地方政府在农业转型中的规模依赖行为分析

摘 要：地方政府在推动农业规模发展中需要处理好与外部环境的关系;地方政府既要受到源自政策、市场和村庄社会等外部环境软约束的制约和影响，也能从所处的外部环境中选择、汲取、整合和利用各种有利资源，推动规模农业的发展;地方政府发展规模农业符合“展示政治”的政绩逻辑，是环境中的理性行动者的自主选择。在农业转型中，地方政府养成了推动规模农业发展的惯性和惰性，缺乏紧跟国家形势执行新政策的动力;“去小农化”的发展模式，违背了“把小农生产引入现代农业发展轨道”的国家政策要求。提出需要重塑地方政府的行为逻辑，变“干预”为“服务”，为培育新型农业经营主体和扶持小农户发展提供优质的行政服务，促进小农户与现代农业发展有机衔接。

一、地方政府在农业转型中面临的困境

农业转型指的是农业由传统农业向现代农业转型，是农业发展的一种过渡形态，主要表现为农业的科技化率、机械化率、现代装配化率、商品化率等现代经营指标稳步提升，突出表现为农村土地的规模化经营水平快速提高。改革开放以来，我国农村土地流转现象一直存在，基本以农户自发流转为主，是不同农户根据家庭资源禀赋优化土地资源配置的自然后果。从1978年到2006年，全国农民家庭承包耕地流转面积达到370万公顷 (5 551.2万亩) ，占家庭承包经营耕地总面积的比重仅为4.57%1。考虑到同期中国的城市化率从17.92%提高到44.37%，农业从业人口的比重下降到42.6%，农村土地的流转速度相对明显滞后2。

2007年开始，中国农村正式进入后税费时代，农业逐渐成为一个新兴的投资领域。我国农村土地制度经过不断的创新发展，逐步形成了集体所有权、农户承包权和经营权分置并行的“三权分置”格局，为资本投资农业获取经营权与垄断收益权创设了法理条件。这种现象自然引起了地方政府的重视，农业成为地方政府招商引资的新领域。由此，地方政府很快就成为推动农村土地规模经营的主要力量。至2016年，中国农村家庭承包耕地流转总面积达到3 133公顷 (47 000万亩) ，占家庭承包经营耕地面积的比重升到35.1%，其中，流转入农户的面积为1 865万公顷 (27 977万亩) ，流转入专业合作社的面积为689万公顷 (10 341万亩) ，流转入企业的面积为309万公顷 (4 638万亩) ，流转入其他主体的面积为331万公顷 (4 965万亩) 1。

然而，地方政府力推的农业转型并没有取得理想的实践效果，从整体看，至少面临四个方面的困境:一是合作社、企业、家庭农场等新型农业经营主体普遍存在“赔钱赚吆喝”的现象，并且是经营规模越大，亏损越严重;二是土地非农化、非主粮化现象严重，新型农业经营主体纷纷改变土地用途以谋取更高的经济收益;三是小农户的正当合法权益受到损害，新型农业经营主体挤压农民利益空间的现象多有发生;四是地方政府被新型农业经营主体所“绑架”，不断将惠农资金向新型主体倾斜，使财政资金成为新型主体减少自身经营亏损程度以继续维持农业经营的主要资金来源。

2017年，中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》出台，表明国家关于农业转型的政策发生重大转变。之前，国家高度重视新型农业经营主体的带动和拉动作用，鼓励农村土地向企业和合作社等新型农业经营主体流转，发展规模经营;之后，国家开始越来越强调要切实提升广大农民的获得感，保护小农户的发展权益，推动小农户与现代农业发展有机衔接机制的构建。但是，国家政策重心的调整并没有对地方政府产生即时、显著的影响，地方政府仍然在实践中推崇规模经营，扶持企业、合作社和家庭农场等新型农业经营主体发展，将大量的财政惠农资金整合后投入现代农业园区等的创立和建设上，严重忽视了小农户的发展权益，导致农业转型的“去小农化”趋势依然在加剧。

根据第三次全国农业普查数据显示，全国共有31 422万农业生产经营人员，20 743万农业经营户，其中，规模农业经营户为398万3。这意味着小农户依然是现阶段农业经营的核心主体，并且还将在未来相当长的时间里持续存在。小农户的持续存在说明，中国农民家庭在迈向全面小康的道路上还需要保留一份务农收入，农业经营收入在农村居民家庭可支配收入中所占的比重虽然一直在下降，但是对于农民家庭来说仍然必不可少。因此，笔者认为，鉴于地方政府在农业转型中的地位和作用，将地方政府作为一个独立的组织行为主体，研究他们所处的外部环境及其所受的影响，剖析其治理农业、推动农业规模经营的行为逻辑就具有重要的现实价值和理论意义。本文分析的数据和经验则来源于课题组近些年来在河南、安徽、湖北、陕西等省份的实证调研。

