摘要：社区治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化建设的基础。社区治理要在城市社会系统和国家治理体系中锚定其方位，其承担着接应国家治理任务和回应社区内生需求的双重功能，是国家政权建设和社区自我完善双重动力机制共同形塑的产物。社区治理存在的问题是，治理任务下沉同治理资源配置严重失衡，社区回应能力弱化和缺乏有效的社区资源链接机制。社区治理现代化应遵循扁平化和简约化路径，构建能够有效响应社区需求的街居治理体系，吸纳积极分子促成社会合作，实现接应国家治理任务和回应社区内生需求双重功能的均衡达成。

关键词：社区治理现代化 国家政权建设 社区建设 扁平化与简约化

社区是社会治理基本单元，社区治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化建设的基础。2016年，中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，健全体系、整合资源、增强能力，完善城乡社区治理体制。”这份新中国历史上第一部关于社区治理的纲领性文件，为社区治理现代化建设明确了方向。今年是新中国成立70周年，也是新中国第一个城市居民委员会——杭州市上城区上羊市街居委会诞生70周年。从1999年民政部启动“社区建设实验区”，正式确立“社区制”算起，时间正好过去20年。20年来，我国的城市社区体制已从最初的“社区建设”拓展为“社区治理”[①]。站在这样一个重要的历史节点上思考城市社区治理现代化问题具有特殊重要意义。

一、研究梳理与问题提出

进入新世纪以来，我国城市社区治理体制最深刻的变革是从“街居制”向“社区制”的转型^[1]。“社区制”的内涵可从两个层面理解，一是 “社区”一般被认为是建立在地缘认同基础上的社会生活共同体，二是 “多元共治”格局，也就是以社区基层党组织和居民委员会为核心、包括社区居民、社会组织、市场力量等多元力量构成的治理结构。不过，上述变革似乎还很难说已经完成。一方面，社区显然距离“社会共同体”还比较远，社区居民之间更像是“互不相关的邻里”而非具有情感和精神认同的亲密“共同体”^[2]。另一方面，社区治理中的多元主体协同治理能力并不理想，社区“行政化”愈演愈烈，“去行政化”改革几无效果。“共治”未成还表现为所谓的多元主体在社区治理中的嵌入性不强，居民对社区事务的参与度持续走低，居民中的积极分子虽然参与度较高，却存在“精英替代”风险^[3]。近年来各地政府力推的社区社会组织，在实践中也大多只起“锦上添花”的点缀作用，很难有实质性参与。曾被寄予“公民社会崛起”厚望的业主自治也普遍陷入实践困境，“小区善治”状况非但没有出现，反而出现物业纠纷愈演愈烈趋势^[4]。上述社区治理状况，是探讨社区治理现代化时的基本前提。

社区治理现代化的未来图景，也大致从上述两个层面展开。从社会共同体建设的层面来看，通过密切社会交往、缔结社会联结等构建以居住空间为载体的生活共同体，被认为是社区温度高低的决定力量和衡量城市治理标准的关键^[5]，将分散的个体组织起来，改变社区碎片化状况，从而在国家与个体之间建立组织化的中介也是实现社会管理的前提和基础^[6]。从社区治理结构重塑的层面来看，扩大居民参与、培育社会组织、祛除社区的过度官僚化，进而实现“共建共治共享”已成学界共识^[7]。与此同时，在缩小社区自治单元基础上探索更多“微自治”的可能性，实现治理单元和社区主体在社会服务、居民自治和社区协商等层面的动态匹配，也被认为是社区治理创新的新的空间^[8]。

