农地制度变革与动员式治理的困境
王海娟，胡守庚
摘 要：在乡村振兴背景下，农地制度改革对基层治理的影响凸显。研究发现，基层治理的主要内容是通过农民动员协调分散的土地利益关系，农村社会形成整合土地利益的动员式治理模式。实践中，地权持续扩张弱化了集体土地制度，导致农民动员失败，产生集体行动困境、基层治理灰色化等问题。农地制度改革路径之一是通过农地“三权分置”改革赋予基层组织适当的土地调控权，重新形成集体和农民的地权平衡关系，有利于促进农民动员和形成善治秩序。
关键词：基层治理；动员式治理；农地制度改革；地权扩张；乡村振兴
探讨农地制度与基层治理的内在关联是政治社会学领域的一个重要议题。改革开放四十年以来，我国农地制度发生了重大变化，对基层治理产生了重要影响。一般认为，在不同的农地制度安排下基层社会将形成不同的治理模式。[1][2]我国不同时期农地制度改革内容不同，学界研究的侧重点存在差异性。现有文献集中分析家庭承包经营制度和土地流转制度对基层治理的影响。
改革开放以来，伴随家庭承包经营制度改革，人民公社制度和集体农业瓦解，国家正式权力从农村退出，村民自治广泛地发育起来。一些研究者集中探讨家庭承包经营制度改革背景下集体土地制度与村民自治的内在关联。集体所有权是国家力量建构起来的村组的制度性权力[3]，是村级组织“汲取财力、扮演农村公共权威、组织提供公共物品和公共服务的基本资源或条件”[4]。集体所有制具有激活村庄政治和提供村民自治合法运转空间的作用，尤其是土地调整赋予村庄自主化解矛盾和达成秩序的能力。[5]
城市化背景下，土地流转日益普遍，成为影响基层治理的重要变量之一。土地流转对基层治理的内容、方向、目标乃至模式产生了重要影响，推动村民自治向新型农村社区自治转型。[1]既有研究注意到不同土地流转模式对基层治理的影响。农民自发土地流转产生的“中农”重塑了乡村治理主体，他们是融洽阶层利益关系、担任村组干部、发扬基层社会民主的主要力量，在人财物大规模流出背景下维持了农村社会的基本秩序。[6]而政府推动的大规模土地流转消解了以“中农”为主体的乡村精英，基层治理面临失去主要责任人、陷入无治理状态的困境，对乡村社会秩序造成巨大冲击。[7]
现有文献主要关注家庭承包制度和土地流转制度对基层治理的影响，对本文具有重要启发。在新形势下相关研究尚有进一步拓展空间。其一，党的十九大报告提出乡村振兴战略，国家积极改造农业农村和全面推动农业农村现代化发展，基层治理的内容和目标发生了重要变化，农地制度改革发挥影响的环境和机制与以往不同。其二，家庭承包经营制度和土地流转制度等具体制度改革的深层逻辑是农民地权扩张，现有研究关于地权扩张对基层治理的总体影响的研究不足。鉴于此，本文以土地制度为切入点，探讨乡村振兴背景下农村基层治理模式变动的逻辑和地权扩张对基层治理的影响。
考虑到乡村振兴背景下公共建设的大规模开展，对农民进行土地利益动员的重要性凸显，本文借用政治社会学的“动员式治理”概念建构农地制度和基层治理的逻辑关联框架。动员式治理是指通过协商、劝服、情感工作等治理手段动员农民达成集体行动的治理类型，是一种与以法治和强制手段为保障的行政科层制不同的治理模式。[8]在本文中动员式治理主要指基层组织通过动员农民整合分散土地利益的方式和过程。文章首先分析乡村振兴背景下动员式治理的形成，然后分析当前土地制度改革对基层治理的产生的一些负面影响，最后提出促进农民动员和形成善治秩序的农地制度改革建议。
乡村振兴战略实际上是对乡村社会的现代化改造，改变了基层治理的内容、目标和模式。本部分从土地制度角度分析当前阶段的基层治理类型，剖析乡村振兴战略对基层治理的影响。
