自主治理：一种中国农地细碎化治理模式

王海娟^1,2，胡守庚^1,2

（1.中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北武汉 430074；2.国土资源部法律评价工程重点实验室，湖北武汉 430074）

摘要：研究目的：运用自主治理理论对中国农地细碎化治理实践进行实证分析，为破解农地细碎化困境提供一种新模式，揭示中国克服农地细碎化问题的制度优势。研究方法：实地调查法和归纳法。研究结果：（1）自主治理是一种有效克服农地细碎化问题的模式，侧重于解决小农户面临的土地细碎化问题，有效推进了小农户与现代农业发展的有机衔接。（2）农地细碎化治理也是公共事务治理，其理论基础是自主治理理论。（3）农地细碎化自主治理模式采取“农民主体、村社主导、政府引导”的组织化路径，形成有效的利益分配机制、风险机制和违约机制，建立在集体土地制度和村民自治制度基础上。研究结论：自主治理模式能有效阐释农地细碎化治理实践，也可以揭示中国克服农地细碎化问题的独特效果，还为土地资源利用和农村公共事务治理提供了借鉴价值和理论指导。

关键词：农地细碎化；自主治理；农地制度；农民组织化

1 引言

中国20世纪80年代初期推行家庭承包经营制度，使得农民占有的土地呈现地块数量多、地块面积小且高度分散的细碎化形态，形成以小农户为中心的农业结构。党的十九大报告提出“实现小农户与现代农业发展有机衔接”的农业发展方向，2019年2月中共中央、国务院印发《关于促进小农户与现代农业发展有机衔接的意见》。这表明中国充分重视小农农业，要把小农生产引入现代农业发展轨道。在生产力迅速发展以及农民大规模城镇化流动背景下，农地细碎化的弊端不断凸显，成为小农农业现代化发展的根本障碍^[1]。因此，克服农地细碎化是推进小农户与现代农业发展有机衔接的重要举措，有重要现实意义。

不少国家和地区在农业现代化发展过程中都面临农地细碎化问题，破解农地细碎化困境是一个世界性难题。国内外研究主要集中探讨克服农地细碎化的行政化模式和市场化模式。主张市场化模式的研究者认为土地均分的地权配置制度是产生农地细碎化的主要原因，将完善农地市场、改变土地均分的地权配置制度作为克服农地细碎化问题的一种可行办法^[2]。刘守英认为“农地使用权流转作为解决我国农民土地规模超小，分割细碎，资源平均占有等资源劣势和制度缺陷的重要配套措施”^[3]。日本为克服农地细碎化问题，从1960年代开始推动土地所有权交易和土地使用权流转^[4]。市场化模式采取制度视角，偏重于通过改变地权配置方式、减少农业经营者数量的方式消除农地细碎化。主张行政化模式的研究者指出政府部门采用“自上而下”政府主导运作方式，通过土地整治项目、土地修筑工程等克服农地细碎化^[5]。行政化模式偏重工程技术手段，通过农地区划调整和基础设施建设，扩大丘块面积，减少丘块数，实现分散耕地的适当集中^[7]。关于行政化模式的研究已有较多的研究成果和案例，日本的“土地改良”^[4]和台湾地区的“农地重划” ^[7]都是典型做法。

然而，一些实证研究者注意到上述两种模式并没有产生预期效果。农民通过市场交换方式合并地块的作用较为有限，农地流转对降低中国农地细碎化程度没有显著影响^[8-9]。在国际比较研究中，有研究者指出存在自由土地市场的地区耕地零碎化的程度也比较高^[10]，土地可以自由交易的土地私有制国家的农地细碎化程度可能更为严重^[11]。即便日本已经实现高度城市化，农民实际上已经从农业中脱离出来，耕地仍无法简单地集中到耕作者手中^[12]。行政化模式集中改变土地物理形态和土壤结构，未能有效克服农地细碎化问题^[13]。根据原国土资源部的全国性调研，中国农地整治过程中权属调整运行不畅问题突出，未与降低农地细碎程度联系起来^[14]。

