一共29人组成议事会。

我国中西部很多村庄，村民代表难以发挥实际作用，村民代表的设置往往流于形式。但在成都，村公资金的输入激活了村民代表制度，尤其是“议事会”制度。Q村村支书说，“议事会就是挡箭牌。”这是一个非常有意义的比喻。由于村公资金的各类开支都需要议事会来讨论，且经过议事会讨论通过的方案就成为村庄内部的公共决议。因此，议事会代表了“公”的立场，能够抑制“钉子户”。尽管很多村庄修路、建渠等公共建设是惠及大多数人的，但由于少数村民的土地被占，利益有可能受损，因此这些村民很容易成为“钉子户”，要求高价赔偿，或者直接阻碍项目的进行。如果村干部不能很好地处理这类“钉子户”，就会导致多数人受到少数人的挟制，形成“多数服从少数”的结果。在议事会制度下，成都村庄的公共建设具有了公共性，即使有村民有异议，也无法直接找村干部个人纠缠。因为决议是议事会通过的，议事会因此成为村干部的“挡箭牌”。同时，这也使得村庄内部“少数服从多数”的民主集中制原则能够实现。

成都市从2008年实行村级公共服务和社会管理改革至今，已逾10年。在村公资金早期的运行中，村公资金的输入通过动员村民的方式，回应了大多数村民的公共品诉求。不过，近年来，这一改革也开始发生一些转变，村公资金在使用上也开始出现一些困境。

三、国家资源输入的内卷化

“内卷化”一词最早是在人类学领域使用，用于描述一种文化模式，后由格尔茨在研究爪哇农业时引入了农业经济领域，用于描述在土地面积有限的情况下，生产者在农业生产中投入更多劳动力，然而劳动生产率却无法提高的现象^[16]。此后，黄宗智用内卷化概念概括中国传统农业的特征，并指出小农家庭为了提高农业产出，在劳动力边际效益递减的情况下依然追加劳动力投入，形成“没有发展的增长”^[17]。在政治学领域，杜赞奇提出了“国家政权内卷化”，将内卷化概念运用到对中国现代国家政权建设的解释中。在杜赞奇的理论中，“国家政权内卷化”是指国家机构靠复制或扩大旧有的国家与社会关系（如中国的营利型经纪体制），以此来扩大其行政职能，而不是靠提高旧有或新增机构的效益^[18]。本文取“没有发展的增长”之意，将内卷化用于解释国家资源输入的实践逻辑。

随着成都市村级公共服务和社会管理改革的推进，政府对村庄输入的公共服务资金数额逐年提升，这体现了政府对农村公共服务供给的重视。然而，资源输入的增加却并未带来治理效果的同步提高，相反，在资源使用出现了内卷化的特征，这种内卷化主要有三种表现形式，一是资金开支的高度“结构化”，二是村庄“积极治理”的高成本，三是行政任务对自治事务的挤压。

（一）资金开支的结构化

从国家设置村公资金的初衷来看，国家希望通过输入资源来回应村民的公共品诉求，且这笔资金的使用主要由村民代表会议和议事会决定。理论上说，既然村公资金的使用是在征求全体村民意见的情况下，由村民代表议事会决定用在哪些事务上，那么各村村公资金的开支结构应该是多样化的。然而，从对F镇不同村庄的调研结果来看，各村村公资金开支结构高度相似。

以F镇Q村为例，该村2016、2017年的村公资金都是86万元。其开支主要包括：环境卫生开支30多万元，巡逻队人员补贴10万元，村民事务代办费（3名后备干部工资）9万元，路灯电费10万元，维修道路、沟渠等近8万元，文艺活动支出约3万元；其余经费主要用于党建等其他活动。其他村庄的村公资金开支结构相似，其中环境卫生支出、巡逻队员补贴、村民事务代办费（即后备干部工资）、路灯电费四项，约占村公资金开支的60%~80%。村公资金支出的结构化，使这一资金的大部分用于例行公事，真正能用于回应村民诉求的部分十分有限。

