政权“悬浮”、小农经营体系解体与资本下乡—兼论资本下乡对村庄治理的影响

安永军  华中科技大学 中国乡村治理研究中心,

基金项目：教育部哲学社会科学研究项目"完善基层社会治理"(14JZD030)

作者简介：安永军, 男, 华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生。

摘要：资本下乡是近年农业发展中的热点现象，既有研究主要从自上而下的视角即资本和政府的角度进行研究。以鄂北均村的个案调查为例，采用自下而上的视角，从农户与村级组织的角度来分析资本何以能够下乡。研究发现：资本下乡表面上是农户基于自身利益的理性决策，但深层原因却是政权"悬浮"导致小农经营体系解体，进而使得小农经营效益降低；此外，政权"悬浮"也使村庄治理能力弱化，村级组织为了治理卸责推动了资本下乡。资本下乡之后，村庄治理被资本利益所吸纳，公共性面临解体。

关键词：资本下乡   水利   小农经营体系   村庄治理   公共性   

一、问题的提出与分析路径

近年来, 在政府推动农业现代化转型的背景下, 农地流转开始加速, 而工商资本成为流转土地的重要主体。中国的土地流转率已经达到30%, 其中工商资本流转的土地约占10%^[1]。虽然工商资本的流转面积占比并不大, 但是其增长速度却很快, 2012年比2011年增长34%, 2013年又比2012年增长40%^[2]。

本文所讨论的资本下乡特指城市工商资本进入农村流转土地进行现代化的农业经营。关于资本下乡的逻辑, 学界的研究已经非常丰富, 概括而言, 主要有正反两种观点。正面观点认为资本下乡是工商资本与农户之间自发的资源交易行为, 代表了农业现代化的发展方向, 因此对其持肯定态度。天则经济研究所“中国土地问题”课题组认为传统的小农经营面临着劳动力外流、生产效益低下等危机, 而土地流转与适度规模经营代表了农业现代化的方向^[3]；胡鞍钢和吴群刚指出农业企业化是在市场经济条件下, 农业生产逐渐成为一种适应新形势要求的市场化、规模化和深度开发化的渐次高度化过程^[4]；涂圣伟认为资本下乡会产生规模经济效应、知识溢出效应和社会组织效应等三大正面效应^[5]。正面观点强调下乡的工商资本与农户之间的利益一致性, 认为工商资本所进行的规模经营能够实现社会效益的最大化。然而, 部分学者的实证研究却发现资本下乡的经营效率低下, 主要依靠非农项目或政府支持获利, 因此对资本下乡持否定观点。陈义媛指出资本下乡通过控制土地等生产要素, 与农户之间形成了隐蔽的雇佣关系, 改造了家庭农业为资本服务^[6]；焦长权和周飞舟指出资本下乡投资农业是为房地产开发等非农盈利项目做铺垫, 其在农业经营上并无效益^[7]；王海娟指出资本下乡是政府基于政治逻辑与治理逻辑推动的结果, 下乡资本主要依靠政府的项目维持农业经营^[8]。可见, 资本与农户之间的利益并不总是一致, 资本会侵害农户的利益。在这种情况下, 为何资本能够下乡呢？学者们指出了两点原因：一是地方政府在政绩逻辑下的积极推动^[9]；二是下乡资本对正式权威(村干部)和非正式权威等乡村内生力量的策略性调用^[10]。

综上, 正面观点强调资本下乡是市场逻辑在发挥主要作用, 土地流转是农户的自愿行为, 是农户基于自身利益的理性决策；而反面观点则认为资本下乡是非市场逻辑在起作用, 土地流转是“被”强制的, 农户的利益受到了资本的侵害。市场逻辑的解释只强调工商资本相对于小农在农业经营上的竞争优势, 而没有注意到政府在二者的竞争过程中所起的作用；非市场逻辑的解释虽然注意到了政府对下乡资本的支持与庇护, 但却没有注意到并不是所有的资本下乡都是政府强力推动的结果, 小农在面对资本的利益侵害时也并不容易甘心就范。此外, 既有研究主要从资本和政府的角度来讨论问题, 这种自上而下的视角只注意到了资本的逐利逻辑和政府的政治逻辑, 却没有关注到农户对资本下乡的态度和反应, 以及村级组织的角色和作用。基于既有研究的不足, 本文将从自下而上的视角来分析资本下乡的逻辑, 回答为什么与大多数农户的利益明显相悖的资本下乡却能够在没有地方政府推动的情况下顺利实现。