有研究者注意到中国一些农村地区探索农地细碎化的自主治理模式，取得了令人瞩目的效果。如江苏省射阳县的“联耕联种”制度创新^[15] ，安徽怀远县的“一户一块田”^[16]，土地调整^[13]、“大块并小块”^[17]，“土地整合”^[18]等做法。这些文献强调公共治理在克服农地细碎化问题上的作用，在市场化模式和行政化模式之外提出自主治理模式，如表1所示。自主治理模式强调在不减少农业经营者和不改变土地物理形态的前提下克服农地细碎化。当然，在实践中，自主治理模式与市场化模式和行政化模式并不是相互替代的关系，而是可以相互结合起来^[19]。

表1 克服农地细碎化的三种模式[l1] 

Tab.1 Three models of overcoming agricultural land fragmentation

自主治理模式在中国农村广泛存在，现有文献提出了自主治理模式的具体做法，但系统性和理论性研究不足。美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆强调相互依赖的一群人将自己组织起来，自主制定和实施规则，取得持续的共同利益，因此在政府管理模式和市场交换模式之外提出了自主治理模式，并将其抽象为治理公共事务的一般理论模型^[20]。之后的研究者强调多元主体参与的协同机制和协同效应，将协同治理理论纳入这一分析框架中^[21]，拓展了自主治理理论。中国农地细碎化的自主治理指在农地“三权分置”改革探索中，村社组织统筹土地经营权使用，通过整合土地经营权的方式克服农地细碎化。本文结合实地调查经验和自主治理理论，归纳克服农地细碎化的自主治理实践类型，剖析自主治理模式的路径、机制和制度基础，比较分析中国农地细碎化治理的独特效果，建构农地细碎化治理的理论分析框架，为克服农地细碎化问题提供理论依据。

2  研究方法与数据来源

  近年来，我们研究小组在全国范围内调研农地细碎化问题，调研区域主要包括湖北沙洋县、湖北武汉市、江苏射阳县、山东汶上县、山东德州市、广西富川县、广东清远市、上海市、安徽省繁昌县等。调研点遍布东、中、西地区，既考虑了自然条件和经济发展差异，又考虑了每个地区农地细碎化治理方式的不同。为了方便分析，本文选取湖北沙洋县和江苏射阳县的案例进行分析。湖北省沙洋县地处江汉平原的湖区和荆山余脉的山岗丘陵地带，属于中西部不发达地区，主要种植水稻和油菜。江苏射阳县处于盐阜平原的河网地带，属于东部沿海发达地区，主要种植水稻和小麦。2015年9月研究小组33人分为8个小组，对湖北沙洋县的8个乡镇进行实地调查。2015年10月研究小组18人分为6个小组，对江苏射阳县的6个乡镇进行实地调查。实地调查主要采取半结构式访谈方式，访谈对象包括县政府和乡镇相关部门、村组干部、普通村民，并收集相关资料。调研内容主要包括农地细碎化问题的表现形式和农地细碎化治理的主体、方式、过程和效果等。

    根据土地经营权整合单位的不同，本文将农地细碎化自主治理区分为农户家庭内部的土地经营权整合和农户之间的土地经营权整合两种实践方式。湖北沙洋县采取农户家庭内部的土地经营权整合方式，以农民家庭为单位，将分散的土地经营权互换或者统一调整到一片。截至2015年11月，沙洋县土地经营权整合面积85.3万亩，占全县土地总面积的89.56%。江苏射阳县采取农户之间的土地经营权整合方式，农民在不改变地块位置的情况下通过将分散土地经营权整合为集体公共产权，在部分农业生产环节进行联合耕种。截至2015年，射阳县在水稻种植环节的土地经营权整合面积有60多万亩，占土地总面积的30%；在小麦种植环节的土地经营权整合面积有100万亩左右，占土地总面积的50%。

3 农地细碎化的自主治理实践

已有研究侧重于“人-地”关系，把农地细碎化理解为土地的物理特征和自然形态，一般使用农户拥有的地块数量与面积的比例衡量细碎化程度^[22]。由于很多农业利用环节具有“公共品”特征，是一家一户“办不了、办不好、办了不划算”的公共生产环节，单个农民无法或无力完成。农地细碎化反映了农民之间的农业生产关系，即农民在农地利用过程中的相互依赖性及其由此产生的外部性问题，一个人的决策和行动使另一个人或一群人受损或受益。例如，机耕路无法联通到所有地块，一些农户的农业机械只能从其他农户的田地里经过，那么其他农户的农业生产活动就会对该农户使用农业机械产生影响。基于此，通过协调农民之间的关系和整合土地经营权也能够克服农地细碎化问题。