（一）乡村振兴战略与基层治理转向
党的十九大报告提出新时代中国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。这种发展不平衡不充分突出反映在农业和乡村发展的滞后上。在这一判断的基础上，我国提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略。这既是对过去新农村建设、美丽乡村建设政策的延续，也是新时期解决“三农”问题、全面实现农业农村现代化的重要举措。[9]从基层治理角度来看，乡村振兴战略的提出意味着基层治理目标已经从通过资源汲取支持城市发展转变为国家通过资源输入推动农业农村现代化发展，农村社会发展进入建设阶段。正是在这个意义上，“治理有效”在乡村振兴战略中具有基础性作用。
在基层治理层面，国家对乡村社会的现代化改造既包括农业生产层面的土地整治、农地细碎化治理、农业设施建设等，也包括农民生活层面的道路修建、环境卫生整治等。这些基层治理活动大都涉及到农民之间的土地利益关系协调问题，包括调整土地权属关系、占用土地、毁坏青苗、拆除猪舍、废弃厕所等地上附着物等。一些基层治理活动表面看起来与土地没有关系，但实际上也涉及到土地利益协调问题。如公共文化建设往往需要占地修建文化广场、篮球场等。这意味着农村现代化改造不仅是工程技术过程，而且是整合土地利益的公共治理过程。或者说，农村社会嵌入在土地上，农村秩序在很大程度上建立在土地关系上，基层治理是一个改革和协调附着在土地上的政治、经济、社会和情感关系的过程。
随着国家资源输入的增多和公共建设的开展，土地利益关系成为农民之间最广泛和最紧密的利益联系。农民会将其它治理活动投射到土地利益协调过程中，土地利益关系调整产生的公平感也会影响农民对其它基层工作的支持态度。比如，如果基础设施建设过程中存在占地不均衡问题，部分农民会产生“怨气”，不支持基层组织的其他工作，部分农民在其他治理活动中要求基层干部解决占地不均衡问题。在这个意义上，土地利益关系具有连带性，使得土地利益关系协调具有总体性特征，涉及到整个基层治理秩序。由此看来，基层治理的一个重要内容是协调农民之间的土地利益关系，这是一种“嵌入土地中的基层治理”。
（二）土地分散占有与动员式治理的形成
基层组织如何协调土地利益关系，与农地制度安排和地权分配关系紧密相关。家庭承包经营制度安排下，集体将土地分配给农户使用，形成土地分散占有格局。在这种土地占有关系下，农民之间存在复杂的土地利益关系。一是土地利益分布不均衡。公共建设一般只占用部分农民的土地，占地成本难以完全参照利益进行分摊，每个农户的土地利益分布具有差异性。例如，村庄内的所有农民共同使用道路，但修建道路只占用部分农民的土地或者要砍掉部分农民的树木，每个农户占有土地的面积不同，获得的利益也不相同。二是农民搭便车问题。基层治理提供的是公共利益，总是有部分农户会采取搭便车策略，要求获得超出合理边界外的土地补偿。
在信息不对称的情况下，农民有很大的博弈空间，国家很难甄别农民的不合理利益诉求，也难以协调农民之间复杂的、琐碎的土地利益关系。这就需要基层组织通过农民动员因地制宜地制定符合农村实际的方案，甄别和遏制农民的不合理行为，协调农民之间十分复杂的土地利益关系。这实际上是一个整合农民土地利益关系和“结平衡账”[10]的过程，也是一个农民广泛参与的过程。在某种程度上，基层组织的动员能力、农民参与的深度决定了基层治理的效果。