综观学界既有研究，可以做以下三点讨论：一是社区治理现状，特别是当前困境的讨论已经非常充分。不过，有两点尚需反思，其一是共同体建设难见效果，究竟是方法不对、力度不够还是这本身就只是学理上的某种“乌托邦”？若从实现社区善治的目标衡量，现代社会的个体是否需要“组织化”或“整合”到“共同体”的强度？其二是社区“去行政化”效果不彰甚至出现种种意外后果，是否表明这本就不应作为社区治理改革的目标？“去行政化”本就是错误理论误导下的“骑士战风车”^[9]？行政性是否已经成为我国社区基层组织的组织属性的一部分？二是社区治理的未来。学界这方面的讨论背后都是对社区治理理想状况的“应然性”关照。若前述反思可以成立的话，那么自然要重新思考这一问题。“社区”是深嵌于整个国家治理体系中的，现有研究大多将其从体系中割裂出来作为具有独立性和完整性的对象来讨论，甚至着意追求国家权力的退出。然而，我们必须面对和接受这样一个现实：“治理重心下沉”不仅是长期以来的客观现实，而且作为政策目标将形塑未来的社区治理形态。因此，我们更加需要将社区治理现代化纳入到整个治理体系变革中考量。三是，当前研究对形塑社区治理变革的内在动力机制缺乏足够分析，大多用“国家/社会”的“强/弱”解释，尚未深入探讨其内在机制。只有将内在机制清理出来，我们才能更加有的放矢地讨论社区治理现代化的实现路径问题。

本文将要讨论的主要问题是，在重新认识社区治理现状的基础上，探讨社区治理在整个国家治理体系中的功能定位，辨析形塑并将继续影响社区治理变革的双重动力机制，进而提出社区治理现代化的可能的实现路径。

二、社区治理的功能定位：接应国家与回应社会

（一）系统视域中的社区与社区治理

社区治理研究中存在一种“实体论”，把社区视为完整独立的社会空间，据此探讨社会共同体的可能性。同样，社区治理体系也被视为完整独立的体系，是一个不应被国家权力干预的社会力量的自主运作空间^[10]。 从现实经验来看，“实体论”可能会误导我们对社区和社区治理的认识。笔者以为，认识社区和社区治理的起点，是将其还原到城市社会系统和国家治理体系中，恰切厘定社区治理的功能定位。

社区是城市社会空间系统的组成单元之一。社区空间与城市社会空间的关系是非常紧密的。从物理要素来看，社区空间通过水电路网等市政公用设施同整个城市系统高度链合为一体，从功能要素来看，社区所承担的居住和部分生活功能，同整个城市所提供的完整功能相辅相成。社区能够提供生活需求中的居住和部分社交休闲功能，居民大多数生活需求需要借助超社区的生活圈和整个城市系统来满足，其中城市公共空间是最主要的社交、休闲场所。从居民城市化生活方式的主观意愿来看，私密且自由本就是城市生活内在优越性，这内含了对居住空间过于亲密化的拒斥，和对城市公共空间的亲和性。居民所需要的社会交往的亲密情感满足和社会资本支持，并不主要依赖社区地缘关系提供，而是通过超社区的亲缘、业缘和趣缘群体实现。社区有限性，决定了其“共同体化”的难度。考虑到当下的城市社区或者居住小区动辄数千上万人，这本就超出了形成共同体所必需的社会互动的合理规模。社区的有限性决定了社区治理的内生需求和内在动力。社区治理并不一定要将构建社会共同体作为核心目标，并据此设计操作方案和配置资源，而是聚焦于回应居民对社区的有限需求。

社区治理体系是国家治理体系的末端组成部分。社区治理体系是国家治理体系在社区这个新生城市社会空间的自然延伸，而并非完全由社区内在治理需求生发而成，这就决定了其天然同国家治理体系高度链合在一起。一方面，作为国家治理体系的末端组成部分，社区治理所要承担的治理功能并非完全来自内在需求，仅靠社区中的社会力量自发行动不可能完成，另一方面，社区有限性使得社区治理事务同超社区的城市系统高度关联，这些事务的超社区性决定了社区治理必然要频繁同国家治理体系打交道，社区治理主体要通过链接相应的治理资源回应内生需求。

在系统视域中考察社区治理的功能定位，很容易发现其“双重性”，即社区治理既要接应国家治理目标在社区层面达成，又要有效回应社会内生需求，实现社区善治。接应国家和回应社会是对立统一的关系，也是不可分割相辅相成的关系。接应国家治理要求，有助于提高社区回应社会需求的能力，但若过度也会对后者产生消极影响。回应社会内生需求，有助于国家治理目标的达成，但若抛开国家治理体系，很多内生需求仅凭社区根本无法回应。