3.1农地细碎化自主治理的实践类型 

（1）农户家庭内部的土地经营权整合。从农户家庭内部来看，土地的块数相对较多、单个地块的面积较小、肥沃程度不一致、地块距离远近不同，土地经营权十分分散。根据数据统计，全国户均耕地7.5亩、5.7块^[23]。在湖北沙洋县，农民的耕地块数普遍有十几块，有的农民的耕地块数有二、三十块，分布在十几个不同的位置。即使在平原地区，农民的土地块数也有三、四块，分布在不同位置。在不同地块上，农民可能种植不同的作物品种、采取不同的耕种方式等。地块分散且交叉分布的土地经营权格局，不仅影响单个农民的劳动生产率、机械化水平和地块规模经济，也对其他农户产生了负外部性。

农户家庭内部的土地经营权整合指在不改变农民的土地承包权和承包地面积的情况下，将分散的土地经营权集中连片。在平原地区，地形平整，农民的主要做法是地块合并。在湖北沙洋县丘陵地区，地形不平整，地块难以合并，农民的主要做法是地块连片。这种农地细碎化治理实践调整了承包地的地块位置，改变了以小地块为单位的生产单位，形成以“一片地”或者“一块地”为单位的生产单位。这就实现了地块规模经济，也弱化了农地利用的负外部性。湖北沙洋县农民将二、三十块土地调整到一、二片。根据我们对湖北沙洋县的初步测算，农地细碎化的自主治理实践提高了机械化率10%、提高机械使用效率40%，降低农业生产成本25%，减少了劳动投入30%。土地经营权整合后地块集中，一些农民自行改善基础设施建设、调整种植结构等。

（2）农户之间的土地经营权整合。农户之间的土地相互交叉在一起，农业生产服务不同，难以形成规模效应。不同农民选择不同的作物品种，种植时间、施肥时间、打药时间、灌溉时间、收割时间等存在差异性，因而选择的社会化服务主体、服务时间和服务内容不同。农民之间采取的技术手段也不相同，相应地采取的社会化服务方式也不同，社会化服务主体面对小规模分散农民会引起规模化操作的不便。即便农民家庭内部的地块连成一片，农业生产服务合作社、农业生产服务企业以及大型农业机械使用也很难与农民对接。

农户之间的土地经营权整合指将农民分散的个体经营权整合为集体公共经营权，由村社组织作为集体公共经营权的代表与外部农业服务主体对接。这就在没有改变地块位置的条件下统一耕、旋、耙、开沟等耕田作业，统一作物品种和统一播种。农民在土地利用方式上的协同与合作并没有改变产权形态，土地经营权整合则改变了土地经营权的分散形态。这种农地细碎化治理实践改变了以小农户为单位的生产单位，形成以村社组织为单位的服务需求单位。一个村社组织的土地面积往往有几百、上千亩，使得小农户与行政体系和市场体系能够连接起来。这就实现了农业服务规模化，便于大中型机械的使用、农业技术推广等，提升了农业社会化、组织化水平。根据射阳县农业部门的统计数据，农地细碎化的自主治理实践提高了农业综合效益500元/亩以上。

自主治理模式侧重于在保留小农户的基础上克服农地细碎化问题，仍然难以实现完全的土地规模化经营和大机械操作，表明了自主治理模式只能在一定程度上克服农地细碎化。农地细碎化的自主治理实践可以视为中国农业现代化发展的过渡阶段，当大部分农民实现非农化转移，中国就具备彻底解决农地细碎化问题的现实条件。

3.2农地细碎化自主治理的流程

（1）形成共同利益。共同利益是农地细碎化自主治理的前提。在农业生产存在外部性情况下，农地细碎化治理能给农民带来普遍的利益，然而并不是每一个农民都能够获得相同利益。农村社会通过民主协商、多方博弈等方式形成共同利益，确定土地经营权整合的方式。在实践中，自然环境、经济社会条件不同的农村地区采取不同的农地细碎化治理实践类型。湖北沙洋县为丘陵地区，农业生产服务不发达，农户家庭内部的土地经营权整合成为当地农民的共同利益。江苏射阳县为平原地区，农业生产服务发达，农户之间的土地经营权整合成为当地农民的共同利益。