尽管成都市村公资金从设立至今已有10年，前期各村都使用村公资金进行了大量的道路、沟渠建设，到了后期，这类基础设施建设的需求的确有所下降。不过，这并不是村公资金开支结构化的理由。笔者在不同村庄的访谈中，有村干部谈到，有些村民小组至今没有修入户的道路，只完成了小组内的主干道以及连接小组的道路修建。有村民希望能修好入户道路，但在今天，各村都需要用村公资金支付一些固定开支的情况下，用于继续修入户道路的资金并不足够。从这个意义上说，村公资金开支的结构化构成了村公资金内卷化的一个表现，也就是说，试点镇的村庄村公资金数额在已经翻倍的情况下，该资金依然难以有效回应村民诉求。

（二）高成本的“积极治理”

由于村公资金的输入，笔者在成都市F镇不同村庄调研时发现，无论是村组干部还是巡逻队队员，都有积极回应村民诉求、为民办事的动力。一方面，主职村干部可以较好地完成上级政府下达的任务，例如土地整理中的院落腾退，解决项目实施（如修路）中的各种矛盾等；另一方面，也会积极争取项目。村庄巡逻队也发挥了重要功能。F镇Q村巡逻队的10个成员中，有一位村民小组长，还有几位老党员，剩下的都是在村内说话有威望、有一定群众基础、能在生活中作表率的人。巡逻队的职责包括：发现和阻止违建；社会治安管理，例如对闲散人员、吸毒人员的控制，对小偷小摸行为的发现和制止；秸秆禁烧；民间调解等。巡逻队每天有2个人负责日常巡逻；在有应急任务时，例如有防汛或者拆违的工作，则所有巡逻队成员都参加。总体而言，巡逻队承担的主要是应急性的工作，构成对村民小组长工作的补充，从而使得当地的村庄治理既能完成动员型任务，又能实现常规型治理。

不过，这种积极治理却有相当高的成本。Q村是一个2 000多人的村庄，但却有一个庞大的治理队伍：主职村干部5人，村民组长14人；村民事务代办员（当地俗称“后备干部”）3人，巡逻队员10人。这支30多人的治理队伍，都是需要资金支持的。其中，村干部每月补贴为2 500~3 000元，村民组长每月补贴为700多元。他们的补贴是通过财政转移支付发放的。后备干部每月补贴为2 500元，所有巡逻队队员每年总补贴10万元，这部分补贴是从村公资金中支出。村庄巡逻队的存在，虽然构成对村民小组长工作的补充，但二者的大部分工作内容实际上是重合的。所以尽管村干部有较强的回应村民诉求的能力和动力，但是积极治理的成本也提高了。

（三）行政任务对村公资金的挤压

近年来，随着科层化的行政体系不断向下延伸，自上而下的行政任务和科层化的治理逻辑也不断进入村庄。当国家权力以项目、下派第一书记、加强农村基层党建、财政支付村干部报酬等方式全面进入乡村社会，村干部行政化^[19]、村级治理半行政化^[20]的现象日益凸显。村干部需要向上级负责，完成上级下达的各项任务。

自2017年开始，成都市政府加强了城乡环境综合治理的要求，使环境卫生工作成为乡村治理工作的考核重点。这一新的工作重点带来的直接影响就是，在各村的村公资金开支中，环境卫生开支从过去的每年几万元迅速增长到每年30多万元。F镇N村村民主任说，2017年前，N村每年的环境卫生开支只需要几万元，当时该村村公资金开支中最大的一项是修路、修渠。这在F镇各村是普遍现象。

城乡环境综合整治成为乡村治理考核的硬指标，只是近年来科层化体系向下延伸的表现之一。然而，科层化体系的延伸需要大量的人力和财力支持，在现阶段，大部分中西部地区无论是在财力上还是人力上，都还无法满足这一条件。其结果是，我国中西部很多农村，由于缺乏经费，只能以应付的方式完成这类行政任务，然而，成都村公资金恰好给行政任务的下达创造了空间。行政任务不断下达，村级组织看起来都有承接能力，实则这些行政任务恰恰使村公资金不断内卷化，村公资金用于回应村民更迫切公共品诉求的空间被挤压。

本文从成都市村级公共服务和社会管理改革近10年来的发展演变来看，近几年来，村公资金的内卷化趋势日益明显。这种内卷化突出地表现在随着村公资金数额的增加，村庄治理能力并没有得到相应的提升，村公资金开始从过去回应村民自下而上的公共品诉求，逐渐转向回应自上而下输入的行政任务。村公资金的内卷化并不是因为村民的公共品诉求已经基本得到了满足，导致资金使用的低效；相反，一些村庄还有道路修建的诉求，但因为村公资金被切割而无法实现。这种内卷化逻辑之所以出现在村公资金的使用中，与国家力量不断向基层渗透有不可分割的关系。