在这个意义上，整合土地利益的动员式治理可以用来概括乡村振兴背景下的基层治理类型。既有研究大多从汲取治理资源或者降低治理成本的角度论证动员式治理的必要性，认为资源输入时期不需要汲取资源，主要是分配资源，无需农民动员就可以实现有效治理。[11]有研究者将资源下乡时期的治理模式称之为分配型民主或者利益分配型治理。[12]本文从土地制度安排角度阐释了动员式治理的形成机制，认为资源输入时期农民动员仍然占有很重要的位置。
整合土地利益的动员式治理与其它类型的动员式治理不同。土地具有不可移动性，一个农民不同意参与就会彻底瓦解集体行动，占有特定位置土地的农民的个体行为都会影响基层治理的有效开展。或者说，任何农户的个体决策和行动对基层治理都具有“一票否决”的作用。这会激励特定位置的农民凭借占有土地而试图成为拒不参加者，以获得更多的个体利益。因此，基层组织必须对每一户农民进行有效动员，促进所有农民形成一致行动，才能实现基层治理目标。在其它类型的动员式治理中，少数农民对集体行动并不具有“一票否定”的作用，基层干部只需要对大部分农民进行有效动员，在少数农民动员无效的情况下也可以实现基层治理目标。从这个角度来看，其他类型的动员式治理存在动员效果的差异性，而整合土地利益的动员式治理只存在“要么动员失败、要么动员成功”这两种结果。
因此，“整合土地利益的动员式治理”是一种分析土地制度改革影响基层治理的分析框架。这个分析框架的理论逻辑是土地制度改革通过影响农民动员的方式作用于基层治理。其理论假设是如果土地制度改革有利于农民动员和土地整合，基层治理的治理绩效就较好；如果土地制度改革不利于农民动员和土地整合，基层治理就会陷入困境。
自家庭承包经营制度改革以来，农地制度改革的总体方向是单向度扩张农民的土地权利，土地制度日益个体化。农地制度改革者试图通过农民地权扩张增强农民个体权利，以约束基层权力的非规范运作，忽视了对农民动员的影响。本部分从基层组织的动员能力和动员合法性两个角度分析农民地权扩张对基层治理的不利影响。
（一）农民地权扩张与农民动员失败
农地制度改革从承包地期限、土地利益分配和物权化保护三个方面扩大农民地权。一是土地承包期从15年再延长30年，新一轮土地承包法修订将在二轮承包基础上再延长30年。由此看来，承包地75年稳定、不允许调整，农民获得了实际的土地占有权利。二是农业税费取消后，集体不再分享土地利益，农民获得了所有的土地利益。土地流转制度改革明确提出“自愿有偿”为核心的市场化土地流转制度，确保农民获得所有的土地流转收益。且农民享有自由流转土地的权利，获得了除土地自由买卖外的所有自由处分权。三是2007年《物权法》明确界定农村土地承包经营权是一种用益物权，对农民的土地权利进行物权化保护。2014年开始全国范围内开展的承包经营权确权颁证登记政策则将农民的土地权利与特定地块固定起来进行物权保护，在实践层面建立了土地物权保护关系。农民几乎获得除土地自由买卖外的所有土地权利，农民的土地权利实现了从生产经营自主权向用益物权乃至“准所有权”的重大转变。[13]
集体所有权是基层组织的制度性权力，赋予基层组织对集体土地的支配权。集体机动地、集体收入等是基层组织进行农民动员的物质资源。集体收入或者机动地等都是所有农民共同所有的公共资源，使用集体收入或者机动地对利益受损农户进行补偿实际上是将公共建设占用的土地或者花费的成本均摊给每个农户。农民地权扩张限制了基层组织的土地调控权。一是承包期长期固定、不允许调整，基层组织丧失土地调整权利，也丧失了机动地来源。二是农业税费改革取消了农业税费，大部分农村尤其是中西部农村丧失了集体收入。基层组织缺乏动员农民的手段，无法解决土地利益分布不均衡问题。那些受益较少、利益受损的农民缺乏参与集体行动的积极性，有利于全体农民生产生活的公共建设无法进行。