（2）制定公共规则。在不同的生产条件和土地面积下，不同利益主体的成本-收益存在差异性。村社组织协调农民、政府和市场主体的利益关系，通过一定的民主程序制定符合农村实际的治理方案。在湖北沙洋县村社组织制定地块如何分配、地块质量差异性如何均衡等的方法，在江苏射阳县村社组织遴选社会化服务主体、协商服务时间、鉴定服务合同等。

（3）实施公共规则。村社组织作为组织主体，将制定的公共规则实施下去。在湖北沙洋县，村社组织根据农户原有的土地承包面积，将土地集中连片分配给农民。在江苏射阳县，村社组织协调大中型农机和合作社等为农民提供统一的耕田、播种、育秧等社会化服务，协调政府部门的农业投资项目和惠农政策，协调农业技术部门为农民选择品种和技术措施提供统一技术指导。

根据以上分析，农地细碎化治理的实践过程如图1所示。

图1 自主治理实践过程

Fig.1 Practice process of self-governance

4 农地细碎化自主治理模式的理论解释

斯特罗姆提出的自主治理理论主要针对的是具有非排他性和竞争性的“公共池塘资源”。公共池塘资源是一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源。中国采取家庭承包经营制度，农民分别使用土地资源。但在小规模分散经营条件下，农民共同使用整个土地资源系统，例如共同灌溉、共同使用机耕道等，土地资源使用也具有共享性特点。在这个意义上，农地细碎化治理需要农民之间的协商合作以及多方主体的共同参与，通过农民自组织和自主治理更有效率。

产权经济学认为当经济行为存在外部性时，可以将界定不经济的利益或价值留在公共领域，并按照一定的方式进行分配^[24]。这就要求在农地细碎化治理中将农民组织起来，形成集体行动，将外部利益内部化为经济组织的公共利益。自主治理理论强调资源使用者在集体行动中的主体性作用。在农地细碎化治理中，农民是农地利用主体，发挥主体作用。同时，在农民数量众多和利益分布不对称的情况下，形成有效集体行动的关键是村社组织将农民内在地组织起来。根据实践经验，本文将农地细碎化治理的路径总结为“农民主体、村社主导、政府引导”的组织化路径。本节结合实践经验，剖析农地细碎化治理的组织化路径、实现机制及其制度基础。

4.1自主治理模式的路径

农民必须借助组织载体和相应的组织程序参与到农地细碎化治理过程中。集体所有权为本集体成员所有的这种群体性特征，也将使得村社组织在现实中需要以组织形式存在的执行主体来践行所有权代表的职责^[25]。自主治理模式和市场模式中的农民组织化路径不同。产权理论将农民组织化视为一个经济过程，认为农民作为理性人基于理性的经济计算自发自愿地形成合作^[26]。由于土地规模小，地块不匹配、交易链条长，依靠农民之间自发的市场交换难以形成稳定的合作^[27]。自主治理模式中农民组织化是一个公共治理过程，依赖村社组织的主导作用，强调多主体参与和多中心治理，综合使用政治、经济和社会等多种手段，能够较为容易地实现农民组织化。在农民组织化路径中，农民、村社组织和政府发挥不同作用。

（1）农民主体参与。农民仍然是农业生产的责任主体，保有自主经营权和获得全部的农业收益。农民自主决定是否参与土地经营权整合，而不是由政府和村干部强制农民参与。在农民同意参与条件下形成共同利益，土地经营权整合成为农民的内在要求，农地细碎化治理具备广泛的民意基础。土地经营权整合范围的不同实际上反映的就是不同自然条件和经济社会发展水平下农民的共同利益的差异性，这是农民主体参与的结果。并且农民自主制定土地经营权整合方案以及成本-收益分配方式，而不是由村干部和政府代替农民做决策。在湖北沙洋县和江苏射阳县，每个村民小组都形成了不同的土地经营权整合方案和具体问题的处理方式。

（2）村社组织主导。村社组织主导主要表现为对农民的组织动员和利益协调工作。在公共利益的形成过程中，村社组织建立农民利益表达机制，强调“公共利益优先”的集体行动文化认同，通过农民的广泛参与和意见表达形成共同利益。在公共规则的制定过程中，村社组织根据一定的民主决策程序组织农民制定公共规则。村社组织鼓励农民参与，可以有效利用地方性的时间、地点、信息做出合理、有效的公共决策。村社组织也针对农民之间存在的诸多非正式关系，利用习惯、文化、认同感等软性因素对农民的行为进行调整和引导。在公共规则实施过程中，村社组织与农民之间是一种包含社会、经济、政治关系的总体性关系，村社组织综合使用政治的、经济的和社会的治理手段克服集体行动困境。由此看来，村社组织主导强调的是村社组织对农民的组织作用，并不是主张由村社组织代替农民直接使用土地，也不是主张由村社组织代替市场和政府给农民提供农业服务。