与市场逻辑的解释不同, 本文引入了政府角色, 在没有外部强制的情况下, 可以认为农户的土地流转是基于理性决策, 将政府的角色引入进来, 发现小农之所以在竞争中处于弱势, 原因在于政府在公共品供给等农业服务方面是缺位的, 导致小农的农业经营效益降低, 因此才“被迫”流转土地。与非市场逻辑的解释不同, 本文虽然强调政府在资本下乡中的角色, 但同时指出政府的角色并不仅仅体现在显性的土地流转过程中, 而更加体现在隐性的对小农经营的制度化支持不足上。具体而言, 本文将首先分析税改后政权的“悬浮”如何导致了小农经营的组织危机, 进而使小农经营体系从外部开始解体；其次分析小农经营体系解体的情况下, 农户和村级组织面对土地流转时的行动逻辑, 进而分析资本何以能够顺利下乡；最后再分析资本下乡之后对村庄治理所产生的负面影响。分析思路可用下图表示：

本文所使用的材料来自于笔者在鄂北均村^①的驻村调研。该次调研以农业经营为主题, 主要通过质性访谈的方式收集相关信息。均村位于湖北省A市境内, 距离市区11公里, 是一个典型的农业型村庄。全村共有9个村民小组, 598户, 2000多人, 耕地面积2219亩, 其中水田2024亩, 人均耕地面积约1.1亩, 户均约3.7亩。均村现有劳动力1400多人, 其中离开A市常年在外务工的劳动力占总数的40%, 以40岁以下的年轻夫妻为主；在A市务工的劳动力占总数的60%左右, 以四五十岁的劳动力为主, 通常是早出晚归, 农忙时在家种田, 农闲时进城务工。均村的农业种植结构为水稻小麦轮作, 一年两熟。

① 遵循学术惯例, 本文中的地名和人名均匿名化处理。

二、政权“悬浮”与小农经营体系解体

税费改革以后, 基层政权从汲取型政权转变成为了悬浮型政权, 与农民的关系日渐疏远^[11]。在政权悬浮的情况下, 村级组织的组织体系与治理权威不断弱化, 难以有效组织小农经营的公共品供给, 使得小农经营体系从外部开始解体, 彻底陷入原子化的无组织状态。

(一) 政权“悬浮”

村级组织处于国家与农民之间的接触地带, 具有代理人和当家人的双重角色。税改以后, 村干部变成吃财政饭的人, 不再需要通过向农民收取税费获取工资, 其与乡镇政府的关系越来越紧密, 而与农民的关系却越来越疏远。具体而言表现在两个方面：一是组织体系弱化；二是治理权威弱化。

1.组织体系弱化。村级组织具体而言包括行政村和村民小组两级组织, 村干部负责全村的事务, 小组干部负责小组事务。税改以后, 村干部的工资由国家财政负担, 但是由于财政能力不足, 小组干部的工资却难以由国家承担, 而国家又不允许向农民收费, 因此很多地方都将小组干部取消了。在村民小组范围内, 村民之间非常熟悉, 是一个紧密的熟人社会, 小组干部内嵌于熟人社会, 无论是向下执行国家政策还是向上组织农户集体行动, 都是村级组织治理村庄的重要抓手。取消小组干部后, 村干部只能直接面对村民, 缺少了组织中介, 其治理能力大大降低。均村就是在政策要求下于2009年取消了小组长和小组管水员, 取消之后村里的治理主体就只剩下3个村干部, 直接对有2000多个村民的村庄进行治理。