集体土地制度下的土地是农民的共同财产，也是基层组织管理的对象，基层组织具有调整农民土地关系的合法性。农民地权不断扩张尤其是农民对特定地块的占有受到物权保护，基层组织丧失调整农民土地利益关系的合法性。这就无法将多数民主决策原则执行下去。基层组织即使通过农民动员甄别出部分农民的不合理行为并能够获得大部分农民的支持，也难以遏制部分农民的搭便车策略。即便地方政府对利益受损的农户进行补偿以及解决土地利益分布的不均衡问题，部分农民也会采取“以地谋利”的搭便车策略，试图通过占有土地要求获得更多的土地补偿。换言之，农民地权扩张不仅赋予每个个体农民反对集体行动的合法性，也使得农民获得了更强的要价能力。由于多数民主决策原则失效，部分农民的搭便车策略难以得到遏制。在基层治理过程中，基层干部花费大量精力推动公共建设，往往因为有一两户农民不同意占地而功亏一篑。从这个角度来看，日益个体化的土地制度成为个体农民反对集体行动和公共治理的制度支持。
（二）动员失败产生的问题
1．集体行动困境
按道理来说，在资源下乡时期，因为不需要向农民筹集资源，个别农民无法通过不缴纳资金的方式反对和阻挠集体行动和公共治理。只要大多数农民达成公共决策，公共治理就可以顺利地开展，这就不会产生“钉子户”。实际上，由于土地利益分布的不均衡性，每个村民小组都有个别农民不同意占地。其他农民的需求没有得到满足，也就不会支持其它治理活动，进而也成为其他治理活动的阻力。甚至于，有些农村地区的基层治理困境主要是由于基层组织无法有效协调和整合土地利益关系导致的。一些研究者也注意到了资源下乡时期农民动员失败导致的“钉子户”问题。[14]本文从土地制度角度阐释了资源下乡时期“钉子户”产生的制度根源。
由于少数人不同意占地，公共建设和公共治理无法开展。这就产生了一种“少数决定多数”的困局[17]。既非基层组织的行政权力，也非多数农民的共同意志，而是个别农民的意志决定了集体行动能否达成以及基层治理状态。我们在全国农村调查发现，因为个别农民不同意占地，国家项目工程无法落地，“最后一公里”难题普遍存在。[15]奥尔森很早就揭示出了这种“或者必须百分百参与，或者就干脆什么共同努力也没有” [16](P32-34)的集体行动困境。相比较而言，在其它的基层治理活动中，少数人不参与集体行动只是影响基层治理的效度，不会产生基层治理彻底瘫痪的情况。从这个角度来看，资源下乡时期阻碍公共建设的不合作行为带来的负面影响远胜于资源汲取时期不缴纳农业税费的农民。
2.基层治理灰色化
当农民动员失败，一些农村地区的替代手段是引入灰色力量。灰色力量的主要特征是私人暴力的使用处于法律的灰色地带，暴力使用者通过“踩线不越线”的方式逃避法律责任，国家机关难以使用法律对其进行制裁。村干部本身可能不一定拥有灰色力量，但可以与拥有灰色力量的社会势力结盟。当然，在基层治理过程中，村干部也不一定直接使用灰色力量，更多时候灰色力量只是作为一种象征符号，发挥隐秘的震慑作用。在灰色力量作用下，基层治理遵循的是“摆平”的逻辑而不是积极化解矛盾的逻辑。基层干部往往运用灰色力量的威慑作用压制农民的反对意见，而不是对农民进行充分动员。