四、村公资金的“行政吸纳自治”

村公资金使用的内卷化并不是国家资源输入基层时出现的特例。我国税费改革以后，低保、扶贫等大量国家资源进入村庄，为了防止村干部对资源的滥用，国家开始制定越来越详细的规范性要求，要求村干部“办事留痕”，接受自上而下的督查。资源越多，规则越多，督查力度也越大。这种“规则下乡”本身也导致了治理的内卷化^[21]。治理内卷化背后是行政逻辑对村民自治的吸纳和消解。村公资金的设立初衷是为了让村级组织来为村民提供公共服务，在村级组织的主导下，通过村民代表会制度和议事会制度，村民也被不断动员起来，参与村庄公共建设。然而，随着国家对基层治理的渗透和控制能力不断强化，村公资金的使用中形成了“行政吸纳自治”的逻辑。它主要表现在两方面，一是科层化逻辑不断向村庄渗透，导致对村民自治的吸纳；二是行政任务不断进村，导致对村民自治的挤压。

（一）科层化逻辑对自治的消解

村公资金使用中的科层化逻辑主要表现为，上级部门对资金使用规范的要求日益提高，要求严格按照程序化、规范化的方式来支配每一笔开支。这是避免出错的理性化工作方式，但在村庄治理中，一切程序化不仅使办事成本提高，也消耗了不少人力物力，使自治逻辑被消解。

科层化逻辑的典型特征之一是要求严格照章办事，这对于正式组织而言是必要的。不过，严格照章办事是需要大量的人力物力与之匹配的。村级组织是作为一级村民自治单位，并非正式组织的一部分，其治理特点是具有高度的灵活性，且可以利用村庄社会内部的规则来治理，治理成本较低。然而，村公资金的使用在不断严格的规范下，照章办事的要求消耗了大量的人力物力，使村公资金的使用逐渐偏离自治逻辑，而被行政逻辑所主导。

F镇Q村的会计说，近两年上级政府对村公资金的管理越来越严格。例如，按照政府的规定，村公资金的支出，凡是10万元以上的开支必须通过招标的方式，由第三方施工。但一旦找第三方，施工成本就增加30%，“如果找第三方，10块钱能做成的事情，就需要花13块钱。”因为第三方需要赚取利润，而在村干部看来，这些被赚取的利润原本可以用来为村民做更多的事情。更让人哭笑不得的是，Q村路灯的维护和电费一年大约是10万元，按照村公资金的使用要求，村级组织必须找第三方来运营路灯。这不仅要多出30%的成本，且由于其中利润极低，并无公司愿意来投标，村干部不得不想办法硬凑3家公司来竞标。

F镇T村的村支书也谈道，由于现在10万元以上的项目都需要经过招标程序，也就意味着必须请代理公司来做标书。请代理公司的费用需要8 000多元，之后还需要3 000多元的审计费，施工方还会赚取1万多元的利润，所以“10万元的费用只能做7万多元的事情”。更严重的是，代理费、审计费等费用是不能列入工程费的，只能从村集体收入中支付。从政府监管的角度来说，要求按照招标程序来施工，是可以加强对施工过程的监督，防止村干部滥用资金。然而，这与村民自治的运作逻辑是完全相悖的。

T村村支书说，早期村公资金主要用来进行基础设施建设，那时允许村集体自建。尽管不是由第三方施工队来实施项目，但村集体在各个环节的操作也都是公开的。例如，建筑材料是由村监事会成员一起去买的，为了尽量降低成本，也是货比三家之后才购买。同时，因为这笔钱是用于解决村民急需的道路问题，所以在建筑材料运回村庄之前，村民也会十分主动地提前将土地整理好，将障碍物清除。村民的主动投入，也节省了道路修建时的工钱。所以按照这位村支书的说法，“那时候10万元可以做10多万元的事情，村民也积极参与。现在发包给第三方，老百姓也不参加了。”