2.治理权威弱化。在工资转移支付的情况下, 乡镇主要通过与工资挂钩的行政考核来控制村干部, 村干部变成了“拿钱的办事员”^[12]。学者们普遍认为取消农业税后乡村两级的治理权威不断弱化, 出现了严重的治理失序。贺雪峰指出税费改革后, 乡村社会由分配责任与义务的政治向分配权利的政治转变, 导致了不受约束边缘力量的崛起, 对乡村治理构成了重大挑战^[13]。申端锋则以农民上访为例, 指出乡村治权的弱化是信访治理困境形成的重要原因^[14]。税改后村级组织的治理任务主要体现在两个方面：一是执行乡镇的任务, 二是向上积极争取项目。这两项主要任务都不需要村民的直接参与, 即使是与村民利益息息相关的项目落地, 也主要由村干部直接完成。在“惟上是从”的导向下, 村干部与村民之间的关联越来越弱, 其在村民中间的权威也不断弱化。均村在2005年争取到了农业综合开发项目, 项目内容是泵站维修和渠道硬化, 总投资达上百万元, 整个项目实施过程均由村干部操控, 村民毫不知情。而据村民反映, 项目工程的质量非常差, 维修的泵站没过几年就出现了裂缝, 村民因此对村干部非常不满。

(二) 小农经营体系的解体

政权“悬浮”导致的结果就是村庄治理的失序：一方面, 村民内生的治理性需求需要村级组织回应；另一方面, 村级组织却缺少必要的能力来解决村民的治理需求, 难以实现有效治理。村庄治理的失序表现在农业经营上面, 就是公共品供给体系—主要是灌溉组织体系的瓦解, 而对于稻作农业来说, 水利可谓农业的命脉。灌溉组织体系的瓦解进而使得小农经营体系从外部瓦解, 小农彻底陷入原子化生产的状态。这里使用小农经营体系这一概念, 强调小农经营的组织基础, 正如董正华所指出的, 小农经营是一套体系性的制度, 包括所有制与经营制的结合, 同时还反映农村内部的人际关系和人与土地的关系、农村与大环境的关系, 以及维持这些关系所需的法律与政策^[15]。

早在集体化时期, 均村就已经把土地平整成了连片的“畈田” ^①, 并修建了配套的沟渠系统, 是全市有名的“农业学大寨”先进村。村里的主要灌溉设施也是集体化时期修建的, 主要包括两个泵站和一个小型水库。由于水库水量有限, 且承包给了个体户养鱼, 均村的农业用水主要通过泵站从村旁的均河提取。泵站将河水抽到主渠里, 再经过支渠自流到农户的田里。全部灌溉费用主要是泵站抽水所产生的电费, 气候正常时每年2万~3万元, 气候干旱时每年7万~8万元, 2012年前水费由村里用高速公路征地款垫付。2009年之前, 村里有两个泵站管理员, 负责抽水、水泵维修、线路维护等工作, 工资2000元/年；每个小组有一个管水员, 负责确保本小组的水流畅通和监督农户用水秩序, 工资900元/年。在这种灌溉组织体系下, 水利灌溉主要依水流先后顺序进行, 并且由管水员进行控制监督, 灌溉秩序总体有序。

2009年村里取消了管水员, 而A市自2011年始连续四年干旱少雨, 其中以2011年旱情最为严重。由于干旱导致水源紧张, 靠近河边的部分农户开始自买水泵和水管从河里抽水, 村民们争着抢水, 而村干部却无力阻止, 最后导致渠道下游的几十亩土地改种旱作物。2012年垫付款用完, 村里开始向农户收取水费, 每亩40元。而该年气候仍然干旱, 靠近河边的农户私自抽水且不愿缴纳水费, 而靠近下游的农户又以上年未浇上水为由不愿缴纳水费, 水费收缴因此困难重重, 只收上来80%, 最终有300亩的土地改种旱作物。之后, 既有的水利灌溉组织体系因农户自行抽水、水费难以收缴而彻底陷入无序状态。