拥有灰色力量资源的村干部可以完成公共建设任务和避免基层秩序瘫痪，那些敢于讲狠或者具有社会势力背景的“狠人”登上村庄政治舞台。基层政府主要关心的是公共建设工程项目“落地”和维持社会稳定，而不介意由谁担任村干部以及采取什么样的治理手段。不少实证研究者在农村调查发现，现在的“农村工作要讲狠”，“开展农村工作需要有强势的人”[18](P295)。我们在中部某省一个省会城市的农村调查发现，有50%以上村庄的村干部都是拥有灰色力量资源的“狠人村干部”，并且基层政府依赖“狠人村干部”保障公共建设的实施和维持基本的社会秩序。由此看来，基层社会出现了以摆平农地制度支持的反对者为核心形成的乡村治理结构。从这个角度来看，治理灰色化是基层社会应对动员式治理困境的策略选择。
对灰色力量的引入带来乡村治理灰色化和内卷化。“狠人村干部”使用灰色力量并不是没有回报，他们往往通过村干部这个职位换取经济利益或者政治权利。例如，担任村干部便于承包项目工程或者当选人大代表等。这就在农村社会形成了一个分利秩序，地方政府依赖“狠人村干部”维持社会秩序，默认他们获利。从这个角度来看，乡村治理灰色化和分利秩序的形成并不仅仅是因为基层代理人的逐利动机，而在很大程度上是农民动员失败导致的意外后果。基层秩序的维系不再依靠国家正式权力以及大多数群众的支持，而是依靠非正式权力及灰色力量。同时，国家输入的资源越多，灰色力量使用越多，耗散的治理资源越多，由此导致基层治理内卷化。
根据以上分析，农地制度不断个体化导致了基层治理困境，妨碍了乡村振兴战略的实施。基于农地制度改革与基层治理的关联机制，如何通过农地制度改革促进农民动员和整合分散的土地利益是实现善治秩序的关键。在农民分散占有土地的条件下，依靠农民之间的私人协商和政府的行政权力难以实现善治秩序。赋予基层组织一定的土地调控权，可以促进农民动员的有效实现。
赋予基层组织土地调控权的一个核心问题是要农民与集体地权之间保持均衡。在改革开放初期，农民获得承包土地的权利，基层组织具有调整土地、获得集体收入等土地调控权。农民与集体地权之间保持平衡关系，在保障农民土地权利的基础上充分发挥基层组织的土地调控权，维系了农民的基本生产生活秩序。后来在一些农村地区，由于基层组织的土地调控权不受控制，基层干部忽视农民需求和丧失动员农民的积极性，产生了侵犯农民土地权益的问题。这在一定程度上促使农地制度改革不断扩大农民的土地权利，导致的结果是农民与集体地权关系的失衡。这或许可以保障农民的土地权利不被侵害，但也弱化了基层组织的动员能力和动员合法性。
在土地承包经营权与集体所有权“两权分置”产权结构下，保护农民土地权益要求土地承包经营权保持稳定，这与赋予基层组织土地调控权之间存在张力。中央政府提出的“三权分置”制度设计有利于实现农民与集体地权之间的均衡。在农地制度改革中，将土地承包权与土地经营权分离，保持土地承包权稳定以保障农民的土地权益，基层组织调整土地经营权以实现有效的公共治理和推进农业农村现代化发展。
在城市化背景下，农民在城乡之间双向流动，在年轻时外出务工，年老或者城市化失败时返回农村继续耕种土地。农民的土地权利诉求是进城的时候可以将土地便利地流转出去以获得土地租金，在返乡的时候可以便利地将土地收回来继续耕种。在这种情况下，农地制度改革就没有必要将农民的土地权益与特定地块固定起来进行保护。如果将农民的土地权利与具体地块脱钩，也可以通过保持承包权不变保障农民进城时流转土地和获得土地租金的权利，保障农民返乡时可以获得土地继续耕种。在保障土地承包权不变的情况下，基层组织调整土地经营权并不会侵犯农民的土地权益。
基层组织拥有对土地经营权的支配权，可以通过土地规划、调整地块的位置、均衡占地关系等进行村庄建设和农业发展。土地调控权主要发挥动员农民和进行土地利益整合的公共治理功能，而不是改变土地承包关系，更不是要收回农民的土地经营权。一些研究者强调赋予土地经营权以物权地位，主张将土地经营权与特定地块固定起来以进行物权保护。[19]单方面增强土地经营权的思维延续了之前地权持续扩张的思路，同样不可避免地导致基层治理困境。