（二）接应国家的治理要求

国家治理要求大致可以分为四个方面，一是基础信息传递，二是社会管理，三是公共服务递送，四是重大任务完成。

基础信息传递是社区作为国家和居民连接中介的基本功能。一方面，社区要将法律法规、惠民政策等国家治理信息传递给居民。另一方面，国家治理复杂社会，也需要及时全面准确地掌握社情民意，这是国家基础认证能力的重要组成部分^[11]。近年来，每逢重大事务，如重大节事活动、文明城市创建等，居民知晓率都成为最重要的考核要求之一。同时，国家也在通过“民情日记”“大走访”等方式，推动社区工作人员乃至政府公务人员，主动走街入户，收集居民诉求信息，辖区内的信息报送也成为社区日常工作任务量最大的内容之一。

社会管理最主要的是社区矛盾纠纷化解。“小事不出村（社区）、大事不出乡（街道）、矛盾化解在基层”的“枫桥经验”便是对社区矛盾化解职能的经典概括。近年来包括垃圾分类等在内的社区环境卫生工作也越来越重。此外，社区社会管理还有一项重要的应急管理职能，也就是在发生重大突发公共事件，如“非典”、台风等紧急情况时，协助政府和应急管理部门做好灾情摸底、社会稳定等应急措施的落实，保障紧急事态中的社区秩序稳定。

公共服务递送是社区常规工作中占比最重的内容，也是居民同社区打交道最主要的渠道。绝大多数居民到社区办事，就是小孩上学、办理低保、领取老人福利等，社区中的民政、人社、计生等公共服务相对集中的条线，自然工作最为繁忙。此外，社区还要通过开展居家养老、社区文化建设等方式，提高社区居民公共服务获得感。

重大任务完成同日常工作一起构成社区接应国家治理要求的内容。所谓重大任务，主要是重大节事活动、城市创建活动、重大突发事件等。重大任务的特点是时间紧任务重，多采取运动式治理方式，具有高度的政治性和综合性。社区治理面临的重要挑战之一，便是近年来重大任务越来越多。

（三）回应社会的内生需求

社会内生需求可以大致分为两个方面，一是居民对于由国家提供的公共服务的需求，二是居民对社区生活秩序的需求。社会内生需求最显著的特点，是社会多元化带来的居民需求个性化和差异化，而社区的回应能力，则既需要社区连接资源的能力，还依赖于社区组织居民实现社会合作的能力。

社区在国家公共服务供给与居民需求之间发挥着关键性的对接作用。首先，要能够准确识别居民需求，特别是要在差异化需求中准确区分出哪些属于国家公共服务供给范围，防止公共服务“泛福利化”。其次，要能够将公共服务资源准确递送至目标对象，防止出现目标偏移，防止出现“会哭的孩子有奶吃”。近年来，地方政府更加倾向将越来越多的公共服务外包给专业社会组织供给，试图借此弥补政府直接供给服务的弊端，然而从实践效果来看，社区居民所需的基础性服务专业化程度并不高，由专业社会组织供给反而会出现供给成本增加、供给效果不佳的问题。社区基层组织具有在地化的信息优势，能够更好的掌握和识别目标人群和需求类别，是更加合适的供给主体。