表面上看, 灌溉组织体系解体似乎是干旱原因导致的, 但实际上, 这只是一个外部导火索, 根本的原因是村庄治理能力不足。最明显的例子是均村对面的肖村同样面对干旱的气候条件, 但是由于灌溉组织较为有序并未发生改种旱作物的情况。本来均村小组内部的管水员是能够有效维系灌溉秩序的, 但管水员却被取消了, 因此只能由村干部直接出面组织, 但村干部又缺少必要的权威, 难以有效制约不愿缴纳水费的钉子户, 只能放任其行为, 这就打破了农户之间所形成的权利义务均衡关系, 导致靠近河边农户的逐利行为损害了下游农户的利益, 进而使得整体的灌溉组织体系难以维系。

三、小农经营体系解体与资本下乡

政权“悬浮”导致小农经营体系陷入组织危机并从外部开始解体, 而小农经营体系的解体为资本下乡创造了条件, 具体表现在两个方面：一是由于公共品供给不足, 小农经营的效益降低了, 面对下乡资本所要求的土地流转, 多数农户出于理性考虑在租金尚可的情况下同意流转；二是村干部在治理能力弱化的情况下, 为了彻底卸去组织小农的治理负担, 积极推动了土地流转。

(一) 资本下乡过程

2013年春天, 均村在外面做房地产生意的村民张仁毅找到村干部, 提出要流转村里的土地。村干部提出了每亩800元的流转费, 张仁毅起先认为价格偏高, 但经过反复考虑还是接受了这个价格。双方达成流转意愿后, 村干部负责做村民的思想动员工作：首先召开党员会, 征求党员意见；其次开村民代表大会, 征求村民代表的意见；在80%以上的农户同意流转的情况下, 村干部才正式推动土地流转。最终, 全村除了四组以外其他村民小组的土地基本上都流转了, 总流转面积1645亩, 均为水田, 占全部水田面积的81%, 流转期限15年, 到2028年止。土地流转由村集体与张仁毅签订主合同, 农户与张仁毅签订副合同, 合同规定每年的4月5日张仁毅向村民支付当年的流转费, 由村集体代为发放。从土地流转过程来看, 资本下乡是比较顺利的, 没有遭遇农户太强烈的抵触, 村干部没有采取任何直接或间接的强制手段, 农户的流转完全出于自愿。

(二) 小农经营效益下降与资本下乡

在灌溉组织体系解体的情况下, 小农经营的经济成本增加了, 且劳动投入也增加了, 经营效益因此下降。农户自己抽水灌溉, 一是需要购买水泵和水管, 约2000~3000元；二是需要支付电费, 约70元/亩, 而集体灌溉的水费只需40元/亩, 明显低于抽水灌溉。此外, 抬水泵、铺水管、搭电线等都是重体力活或者技术活, 必须是家里的壮劳动力来完成, 在劳动力市场化的情况下, 这无疑会增加劳动投入的机会成本。再者, 在水利灌溉缺少组织的情况下, 农户之间存在水源竞争, 容易发生冲突, 种田不仅仅需要付出更多的经济成本和劳动力成本, 而且还会增加心理成本。而对于改种旱作物的农户来说, 种植玉米的产出远远低于水稻, 这是灌溉不便状况下的无奈之举。具体而言, 在均村, 水稻种植的产量约为1100斤/亩, 每斤1.2元, 合1320元, 减去成本525元, 纯利润795元；如改种玉米, 产量为1000斤/亩, 价格为1.1元, 合1100元, 减去成本500元, 纯利润为600元, 效益明显低于种植水稻。