村公资金的使用规范不仅要求村级组织在项目招标方面严格按程序进行，且在财务管理上也作出了严格要求。在村财镇管的体制下，村公资金也是由乡镇代管，村级的开支采取报账的形式进行。Q村会计说，每次报账得准备半个月材料。按照“六步工作法”，从宣传动员、收集民意，到最后的评议整改，都需要有证明材料。例如，在入户收集意见环节，需要有村民组长入户的签字表（要达到80%的入户率），并配有照片；在“梳理讨论”环节，也需要有会议记录和照片。在准备完所有材料后，每一笔报销都需要乡村两级组织中的10个人签字，且每个人签字的顺序也不能错乱：监事会主任、议事会小组长、村主任、村书记、镇统筹办（专门管理村公资金的单位）、镇财政所所长、包村领导、镇分管领导、镇纪委书记、镇长。Q村会计说，在村里，找人签字还相对容易；在镇里，如果任何一个领导当时不在，就要再跑一趟，有时候签字也得跑两三天。虽然现在简化了程序，把镇纪委书记和镇长签字两个程序去掉了，但每笔报销依然需要8个人签字。

严格要求照章办事、办事留痕，都是典型的科层制特征，其核心是“程序正义”。村公资金使用的日益程序化、正规化，正在慢慢脱离村公资金的设立初衷。村公资金的输入本该激活村民自治，但随着科层化逻辑的渗透，村民自治的逻辑反而被科层化逻辑所取代了。村民自治本身是非正式的，正是这种非正式治理，使传统的农村治理成本低、效率高。然而，现代科层化的治理体系以正规化、程序化为特征，需要一整套人力、物力与之匹配，这恰恰与村庄的非正式治理特征不符。

事实上，村公资金本身就是为了解决村庄内生的公共品问题，这笔资金与村民利益密切相关。因此，早期的村公资金的输入强化了村级组织强化了对村民的动员能力，也改善了村庄治理的状况。这些可以说是村级公共服务和社会管理改革的意外后果，但这一意外收获与改善村庄基础设施的意义同样重大。笔者在不同地区的调研中，往往听到基层干部抱怨，国家为农民修路，不用农民出一分钱，却总有一些“钉子户”阻碍施工，要求高价的赔偿。但在村公资金进村的早期，村民主动参与的积极性极高，不仅没有“钉子户”，大家还主动整理好自家门前的土地，为修路做准备。这其实是村民自治的重要内容，村民在国家的引导下，自己组织起来解决自己的困难。如果要强制以行政逻辑来形塑非正式的村民自治时，则村民自治的空间将被进一步压缩。

（二）自上而下的行政任务对自治的吸纳

除了行政化逻辑对村民自治空间的挤压外，村公资金的使用中呈现的另一个问题是自上而下的行政任务对自治的吸纳。国家在不断向下输入行政任务时，却没有配套相应的资金。在这种情况下，行政任务的不断输入，导致村公资金不断被切割。如环境卫生的整治，就是当下最具代表性的案例。从村民需求来说，尽管环境卫生也是他们所需的公共品，但从需求排序上说，环境卫生需求显然不是排在首位的。在2017年环境卫生整治成为乡村两级的重点工作之前，每年的村公资金支出中，环境卫生开支都只有几万元。然而，当行政任务不断输入时，政府却没有匹配相应的资金，这使得基层组织只能从村公资金中切割一部分，使环境卫生开支成为村公资金中最大的一项。

环境卫生费用并不是村级组织从村公资金中切割出去的第一块。最早切割出去的是“村民事务代办费”，也就是各村后备干部的补贴。这些后备干部所从事的主要工作就是报表和材料整理，包括社保、合作医疗的数据统计等。他们的补贴与一般村干部的补贴是同等的。笔者在调研中观察到，这些后备干部每天都在村委会坐班办公，整理各类数据和材料；在中西部地区的一些村庄调研时发现，这类文字和材料工作的确需要由专人来完成。村干部中通常会有一两位主要负责文字材料工作，或者有些村庄会采取“临时聘用人员”的方式，由村集体自己招聘一两个村民负责这些工作。不过，采取后一种方式的村庄往往需要通过各种方式从外部争取到一些资金，以支付临时聘用人员的补贴。成都的村公资金中的一部分被固定用于发放临时聘用人员的补贴，免去了村干部向外争取资金的苦恼。事实上，这些文字和材料工作也是在税费改革以后，在国家向“服务型政府”转变过程中逐渐出现并增多的。国家在向乡村输入资源的同时，为了防治资源的滥用，不断提高“办事留痕”的要求。这是导致基层干部整理材料任务不断增加的根源。这些任务也是自上而下的，与村民没有直接关系，但客观上消耗了基层干部的精力和时间，也挤压了村民自治的空间。