社区回应社会内生需求最重要的方面，是居民对社区良性秩序的需要。所谓社区良性秩序，主要是与居民日常生活有关的社会秩序，它直接关切到居民在社区中的居住与生活品质，它往往与社区中频繁发生的日常性的小事有关。这些事务的特点是事件体量不大，发生频率和重复性很高，很难根绝。居民对社区的生活需求非常有限，需求有限性反而会放大这些事务的消极影响，因此，社区小事并不小。这些小事发生在陌生化的社会空间中，体量小但数量多，这就使得通过国家治理体系中的正式执法力量直接介入成本高且效率低，因此，执法力量一般采取消极执法策略。在有物业管理的小区，这些事务主要由物业公司承担。但是，由于业主同物业公司间的特殊关系，加上物业公司并不具备执法资格，使得其很难对社区中的不当行为采取有效规约措施。这个由生活化小事构成的治理空间，恰恰是社区自治的领域。社区自治，是居民自我组织起来，自主管理社区中的小规模公共事务。从本质上看，社区自治便是社会合作，是分散且陌生的居民围绕共同利益达成集体行动，约束不当行为，营造宜居环境。社区自治解决的是国家办不了、办不好、办起来不经济的小事^[12]。但是，完全依赖社会自发合作起来是不现实的，特别是在一个高密度的陌生人社区中，合作成本之高完全可以将任何集体行动扼杀在萌芽之中。社区基层组织的作用由此凸显出来，其在社区的社会合作中要发挥体制性的催化作用。当然，社区有限性决定了其很多事务的化解必须依赖超社区的治理体系，因此，在催化社会合作的基础上，社区通过链接治理资源，同社会合作相辅相成，共同促成社区良性社会秩序的达成。

三、双重动力机制与半正式治理体系

（一）双重动力机制

社区治理体制的形成与演变，一直有自上而下和自下而上两种动力机制在发挥作用。自上而下的动力机制即国家政权建设，国家将现代治理体系延伸到基层社会。自下而上的动力机制可以称为社区建设，这里所说的“社区建设”并非政府主导的社区共同体建设，而是指社区基层组织自觉且自主地组织与动员基层社会力量，并将其吸纳到社区治理体系中。在既有研究中，这样一个双重动力机制一般被简化为“国家-社会”关系的解释范式。这种解释范式遮蔽了实践本身的复杂性。国家政权建设确实意味着现代国家权力向基层社会的延伸，但这种延伸在某种程度上是“自我克制”的。社区基层组织“不得不”通过动员和吸纳基层社会力量补充和完善社区治理体系，才能接应国家治理任务和回应社区内生需求。“不得不”意味着社区基层组织的被动性和权宜性，其背后却是国家的有意为之，是简约治理传统的自然延续^[13]。经过长期的历史实践，国家“自我克制”与社区“自我完善”的双重动力因素已然成为社区治理体系的内在基因，社区的被动性和权宜性也就成为了主动和自觉的行动逻辑。

国家政权建设及其自我克制的表现，可以归结为任务要求硬约束与组织建设软约束。任务要求硬约束，就是国家治理要求下沉后，必须要完成，这是硬要求。但是，社区基层组织始终没有被演变为正式科层体系，其所拥有的权力和资源也长期不足，即国家并没有在不断加大治理任务要求时，彻底改变基层组织的组织属性，社区基层组织在法律上仍然属于群众自治组织，而非行政组织，它具有基层政权的性质，却并不属于基层政权。国家治理任务不断增加，社区行政化问题日益加剧，最典型的就是社区工作人员的职业化。尽管如此，国家仍然没有选择将基层组织正式化。“居站分设”[②]等化解上述矛盾的措施，既可以视为权宜策略，也未尝不是有意为之，国家通过日益严苛的控编控岗克制着权力体系的无限蔓延。现在，“治理下沉”已经成为国家治理现代化建设的明确目标和现实实践，社区承担的国家治理任务仍会持续强化，但社区组织的正式化建设仍然没有质的改变。

国家政权建设的“自我克制”，造成社区治理体系必然面临“责权利层级不对称”的问题^[14]。治理责任、权力和资源分配在治理体系层级间不均衡分配，最基层的社区只能寻找非正式权力和资源，补充和完善自身，以便完成高强度治理任务。而最方便调用的资源，无疑就是社会力量。国家政权建设之初，发掘和动员居民积极分子，便是社区治理体系建设最主要的方式。随着治理任务增加，国家启动社区基层组织工作人员的职业化建设。职业化带来社区工作人员的“去社区化”，即社区工作者的职住分离，这必然影响社区基层组织同本社区居民的互动，以及互动所积累的信息资源、情面资源等治理资源。因此，社区自我完善的动力非但没有削弱，反而持续存在。社区仍然需要通过吸纳社会力量，形成一个职业化社区工作者主导、居民积极分子辅助的主辅结合的混合性社区治理结构。依靠社会力量和社会性资源，社区治理才能更好地接应国家治理任务中那些必须与居民直接打交道、却又不适合采用正式治理规则的工作，也才能更好地回应社区中小型公共事务的合作需要。社区自我完善的实现，需要社区基层组织在治理实践中同社区居民广泛打交道。打交道的途径主要有两种，一是在接应和完成国家治理任务的过程中，熟识社区和居民，发掘和吸纳积极分子。社区基层组织必须面对的现实是，大多数居民不办事是不会主动同社区打交道的，接应国家治理任务，尤其是供给公共服务正是社区同居民打交道的制度化渠道。二是回应社区内生需求的过程中，熟识社区和居民，发掘和吸纳积极分子。调解居民矛盾纠纷、组织居民开展小规模公共事务合作，都是回应内生需求的工作，通过这些工作，社区更容易了解社区居民需求，居民合作的难点和优势，以及居民分化，从而真正积累社会资源，可持续地有针对性地回应居民诉求。