基于以上分析, 从效益下降的角度就可以理解农户为何愿意流转土地。这里需要考虑到农户之间的分化。均村的农户根据家庭生计对农业收入依赖程度的大小可以分为三种类型：纯农户、兼业户和脱农户。纯农户是指家庭收入全部来自于农业的农户, 主要是与子女分家后的老人, 约占10%；兼业户是指家庭中部分成员务工部分成员务农的农户, 农业收入仍然是家庭收入的重要组成部分, 约占80%；脱农户是指全家已经进城或者在外经商的农户, 经济收入水平较高, 对农业收入依赖很小, 约占10%。脱农户的流转意愿最高, 且对流转价格的要求不高；而兼业户可流转可不流转, 处于中间状态, 其态度取决于种田收入和租金之间差价的大小, 差价越小, 越倾向于流转；纯农户的家庭生计完全依靠农业, 流转意愿最低, 除非租金与种田收入完全一致, 否则多数不愿流转。对于下乡资本来说, 土地流转的关键是提出一个合适的价格争取到中间的兼业户, 而800元/亩的租金在当地已经是最高的, 在租金上资本已经作了最大让步。在水稻小麦轮作的情况下, 水稻纯利润为795元/亩, 小麦为380元/亩, 总计1175元/亩, 比土地租金高375元/亩, 自己种田的效益远高于土地流转。但是, 由于灌溉不便, 导致种田效益下降, 更重要的是使种田成为一件“恼人”的事, 因此, 在租金可以接受的情况下, 多数农户还是同意流转的。

在土地流转之后, 退出农业经营的劳动力并没有向非农产业转移, 而是处于闲置状态, 并未提升农户的非农收入。土地流转以前, 均村的务农群体主要是老人和妇女, 流转后由于缺少务工机会, 老人和妇女仍然很难向外转移就业, 只能在村里为工商资本打工, 但打工机会极其有限且不稳定。由于剩余劳动力没有出口, 在均村形成了一道奇怪的风景线, 即在七、八月的农忙时节, 村民们由于无地可种每天都聚集在高速公路涵洞下打麻将, 有几十人之多, 颇为壮观。

(三) 村庄治理能力弱化与资本下乡

有学者指出, 村干部被下乡资本利益俘获, 在推动土地流转上发挥了重要作用^[16]。然而, 在均村却存在矛盾的现象：村干部一方面积极推动土地流转, 另一方面却在土地流转过程中为村民争取利益。可见, 至少在土地流转过程中, 村干部是有自主性的, 实际上, 村干部之所以积极推动流转, 主要动机是为了推卸治理责任。灌溉组织体系的解体使得水利灌溉陷入无序状态, 并滋生出了大量的用水纠纷, 而村干部由于自身治理能力的弱化, 无力协调农户之间的纠纷, 维持有序的灌溉秩序, 使得村庄内普遍充满了对村干部无能的怨气, 并连带使其在其他事务上的治理权威也遭到了质疑。在此情形下, 为了从治理困境中脱身, 同时挽救自身不断弱化的治理权威, 村干部最理性的选择就是推动资本下乡。

村干部在资本下乡的过程中发挥了积极作用, 主要体现在两点：一是与工商资本协商流转价格, 二是动员农户流转土地。村集体是在与工商资本谈好了价格之后才正式推动土地流转的, 在价格谈判的过程中, 村干部提出了较高的流转价格, 代表了村民的利益, 这主要是为了降低土地流转的阻力。均村之前已经有800元/亩流转的先例, 农户势必会以此作为参照进行比较；此外, 工商资本提出的流转目标是整村流转, 涉及农户数量众多, 做工作的难度也大。因此, 只有争取到最高的流转租金才能真正推动土地流转, 降低做工作的难度。再看村干部在动员农户过程中的角色。在土地租金较高的情况下, 农户流转土地主要基于理性决策, 但是仍然会有部分农户处于犹豫观望状态, 需要进行动员。村干部先是在党员、村民代表中间统一了意见, 进而争取到绝大多数农户的同意, 再有针对性地做个别农户的工作, 剩余的少数不愿意流转土地的农户, 由于其土地夹在已流转农户的中间种植不便, 也只能“同意”流转。通过争取多数、瓦解少数的方式, 村干部顺利地动员农户将土地流转给了工商资本。