（3）政府引导。自主治理也离不开政府的引导作用。一是政府采取资金引导方式，地方政府整合相关资金和项目向开展农地细碎化治理的村庄倾斜，激励农民的参与的积极性。湖北沙洋县为每个开展农地细碎化治理的村庄提供1万元的奖励，并将一事一议财政奖补政策对其倾斜。江苏射阳县整合“秸秆还田”、“粮食高产创建”等农业项目资金支持农地细碎化治理，并对工作做得好的村社组织给予3万元的奖励。二是政府采取政策引导方式，地方政府利用广播、电视等媒介大力宣传农地细碎化治理的先进经验和做法，通过召开村组会议、现场会等方式进行引导。同时，政府为农地细碎化治理提供政策咨询，为制度创新提供制度框架等。

4.2自主治理模式的运行机制

制度供给、可信承诺和相互监督是自主治理建立的三个难题。从农地细碎化治理实践来看，农村社会通过多种机制推动自主治理的实现。

（1）民主协商与利益分配机制。在利益分配上，农民获得所有农业经营利润，政府和村社组织给予资金支持，不参与农业利润分配。村社组织通过民主协商的方式决定利益分配关系，通过村民代表会议、群众大会、村民直接反馈意见等方式制定规则和供给制度。民主协商可以充分考虑各个农民之间的利益，在农民利益之间以及公共利益和个人利益之间保持均衡，建立长效的利益协调共享机制。经过农民充分民主协商产生的公共规则能够充分反映农民的利益诉求，具有很强合法性。通过民主协商可以低成本协调各利益主体之间琐碎的、复杂的、不规则的利益关系，有利于提高制度供给的可行度。

（2）多数民主决策与风险机制。在土地具有不可移动的自然属性下，几个农民甚至一个农民拒绝参与都会导致集体行动的彻底瓦解。农村社会普遍采取多数决定原则，将多数人的意志作为公共意志，不要求所有农民一致同意。这就能够防止公共利益异化为少数农民的利益或村干部的利益，提高公共规则的可信度。就如“阿罗不可能性定理”指出的，除非存在强制或者其他某种特殊手段，不可能存在有适用于所有个人偏好类型的社会福利函数。在帕累托最优无法实现的情况下，村社组织以卡尔多-希克斯改进为目标，采取多数民主决策原则，能够有效防范风险。

（3）群众内部监督与违约机制。集体行动往往面临搭便车、规避责任或其他机会主义问题。农地细碎化治理主要采取内部监督方式，由农民自己进行内部监督以防止部分农民和村社组织违约。村社组织要将有关决策和实施情况公开化、透明化，接受农民的监督。每个农民的利益与农地细碎化治理紧密相关，农民有进行监督的内在积极性，能够避免外部监督面临的道德风险和合谋问题。同时，农民对整个实施过程都很清楚，能够亲自参与到每个环节中，具有信息对称和全程监督的优势。农民可以通过多种渠道进行监督，包括村庄监委会进行专门监督，执行者之间相互监督，每个村民随时随地进行监督等。因此，群众内部监督能够有效避免违约问题，保障制度的有效实施。

4.3自主治理模式的制度基础

（1）集体土地制度为自主治理提供了制度空间。中国采取集体土地制度，土地是集体的公共生产资料，农地利用属于村庄内部的公共利益。针对公共利益对象才会产生公共治理，农村社会才有可能采取自主治理模式。在土地承包关系长期不变的政策背景下，村社组织虽然在承包期内不能按照人口增减调整农民的承包地面积，但可以在“三权分置”制度设置下整合土地经营权。这实际上是保留土地承包权不变、整合土地经营权的做法。当前农地制度“三权分置”改革进一步明确了这种做法。村社组织作为集体所有权代表，拥有调整土地利益关系的制度性权力，从而有效制裁 “搭便车”者，避免“集体行动困境”^[28]。