自我克制的国家政权建设同自我完善的社区建设合力塑造了社区治理体系的样态。社区治理体系不能简单归结为“行政性”或“自治性”，因为从其接应国家治理任务来看，它确实具有“行政性”的一面，但确实又不是行政体系的一部分，从其自身组成力量和吸纳社会资源来看，其同正式行政体系的差异更加明显。在这个意义上，社区治理体系是兼具“行政性”和“自治性”双重属性的，它确实延续了基层“简约治理”和基层组织“半正式性”的悠久历史传统。

（二）半正式治理体系及其困境

“行政化”或者“自治不足”都不足以揭示社区治理的深层困境。作为双重动力机制合力形塑的产物，“混合性”“半正式性”已成为社区治理体系的内在属性，对组织纯度的过度偏好很可能会误导我们对实践本身的恰切理解。

衡量社区治理体系是否有效的关键，是其接应国家治理任务和回应社会内生需求这两个功能的实现程度。国家政权建设会给社区配置一定的治理权力和资源，同时社区通过自我完善也会补充辅助性的社会性资源，社区治理是合理链接和配置两类资源完成其双重功能。随着近年来国家治理重心下沉力度不断加大，社会多元化和复杂化程度增强，以及一些地方推动的不适当的改革措施，也使社区治理陷入多重困境，择要来说有以下三点：

1、国家治理任务下沉与治理权力和资源配置不匹配问题日益突出。不断增加的公共服务供给，不断提高的社会管理要求以及日渐增多的重大治理任务，都在明显加重社区治理体系的任务负担，特别是其中存在相当多的不合理任务。但是，在控编控岗的刚性约束下，社区基层组织规模长期受限，国家直接配置给社区基层组织的治理权力和资源严重滞后于任务下沉。合理的责权利不对称有助于激发基层治理活力，发挥简约治理优势；不对称过于失衡，则会产生消极后果，典型表现就是社区基层组织疲于应付国家治理任务，缺乏对社区内生需求的回应，应付上级任务甚至成为基层组织回避社区居民和社区需求的理由。

2、社区自我完善和社会需求回应能力严重弱化。社区自我完善依赖于社区基层组织同社区和社区居民的有效互动，接应国家治理任务固然有互动功能，过多的完成任务却会减少基层组织通过回应社区需求同居民互动的机会。仅靠前种形式的互动，社区基层组织只能掌握社区部分情况，只能发现和动员起那些愿意配合社区工作的积极分子，却不能真正掌握社区内生需求的全面情况，不能掌握社区社会合作的痛点、难点和优势，更不能识别和发现那些能够在居民社会合作中发挥良性作用的积极分子，社区自我完善就是不完整的，其回应社区内生需求的能力就会受到削弱。

3、社区治理资源链接机制尚未有效形成。社区治理资源链接的对象，主要是拥有正式治理权力和资源的基层政府和职能部门，以及社区内的社会力量。问题是，首先，社区自我完善能力的弱化制约了基层组织对社区社会力量的动员。其次，基层政府和职能部门对社区事务的介入与支持依然严重不足，这尤其表现为其对社区内生公共事务的回避，如执法力量几乎不主动介入社区内部日常违法违规事件的处置。正式治理权力在社区日常治理中的不在场甚至刻意回避，已经成为制约社区有效治理的重要因素。最后，一些地方推动的“居站分设”、引入专业社会组织等改革措施，反而造成意外后果，即造成社区治理体系的组织复杂化，本来应该集中的稀缺治理资源被稀释，组织间协调协作成本高昂，使得任何一方都难以有效整合和链接资源，集中力量“办大事”。