四、资本下乡对村庄治理公共性的解构

工商资本作为一种外来的异质性主体, 通过土地流转实现了对村庄农地资源的垄断, 并在既有的村级组织和农户之间的治理关系之外又增加了一个新的治理对象。而资本由于其在经济体量上的绝对优势, 在其利益与农户利益相冲突时, 不仅不会受到村级组织的掣肘, 反而会通过吸纳后者为自己服务, 从而借助村庄治理资源应对来自农户的冲突。这种情况下, 由于资本利益与农户利益的冲突性, 村级组织的民意基础就发生了动摇, 村庄治理的公共性也被消解了。

(一) 强势的资本与弱势的农户：资本与农户的利益冲突

资本的利益重心在于村庄之外, 土地只是其获取最大化利润的工具, 在与自身利益相冲突时, 资本不可能牺牲自身的利益而维护农户和村庄的利益。而资本和农户在力量对比上的严重失衡以及村民集体行动能力的匮乏, 使村民面对强大的资本处于明显的弱势地位。

张仁毅在流转土地时承诺优先雇佣流转土地的农户, 但相对于庞大的“失地”农户, 资本的用工量非常有限, 不可能为所有农户提供打工机会。此外, 为了提高农业经营的效益, 资本还在不断地压缩用工需求, 通过引入旱直播技术和购置烘干机降低插秧和晾晒这两个耗工最多的用工量, 这本质上是一个通过资本投入不断排斥劳动的过程。而作为劳动的人格化代表—农户的利益则无条件地服从于资本的利益, 农户通过打工所能获取的收入越来越少。再者, 未流转的农户在水利灌溉上也受到资本的掣肘。四组的土地靠近河边, 灌溉便利, 因而未流转给张仁毅, 但是, 村里的两个泵站却承包给了张仁毅。四组的农户只有经张仁毅同意才能进行灌溉, 并缴纳80元/亩的灌溉费用, 这个费用是集体灌溉时的两倍, 而且在水源紧缺时张仁毅优先保障自己的土地灌溉。2014年为了节约劳动力成本, 张仁毅引进旱直播的新技术, 村民由于其在灌溉上对资本的依赖性, 也只能改成旱直播, 而旱直播的产量比人工插秧每亩减少300斤左右, 明显降低了农户的收入。

正是由于资本和农户利益上的对立性, 农户虽然难以达成集体行动而对资本形成有力的抵制, 却通过“偷懒”和“偷盗”等个体化的方式暗中破坏资本的利益。资本的雇工主要是本村村民, 由于资本的用工量大, 劳动监督有限, “偷懒”成了雇工中的普遍现象。以打药为例, 张仁毅以按桶计数的方式来计算工资, 村民们为了增加收入, 打药时急于消耗药物而根本不顾及打药的效果, 甚至将药水直接倒掉。在张仁毅引进烘干机之前, 稻谷主要在道路两旁晾晒, 村民们也经常趁机“偷盗”。在村民的道德观念中, “偷懒”和“偷盗”都是不正当的行为, 但是, 当其对象是利益对立的资本时, 村民却又认为具有十足的正当性。

(二) 村级组织的角色冲突：农户的当家人VS资本的代理人

在资本的利益与农户的利益相对立的情况下, 村级组织的角色就陷入了两难之中。一方面, 从制度层面来讲, 村级组织是农户利益的保护者, 是农户心目中的当家人；另一方面, 相对于资本的强大能量, 村级组织在资本面前也是弱势的, 只能服从于资本的利益。资本在下乡之后与县里和镇里又建立了联系, 绕过村里直接与地方政府打交道, 并由于契合了国家规模化转型的农业发展方向而得到政府支持。因此, 村级组织面对资本时, 不可能代表村民与资本进行对抗, 而资本也有意识地与村干部维系良好的私人关系, 在此情形下农户的利益和村庄整体的利益都让位和服从于资本的利益, 村级组织只能在有限的空间内协调资本与农户之间的矛盾。