因此，本该用于回应自下而上的村民诉求的村公资金，正在被一块一块切割出去，用来对接日益增多的行政任务，导致自治空间的萎缩。政府行政任务的不断下达，导致了村公资金使用中的行政吸纳政治。

五、结论与讨论

近年来，项目制是国家资源输入基层的主要方式，但也并非唯一的方式。本文关注的是在国家治理转型的背景下，国家的资源输入如何能促成乡村的“治理有效”；并以成都市村级公共服务和社会管理改革为切入点，考察了在这种直接的资源输入方式下，村民自治如何被激活，以及随着现代化的科层体系不断向乡村延伸，这种资源输入对村民自治产生的影响。

研究发现，成都市的村级公共服务和社会管理改革实施10年来，已经发生了一些转变。早期，村公资金的输入的确发挥了村民动员的作用。成都市在向村庄输入资源时，也输入了资金使用规则，形成了一种制度化的村民动员机制。一方面，这种动员机制体现在普通村民被不断动员进村庄公共事务的决策和监督中；另一方面，体现在“村民小组议事会”的组建，使小组内有声望、有公心的村民代表都被发掘出来，参与村庄公共事务的决议。

随着现代科层化逻辑不断渗入村庄，村公资金的使用中开始出现了内卷化问题。这种内卷化有三方面的表现，一是资金开支的高度“结构化”，二是村庄“积极治理”的高成本，三是行政任务对自治事务的挤压。理论上说，由于村公资金要解决的是村庄内生的公共品需求问题，而各村情况不同，因此村公资金的开支结构应当是多样化的；然而实际情况却是各村的开支结构高度一致，环境卫生开支、村民事务代办费、巡逻队开支和路灯电费开支四项占了各村村公资金的60%~80%。在这些开支几乎成为固定开支的情况下，村民真正的公共品需求却无法得到满足。如一些村民还有修入户道路的需求，却因资金不够而无法满足。此外，村公资金支撑了一个庞大的治理队伍，尽管村组干部、巡逻队员等都有积极回应村民诉求的能力和动力，但这种积极治理却是高成本的。更重要的是，在自上而下的行政任务不断进入村庄的情况下，村公资金的存在，使村级组织看起来始终有承接能力，但这些行政任务的介入却低效率地消耗了村公资金。在此意义上，村公资金的大量输入并没有带来村庄治理能力的同步提升，村公资金的使用已经开始出现内卷化趋势。

国家资源输入的内卷化趋势背后，是国家对基层治理的渗透和控制能力不断强化的背景，资源使用中的“行政吸纳自治”逻辑。一方面，国家的资源输入源于以“程序正义”为特征的科层化逻辑不断进入乡村治理，导致村公资金的使用日益程序化、正规化，但这却与村民自治的非正式治理特征不相匹配。程序化、正规化的现代科层治理需要与之配套的大量人力和物力，这些都是作为自治单位的村级组织所不具备的。强行以科层化逻辑形塑村民自治，只能导致“行政吸纳自治”的结果。另一方面，村公资金使用中“行政”对“自治”的吸纳也源于自上而下的行政任务不断增加，国家在输入行政任务时又没有配套相应的资金，致使村公资金被一块一块地切割出去应付行政任务，导致了自治空间的萎缩。

成都市村级公共服务和社会管理改革运行已有10年，早期，这一资源的输入激活了村民自治，也改善了村庄治理的状况。然而，在科层化体系不断渗入村庄的情况下，村公资金的使用开始出现内卷化趋势，并呈现出“行政吸纳自治”的特征。这一改革案例是值得反思的。随着国家向“服务型”政府转变，国家向基层输入的资源会越来越多，但对于基层治理而言，却并非资源越多越能达成善治。就村民自治而言，它本质上是一种非正式治理，与科层化的正式治理逻辑并不兼容，强行要求对资金使用“过程”进行严格管理，恰恰使村民自治无法开展。从实践本身来说，“事后监督”可能比“过程监督”更有效率，严格的资金使用程序的确可以束缚住基层干部的手脚，使之不能滥用权力，却也消耗了大量的资源。以“事后监督”的方式，对发现问题的基层干部进行严惩，以示警戒，也许可以保留村庄自治的空间。

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