四、社区治理现代化的实现路径

社区治理现代化，终究要看社区是否大致均衡和有效地实现接应国家治理要求和回应社区内生需求的功能。二者不可切割，更不能相互否定。偏执一端的“去行政化”，脱离了社区治理本就是国家治理体系组成部分的现实，且反而可能切断社区基层组织同社区居民的制度化互动渠道，削弱社区链接国家治理权力和资源的能力，也会损害社区回应内生需求的能力。过度且不对称的“治理重心下沉”，则会减少社区基层组织直接参与内生公共事务合作的机会，削弱社区治理体系自我完善的能力，进一步加剧社区治理体系治理资源紧缺的问题，也会损害其接应国家治理要求的能力。因此，应该探索一条兼具统筹性和辩证性的社区治理现代化实现路径。

（一）扁平化：街居治理体系优化路径

基层治理体系除了社区外，还有重要一级便是街道。尽管只是区政府派出机构，但街道办事处已经俨然成为一级政府。职能部门在街道的派驻机构，掌握着行政执法权，是街道治理体系的重要组成部分。街道治理体系长期面临“条块矛盾”，即街道办事处承担着属地管理责任，但解决问题的行政权力却掌握在条线部门手中，条块之间协作不畅问题一直存在，随着治理重心下沉，矛盾更加突出。与此同时，街道治理体系也出现了比社区更加严重的机构臃肿膨胀的问题。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，要构建简约高效的基层管理体制，明确要求“整合基层的审批、服务、执法等方面力量，统筹机构编制资源，整合相关职能设立综合性机构，实行扁平化和网格化管理”。“扁平化”切中了街道治理体系的要害。从街道层面来讲，扁平化就是减少治理体系内部的层级关系，整合条块关系，从而减少体系内部的协作成本，进而提高治理体系反应能力和行动效率。

笔者将街道与社区所形成的治理体系称为“街居治理共同体”，简单来说，就是街道在资源硬约束下，需要依赖社区在调动社会性资源上的优势完成治理任务，社区在化解内部问题时，也需要街道正式治理权力和资源的支持，街居双方会因应不同类别的治理事务进行梯度化的行动策略安排。离开街道治理体系的支持，社区回应内生需求的能力将大为弱化，仅仅依靠将居民组织起来进行合作，实行纯粹的居民自治，是远远不够的。因此，国家政权建设不仅要推动街道治理体系的优化，还要在街道与社区之间，构建扁平化的协作共治体系，尤其是提高街道治理体系响应社区治理需要的效率。

街道和社区构成了更为完整的治理体系。“完整”是指这个体系同时拥有基层治理必不可少的正式与非正式两大治理资源，只要高效配合和协作，就能够取得较好的治理效果。街居治理体系的优化，同样要遵循扁平化原则。扁平化体系的优化，不需要纠缠究竟是“指导与被指导”还是“领导与被领导”的名义关系问题，而是重点围绕提高治理实践中二者之间“接应与响应”的协作效率展开治理机制上的改变。街居治理体系的扁平化，一是密切双方的信息互通，关键是提高街道主动递送信息和采集信息的意识与能力。密切信息互通，是街居治理协作的基础，责任主体在街道。街道要改变仅通过开会发通知而自上而下递送信息的方式，也要改变仅通过报表材料自下而上采集信息的方式，要更多通过直接“下沉”到社区一线，缩短信息传递链条，提高互通效率。二是提高街道响应效率。在优化街道治理体系的基础上，街道应该更加积极地响应社区寻求支持的效率，改变目前比较消极的介入策略，更多介入到社区日常疑难险重治理事务的处置全过程，使其掌握的正式治理权力和治理资源，更多更直接地为化解居民问题、回应居民诉求服务，这也是提高社区回应内生需求能力的重要方式。上述两个方面，都旨在改变街道一级过于科层化、官僚化的行动策略问题。街道是科层组织，但不能陷入官僚化，街居治理体系优化服务于提高社区治理能力，并终将提高包括街道在内的基层治理能力。