在四组农户与工商资本的用水纠纷上, 农户们认为泵站为村集体所有, 属于公共性资源, 张仁毅向农户收取水费不具有合法性。为了平息农户的怨气, 村干部只得出面与张仁毅进行协商, 最终提出资本和村里各派一个人收取水费以及水费降低到70元/亩的解决方案。尽管如此, 农户对工商资本和村级组织仍然存在很大不满, 四组的一户农户称“资本下乡对老板是美梦, 对老百姓是噩梦”。

(三) 村庄治理公共性的解体

村庄治理的公共性建立在农户之间一定程度的利益关联基础之上。对于农业型村庄而言, 土地是村庄内部最重要的资源, 而在一家一户分散经营的情况下, 农户之间的利益关联主要建立在对公共品的共同需求这一基础之上。也正因此, 农户对于农业公共品的需求为村级组织的权威生成奠定了基础, 并在此基础上形成村庄范围内的公共性认同。而在资本下乡之后, 土地由资本经营, 农户之间也因此不再存在利益上的关联, 也不再对村级组织在农业生产上有公共性的期待, 进一步拉大了村级组织与农户之间的距离。再者, 身兼农户的“当家人”和资本的“代理人”两重角色的村级组织难以在两个角色中间进行周旋, 很大程度上被资本的利益所吸纳, 进一步增大了农户与村级组织之间的隔阂, 并使村庄治理丧失了民意基础。总之, 农户与土地的分离和资本的利益吸纳两者合起来全面消解了村级组织与农户之间的实质性关联, 使村庄治理丧失了公共性^[17]。

五、结语

相对于既有研究所采纳的自上而下的研究视角, 即从资本和政府的角度对资本下乡所进行的研究, 本文更加侧重从农户和村级组织的角度来讨论资本下乡何以可能的问题, 采纳的是自下而上的视角。研究发现, 资本之所以能够下乡, 原因在于政权“悬浮”导致小农经营的公共品供给陷入危机, 并使得小农经营体系从外部开始瓦解。在这种情况下, 尽管土地流转明显对小农不利, 但是由于无法解决组织问题, 小农只能“同意”将土地流转。此外, 村级组织在村庄治理能力弱化的情况下, 为了卸去治理小农的责任, 积极推动了资本下乡。资本下乡之后, 农户与土地的分离更加弱化了村级组织与农户之间的实质性关联, 并且在资本利益与农户利益相对立的情况下, 使村级组织陷入了角色危机, 村庄治理被资本利益所吸纳, 公共性面临解体。

资本下乡是农业规模化转型的一种路径, 而学者们关于规模化转型的争论主要集中在小农经营是否有效率这一点上, 却没有看到小农经营作为一套制度体系, 国家及其在基层的代理人—村级组织—在其中所发挥的至关重要的作用。罗伯特·贝茨在对非洲国家的农业发展的研究中指出由于大农场主的强博弈能力, 国家输入农村的资源被大农场主所垄断, 这使得大农场在农村地区迅速扩展, 而小农场则不断被边缘化^[18]。孙新华的研究则从地方政府能动性的角度指出政府在推动农业规模化转型过程中所发挥的决定性作用^[19]。贺雪峰和印子将当前规模化农业发展道路称之为“农业现代化激进主义”, 农业的规模化转型不仅未能解决农业经营的效率问题, 反而进一步将小农排挤出了农业经营领域, 并破坏了农村既有的社会结构和治理结构^[20]。而本文的研究也与上述学者的研究相契合, 在小农尚未大面积脱离土地的情况下, 国家一方面弱化了对小农经营的制度性支持, 另一方面又积极推动资本下乡, 这使得本来就脆弱的小农经营体系受到资本和国家的双面夹击, 最终走向解体。