根据国际社会经验，土地私有制不仅不利于农地细碎化治理，反而阻碍了农地细碎化问题的解决。私有制下的土地属于私人财产物，村社组织缺乏调整土地利益关系和整合土地经营权的合法性，自主治理缺乏制度空间。私有制下村社组织可以作为市场主体或者行政部门提供农业服务，但不能作为土地产权主体整合土地。个体农民之间通过私人协商和市场交换的方式整合产权的交易成本很高。并且土地上附着大量的私人利益，国家和农民都难以根据经济社会条件调整土地生产关系。在土地经营权整合受到限制的情况下，市场化模式和行政化模式的效果也非常有限。

（2）村民自治制度为自主治理提供了组织人员和组织规则。农村社会作为一个自治单位，拥有一套完整的组织体系。村社组织机构包括村两委和村民小组，组织人员包括村两委干部、村民小组长以及村民代表等。村民自治制度为农民组织化提供了组织程序和组织规范，农民按照民主决策程序制定自治规则。组织规则为农民提供参与的载体和渠道，为议程的设定、协商的流程、决策规则提供制度框架，保证民主协商的顺利进行和公共决议的质量。

根据奥斯特罗姆的研究，很多地区在使用“公共池塘资源”的过程中形成了自主治理模式。不过仔细梳理发现，这些地区的自主治理在很大程度上依赖于传统熟人社会规范和丰富的社会资本。随着农村社会从熟人社会转变为半熟人社会，乃至陌生人社会，传统地方规范不断瓦解，社会资本稀薄化，自主治理的社会基础不断弱化。而中国的村民自治制度为公共事务的治理提供了制度性的自主组织体系，为农民自主组织提供了制度保障。

根据以上分析，自主治理结构如下图所示。

图2 自主治理结构

Fig.2  Self-governance structure

5 结论

（1）自主治理侧重于解决小农户面临的土地细碎化问题，是一种有效克服农地细碎化问题的模式。在实践中，行政化模式和市场化模式主要是回应大农户的农业生产需求。在推动土地流转和培育新型农业经营主体的政策背景下，地方政府分配农业项目资源往往倾向于农业规模经营主体，并按照规模农业主体的需求整治土地和建设基础设施。市场化模式实际上通过土地经营权集中和消灭小农户的方式解决农地细碎化问题，满足大农户扩大土地规模和耕种集中连片土地的需求。自主治理模式采取土地经营权整合的方式，没有减少农业经营者的数量。在更广泛的意义上，农地细碎化治理在不改变小农户家庭经营的基础上，通过土地经营权整合适应现代生产力发展要求，是实现小农户与现代农业有机衔接的重要举措。

（2）农地细碎化治理也是公共事务治理，其理论基础是自主治理理论。由于农地利用存在外部性问题，农地细碎化治理也是一个共同利益形成、共同规则的制定和执行的公共治理过程。要在保留小农户的基础上克服农地细碎化问题涉及到千家万户的农民，包含复杂的利益调整与大量矛盾化解工作。克服农地细碎化问题仅仅依靠技术手段或者市场交换难以实现，需要对农民进行组织动员，这是一个自主治理过程。

（3）农地细碎化自主治理模式包括农民组织化路径、“农民主体、村社主导、政府引导”运作机制和村民自治制度、集体土地制度的制度支撑。本文将自主治理理论运用于克服农地细碎化问题研究中，建构农地细碎化自主治理模式。自主治理模式强调农民的主体地位，通过农民组织化方式实现土地经营权整合，农民在村社组织主导和政府引导下形成有效的集体行动。集体土地制度赋予农民自主治理的制度空间，村民自治制度为农民自主治理提供了组织制度保障。与采取土地私有制和依赖社会资本的国家和地区不同，中国有制度保障的自主治理取得了更好的效果，在克服土地细碎化问题具有制度优势。若将自主治理模式与行政化模式和市场化模式结合起来，中国农地细碎化治理可以取得更好的效果。

（4）促进农地细碎化治理的政策建议。在更大范围内促进农地细碎化的治理需要从以下方面着手。第一，农地制度改革应将农地细碎化治理作为主要目标之一，回应小农户的诉求，促进小农农业现代化转型。结合“三权分置”改革，落实集体土地所有权在农业生产中的作用，赋予村社组织进行农地细碎化治理的制度空间。第二，重视农地细碎化治理的实践经验和制度创新，在理论层面提炼促进农地细碎化治理的内在机制，在实践层面中将自主治理模式和市场化模式、行政化模式有机结合起来。

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