（二）简约化：社区治理体系建构路径

简约化是社区通过自我完善优化社区治理体系的应遵循的路径。日益繁重的治理任务，需要一个职业化群体构成的社区治理力量接应。仅仅依靠职业化的社区力量仍显不足，回应内生需求更是受限，社区治理体系自我完善仍然必不可少的。自我完善不能变成社区治理体系的臃肿化和复杂化，只有严守简约化原则，才能保证其对基层社会的灵敏感知和快速应变。况且，在资源硬约束下，社区也无法支撑一个臃肿复杂的治理体系的运行。也就是说，要建立个简约化的社区治理结构。

治理结构简约化就是在维持一个相对精简的职业化社区工作者队伍的基础上，吸纳更有效的社会力量进入治理体系。学界共识是扩大社会参与来提高社区治理能力，泛泛地讲扩大参与意义不大，关键是要形成有效参与。有效参与并不追求社会参与的广泛性，特别是居民直接参与的广泛性。广泛参与既无可能也无必要，大多数居民必然要专注于本职工作和私人生活，只有少数人具备参与条件，他们有时间有精力更有能力，尤其是具备公共精神，这样的人俗称“积极分子”。积极分子更加熟识社区情况，他们的参与不仅仅是表达个人诉求，更主要的是表达他人诉求和公共诉求。积极分子可以作为大多数普通居民实现社区参与的媒介，他们的诉求完全可以通过积极分子表达出来。当然这并不排斥普通居民通过其他方式表达个人诉求。积极分子被吸纳进社区治理体系后，可以作为社区基层组织的重要助手，协助完成国家治理任务，而更重要的是，社区基层组织可以通过他们激活更多居民在社区小规模公共事务上的合作。积极分子们的积极性，可以一定程度上承担集体行动中的合作成本，带动“沉默的大多数”，约束以搭便车者为代表的少数消极分子，从而提高社会合作的可能性。吸纳积极分子进入治理体系的简约性，首先是不追求积极分子数量，而更重视其质量，积极分子的质量才是保障有效参与的前提。高质量的积极分子不一定是社区精英，但其真正具备参与条件，能够真正嵌入在基层社会之中，熟识社情民意，而不是脱离群众、脱嵌于基层社会、只是配合社区应付上级任务的人。其次是治理架构要简单。一些研究认为应该降低社区自治单元，在楼栋、小区等更低层级建立自治组织^[15]。笔者以为，这会复杂化社区治理的层级结构，并不一定有利。实际上，楼栋等小尺度的自治单元并不一定要组织化，只要形成一支有力的积极分子队伍，在发生需要合作的事务时，依靠他们实现合作，事务解决后复归原位即可，这样仍可维持一个比较简单的社区治理架构。

社区治理体系简约化要解决的主要问题，是促成社会合作从而更有效回应社区内生需求。吸纳积极分子的简约化路径要比构建共同体更容易实现，后者是要将陌生化、原子化的社会重新整合起来，正如前文所述，这对于“有限社区”来说，难度极高。吸纳积极分子促成社会合作，就是将社会中的少数群体识别和动员起来，通过他们的有效参与，一定程度上替代普通居民日常化的广泛参与。普通居民的参与可以单纯化为具体事务的合作，这种合作不追求建立稳定和持续存在的自治组织，而是由稳定的积极分子群体代替这种组织建设。社区基层组织作为积极分子群体的体制支撑，通过链接相关资源，为积极分子促成居民合作提供支持。这样就可以在比较精简的社区治理体系下，实现社区内各种类型不同层次的小规模事务的简约化合作治理，而无需专门建立各种合作组织，增加组织运行成本和协作成本。

这样一来，社区基层组织要做的，就是在与社区的密切互动中，将真正的积极分子识别出来，并将其吸纳到社区治理体系中，然后给予积极分子带动社会合作以组织化的保障与激励，使其能够可持续的积极下去。