二、地方政府行为研究的分析框架:环境软约束与资源选择性利用

本文中的地方政府主要指县级政府。县级政府具有完整的行政建制，是一级相对独立的地方政府，也是国家与乡村衔接的关键接点。在农业转型中，地方政府的行政推动首先体现为县级政府的积极推动，他们在农地规模流转中扮演着至关重要的角色。因此，研究县级政府的行为逻辑，是把握农业转型多种制度变迁逻辑的关键。

学界关于地方政府在规模农业发展中的定位与功能的研究主要是从基层自主性的框架下展开，习惯于把地方政府推动规模农业发展的行为视为一种招商引资、造亮点与树典型、政府间压力与官员晋升锦标赛等政绩行为逻辑[1,2,3]，或是将之视为一种“治理交易成本”的行为，是地方政府面对分散小农户采取的一种有效降低交易成本的治理策略[4]，是一种政府将重心放到扶持规模经营主体的发展上来的便利化的治理逻辑[5]。由此可见，学界已有相关研究对地方政府所处周边环境的关注度缺乏，忽视了周边环境对地方政府行为的影响机制。

县级政府作为一级相对独立的官僚行政组织，并不具备完全独立的自主行为空间，而要受到外部环境的约束，仍然需要处理好与周边环境的各种复杂关系。如果外部环境的约束强度大，县级政府的自主行动能力就会相对偏弱;反之，县级政府的自主行动能力则会相对较强。从农业转型的实践经验来看，县级政府表现出了相对较强的自主行动能力，这意味着外部环境对县级政府并非是一种强约束的关系，从而给县级政府留下了权宜行事的自主行动空间。因此，环境软约束指的是一种状态，是一种由政策、市场和社会等多重因素所构成和形塑的外部环境，而这个外部环境为县级政府相关的行政与治理行为提供了不少于两项的自主选择，产生出一种软约束的力量。

在农业转型过程中，环境软约束主要表现为三个方面:一是政策环境软约束。自上而下的国家政策并非是一步到位的，往往需要一个逐步完善的过程。在这个过程中，国家政策的目标具有模糊而又多元的典型特征，没能为县级政府指明一个单一、明确的政策目标，更没能提供一套标准化的操作指标。由此，县级政府只要从中为自身行为找到基本符合政策文本表述的条款，就为他们的自主行为找到了合法性依据，而不用过多地去顾虑是否符合其它政策文本的表述内容。二是市场环境软约束。经过40余年的改革开放，社会主义市场经济体制逐步建立，企业、合作社、家庭农场等各类不同的市场主体快速发展。

    这些新兴的市场主体的领办力量各有不同，或为代表城市工商资本的企业家或企业中的管理者，或为代表农村内生资本的农民精英。他们各自的资源禀赋不同，参与农业转型的动力和能力也有差异。县级政府要推动农业转型升级，就需要正面市场环境，从中寻找、选择和确定可以借用的市场力量，并发挥他们在农业治理中的实践价值。三是村庄社会环境软约束。家庭承包责任制实施以来，随着人口流动的不断加剧，农村社会阶层结构日益分化，农民逐渐分化成为不同的社会阶层。简单的区分，可以将农民划分为精英阶层和普通农户阶层，其中，精英阶层的农民不仅拥有较为雄厚的经济资源、丰富的社会文化资源，而且还拥有较多的政治资源;而普通农户阶层则以小农户为构成主体，其拥有相对单薄的经济资源和社会资源，缺乏政治资源和文化资源。这样的阶层结构构成形塑地方政府行为的村庄社会环境，使地方政府在农业转型升级的过程中需要慎重选择和处理好与不同阶层农民的关系。

由于受政策、市场和村庄社会等三个层面环境软约束的影响，地方政府可以从外部环境中甄别、汲取和整合各种不同的有利资源，通过对资源的选择性利用，以己为中心构建复杂的多元复合资源体系，从而推动实现农业转型的治理目标。从近些年农业转型的实践经验来看，多数地方政府习惯于抓住国家政策鼓励发展土地规模经营的机会，忽视对规模经营之适度的限定条件，强制推动土地大规模流转。地方政府为了在尽可能短的时间里实现土地大规模经营的农业治理目标，纷纷鼓励、引导城市工商资本进入农业领域，推出优厚的财政税收和金融扶持政策，并协助工商资本兴办的新型农业经营主体深入乡村，联合农民精英，分化、瓦解小农户，使他们或被动或主动地将土地流转出来。