我们在农村调查发现，一些农村地区进行农地制度创新，证明了上述农地制度改革路径可以克服动员式治理的困境。例如，湖北沙洋县采取“不动面积、调整地块”的新型土地调整方式，“不动面积”保持土地承包关系不动，保障农民的土地权益，基层组织调整农民之间的地块位置，治理农地细碎化问题和进行基础设施建设。又比如，安徽繁昌县在土地流转制度设计中采取“确权确利不确地”土地确权方式，“确权确利”确定农民在土地流转中自由决定权和收益权，但不将地块固定到农民手中，基层组织就可以整合土地经营权，匡正农民自发土地流转的“市场失灵”问题。这些地方实践通过保障农民的土地面积稳定和土地收益权的基础上赋予基层组织调整土地的权利，化解了农民土地权益保护和充分发挥基层组织土地调控权的内在冲突。
从基层治理的角度来看，“三权分置”创新实践的重要意义是通过土地经营权和土地承包权的分离解决了地权调控和农民土地权益保护之间的张力问题。在“两权分置”产权结构下村集体与农民之间既有承包关系，又有经营关系。村集体调整地权关系很容易侵犯农民的土地权益，地权不稳定也不利于农民土地权益的保护和农村社会的稳定。通过“三权分置”改革，村集体与农民的承包关系和经营关系分离。通过土地承包权稳定保障农民的土地权益，调整土地经营权并不会侵犯农民的土地承包利益。特别是小农户仍然是主要的农业经营主体的情况下，土地承包者和土地经营者二者合一，土地经营者没有发生变化。但是村集体与小农户的权利义务关系发生了变化，为基层组织调控地权的发挥提供了制度空间。因此，农地制度“三权分置”改革在新的历史条件下找到农民与集体地权之间的均衡点。
综上而言，在乡村振兴战略推动的乡村现代化转型过程中，基层组织需要通过农民动员整合分散的土地利益。地权持续扩展导致农民和集体地权关系失衡，影响了基层组织整合分散土地利益的能力。改革的路径是在农民流动和农民新的地权诉求的背景下，通过“三权分置”改革将土地制度的产权保护功能和产权协调功能进行分离，充分发挥集体的土地调控权，促进农民动员和达成基层善治秩序。
五、结论
本文主要探究乡村振兴背景下农地制度变革对基层治理的影响。乡村振兴战略背景下，大量资源下乡和公共建设增加。在土地分散占有条件下，基层治理的有效开展需要通过农民动员整合分散的土地利益和促使农民达成一致行动，由此形成整合土地利益的动员式治理模式。单向度扩张农民地权弱化了基层组织的动员能力和动员合法性，使得土地利益均衡问题和搭便车问题难以解决。在农民的土地权益已经得到充分保护的情况下，农地制度改革应充分运用“三权分置”制度设计，赋予基层组织一定的土地调控权，以实现善治秩序。
“动员式治理”是本文引入的核心概念，在此基础上又具体阐释为“基于整合土地利益的动员式治理”，有很强的理论建构意义。乡村振兴战略启动了农业农村现代化转型，对附着在土地上的村庄社会进行持续改造的过程。农地制度改革对基层治理的影响凸显，如何分析农地制度改革对基层治理的影响成为一个重要的理论问题。根据本文的分析，农地制度改革通过影响农民动员作用于基层治理，可以将是否有利于农民动员作为衡量农地制度改革的治理效果的标准。从这个角度来看，我们要从有利于农民动员的角度进行农地制度改革，利用“三权分置”改革赋予基层组织调控土地经营权的权利，以形成善治秩序和推进乡村振兴战略的实现。
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