五、结语

我国正在经历规模空前的快速城镇化，城市治理的重要性势必随着“乡村中国”向“城市中国”转型而日益凸显。通过社区治理体系和治理能力现代化实现社区善治，是国家治理现代化的内在要求，也是实现“城市让生活更美好”的保障。

社区治理现代化，不能将“社区”割裂和孤立起来，就社区谈社区。社区的有限性，决定了必须要在城市社会系统和国家治理体系的系统视域中锚定社区治理的方位。社区治理现代化，并不是构筑在社会共同体的理想云层之上，而必须扎根于现代社会甚至后现代社会不可逆的原子化、陌生化的现实土壤。社区治理现代化，也不应拘泥于社区自给自足自我循环的理念预设，而要正视国家治理重心下沉的必然趋势。因此，社区治理现代化具有双重功能定位，即实现接应国家治理要求和回应社区内生需求的均衡。社区治理体系也同样受双重动力机制影响，国家政权建设，特别是治理重心下沉，不应简单理解为国家权力的扩张与渗透，从对社区治理体系的影响来看，硬任务约束与软组织建设是同时存在的，国家在对社区治理体系的科层化、正式化改造上始终是自我克制的。同时，社区治理体系也一直存在自我完善机制，通过吸纳社区积极分子等社会力量和社会资源来接应国家治理任务和回应社区内生需求，这就形塑出具有兼具行政性和自治性的混合性和半正式性的治理体系。需要正视的是，社区治理也出现了治理任务与治理资源严重错配、回应能力不足和缺乏有效资源链接机制的问题，制约了社区治理双重功能的有效实现。社区治理现代化，便是要化解上述问题，扁平化和简约化便是现代化路径的可行选择。

社区治理现代化或许是这样一种可能：国家政权建设持续推进，在治理重心下沉的同时，构建出能够有效响应社区需求的扁平化的街居治理体系，通过社区治理体系的自我完善，真正的居民积极分子被识别和吸纳到治理体系中来，他们的有效参与能够在社区内各种小规模公共事务上促成普通居民的合作，并在社区有效链接相关治理资源，特别是街居治理体系积极响应的基础上，实现社区内生活小事的及时解决和国家治理任务的完成。

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[7]何绍辉：《政策演进与城市社区治理70年 (1949-2019)》，《求索》，2019年第3期。

[8]黄晓星、蔡禾：《治理单元调整与社区治理体系重塑——兼论中国城市社区建设的方向和重点》，《广东社会科学》，2018年第5期。

[9]刘太刚、刘开君：《居委会“去行政化”:错误理论误导下的“骑士战风车”——基于需求溢出理论的广义社会组织论的逻辑》，《北京师范大学学报(社会科学版)》，2017年第3期。

[10]仇叶：《实体主义与关系主义视角下社区治理研究的分殊与融合》，《南京农业大学学报(社会科学版)》，2016年第1期。

[11]欧树军：《认证:国家能力的基础》，《文化纵横》，2014年第1期。

[12]潘维：《当前“国家治理”的核心任务》，《人民论坛》，2014年第13期。

[13]王德福：《主辅结构与模糊化运作:城市社区的简约治理机制》，《北京行政学院学报》，2019年第3期。

[14]贺雪峰：《行政体制中的责权利层级不对称问题》，《云南行政学院学报》，2015年第4期。

[15]梁贤艳、江立华：《自治单元下沉背景下的城市社区“微自治”研究——以J小区从“点断”到“全覆盖”自治的内生探索为例》，《学习与实践》，2017年第8期。

基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“多元共治视角下城市社区物业纠纷化解机制研究”（18YJC840036)。

[②] “居站分设”的实践模式有两大类，一类是社区工作站与居民委员会分设，两个组织两套人马，另一类是“两块牌子一套人马”，后者的策略性色彩更加明显。但无论是否分设，社区工作人员的身份属性都没有发生质的改变，他们仍然不属于“公务员”或“事业编”的正式国家公务人员。

本文发表于《学习与实践》2019年第7期