  这在客观上造成了严重的经济社会后果，一方面，由农村内生的农民精英领办的合作经济组织限于自身资源的不足，难以取得地方政府的支持，无法有效获取财政税收和金融政策的支持，从而陷入发展困境;另一方面，加剧了农民精英和小农户利益的分化，农民精英成为地方政府和工商资本联合的对象，而小农户则在客观上被抛弃，成为农业转型的利益受损者。然而，这并不意味着作为行动者的地方政府在环境软约束的外部结构中没有其它选择，农业转型的丰富实践证明，地方政府也可以成为推动小农户与现代农业发展有机衔接的重要推动力量，但是存在的关键问题是，地方政府树立了什么样的发展观，确立了什么样的农业治理目标，选择利用了何种资源。

三、形塑地方政府行为的外在结构:环境软约束

任何一个组织的行为都不是独立的，都要受到外部环境的影响。来自政策、市场和村庄社会等层面的外部环境，形成了一种环境软约束的外在结构，深刻地影响着地方政府的行为逻辑，推动着农业的转型升级。

(一) 政策环境软约束:探寻地方政府行为的政策空间

政策包括政策的制定和政策的执行两个不可分割的组成部分，其中，中央政府是政策的主要制定主体，地方政府是政策的基本执行主体，而省市两级政府则既是政策的制定者也是政策的执行者。中央政府的政策又可以区分为两种类型:一是由中共中央和国务院颁发的以中央一号文件为典型代表的国家政策;二是以中央政府各部门，如农业农村部、科技部和教育部等部门颁发的相关政策 (简称“部门政策”) 。对于县级政府而言，这两类政策都属于高阶规则，具有制度约束力，需要执行和落实。但是，国家政策具有宏观的模糊性、内容的包容性，部门政策具有较强的针对性且不同部门出台的政策具有目标的不一致性，这对地方政府的政策执行提供了软约束的政策环境。

1. 从国家政策层面来看

我国分田到户伊始，中央政府已经在考虑推动农业的转型升级。1982年，中央一号文件提出鼓励发展“一大批”专业户。1984年，中央一号文件首次提及“种田能手”。1986年，中央一号文件明确要求“鼓励土地逐步向种田能手集中”。进入21世纪，中央政府推动农业转型升级的步伐进一步加快。

  2004年，中央一号文件提出要关注龙头企业。2011年，中央一号文件提出要“引导土地承包经营权流转”。2013年，中央一号文件指出要“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。2014年，中央一号文件要求“鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权”，并且提出“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动”。2015年，中央一号文件提出要“坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度”。2016年，中央一号文件指出要“坚持以农户家庭经营为基础，支持新型农业经营主体和新型农业服务主体成为建设现代农业的骨干力量”。2017年，中央一号文件要求“大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”。2018年，中央一号文件进一步提出要“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道”。

我们从中可以看出，中央政府颁布的国家政策在农业转型方面具有三个特征。一是政策目标具有多重性。比如既要坚持农民家庭经营的主体地位、尊重农民进行土地流转和发展适度规模经营的意愿、鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权、扶持小农户的发展，又要鼓励发展“专业户”“种田能手”，专业大户、家庭农场和农民合作社等新型农业经营主体，鼓励和支持承包土地向新型农业经营主体流转，发展适度规模经营。在农村人均耕地面积仅有0.156公顷 (2.34亩) 4，人地矛盾仍然比较突出的情况下，扶持小农户与支持承包土地向新型农业经营主体流转之间潜藏着巨大的张力。二是政策内容调整的频率较高。20世纪80年代，中央一号文件鼓励发展的是家庭经营的创新形式———专业大户和种田能手。2004年以来，中央一号文件扶持发展的是企业、合作社和家庭农场等新型农业经营主体。从2011年到2018年，政策内容调整的频率在不断加快，前期更强调新型农业经营主体的发展，后期则强调要坚持以农户家庭经营为基础，扶持小农户，将小农生产引入现代农业发展轨道。三是政策预定目标具有阶段性特征，成熟程度渐进提高。与政策内容调整频率较高紧密相关的是，政策的成熟程度在持续提升，尤为突出的是，自2011年以来，从过度重视新型农业经营主体的发展，经“土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动”，到“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户”发展的目标定位上。

2. 从部门政策层面来看

以2018年为例，为贯彻落实中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》，中央政府各部门纷纷制订实施方案、行动计划或专项规划。如农业农村部编制了《乡村振兴科技支撑行动实施方案》，科技部制订了《创新驱动乡村振兴发展专项规划 (2018—2022年) 》，教育部印发了《高等学校乡村振兴科技创新行动计划 (2018—2022年) 》，等等。这些部门政策具有较强的针对性，但是缺乏包容性和整体性，对国家政策的解读具有片面性。无论是《关于实施乡村振兴战略的意见》，还是《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》都提出要在乡村振兴战略的实施中促进小农户和现代农业发展有机衔接，而在多数的部门政策中都缺乏对扶持小农户发展的相关表述，缺乏相应的发展规划。但是，部门政策通过政府系统自上而下的“条条”延伸到地方政府，成为县级政府各部门的行动指南，自然会对“条”“块”一体的县级政府的行为产生影响。

政策环境软约束对地方政府行为的影响表现在两个方面。一是国家政策目标的多重性、国家政策与部门政策的不协调、不同部门推出的政策目标及内容不一致都为县级政府执行政策过程中的自主创新行为创设了条件。以中央一号文件为例，国家政策具有实践的包容性，一方面，政策多使用鼓励性和引导性语言，没有使用强制、必须等限制性语言，为县级政府执行政策提供指导方向，而非唯一道路;另一方面，不同的条款、不同的表述语境对发展的方式方法有不同的要求。比如，在现代农业的发展路径上，政策既强调要发展新型农业经营主体，推动土地适度规模经营，又强调要扶持小农户发展，为县级政府进行制度创新创造自主空间。县级政府既可以专注发展新型农业经营主体，也可以聚焦将小农户引入现代农业发展轨道，还可以统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户的双重目标开展实践创新，进行试验示范。正因此，股份合作、代耕代种、土地托管等不需要经过经营权流转的土地经营方式，才会被地方政府通过土地制度创新实践探索出来;新型农业服务主体才会独立于新型农业经营主体，成为新型农业主体的重要组成部分进入国家政策。

二是政策内容的频繁调整及政策成熟度在调整中不断提升，客观地加大了县级政府执行政策的的难度，迫使其需要不断适应性地调适自身行为，从而影响了政策在乡村社会的稳定性和连贯性。国家政策从扶持专业户、种田能手，到支持专业大户、家庭农场、合作社和农业产业化龙头企业，一直为农业转型升级指明方向。随着实践经验的不断丰富，土地非农化生产、强制推动土地流转、小农户权益受到损害等背离政策初衷的现象得到显现，国家政策很快就对此类现象就作出回应，逐步细化政策;同时，股份合作、代耕代种、土地托管等新的试验示范成功经验也不段得到肯定，进入国家政策。但是，对于多数地方的县级政府来说，推行实践创新并非易事，关键还在政策的执行和落实。县级政府要想高效执行政策，就需要保持政策的相对稳定，需要改革内容具有连贯性。否则，县级政府不断地“翻烧饼”、频繁地调整政策，就会造成政策混乱，从而使乡镇政府和村级组织无所适从，进而也会引发农民的怀疑和质疑，不利于国家政策的顺利执行。

(二) 市场环境软约束:谁是地方政府的依靠力量

在农业转型中，地方政府无论是要推动土地流转，发展规模经营，还是要坚持农民家庭经营的主体地位，扶持小农户，都不可能亲力亲为，而要从周边的市场环境中找到可以依靠的市场主体，通过间接治理的办法实现预定发展目标。

21世纪之初，中国经济已经从一个资本紧缺型市场结构转型成一个资本过剩型市场结构，金融资本、产业资本和商业资本过剩的市场格局基本形成。过剩资本在城市里找到合适投资机会的空间在不断萎缩，客观上需要寻找新的投资领域。这些资本的拥有者不仅持有数百万或上千万甚至超亿元的资金，还在市场营销、经营管理等方面拥有丰富的经验，甚至在县域社会中还有广泛的人脉资源或社会网络资源，与地方政府有着千丝万缕的联系。因此，当他们无法在中国城市经济转型升级中找到合适的投资机会时，就将投资的目光转向农村农业领域，将之视为一个新的待开发的金矿。城市过剩资本涌入农村、进军农业，可以在一定程度上扭转改革开放以来农村人财物等市场要素资源持续外流的趋势，从而受到地方政府和农民的欢迎，成为新农村建设和乡村振兴的“宠儿”。因而，农业转型为城市过剩资本进入农业领域提供了机会。地方政府要推动土地流转，就需要城市资本介入，通过组建合作社和企业等新型农业经营主体，建设现代农业产业园区等途径，实现土地规模经营的目标。

但是，城市过剩资本进军农业领域，并非是完全理性的市场决策行为。大多数资本的持有者是来自于第二产业或第三产业的工商企业或个体户，从来没有经营过土地，缺乏农业生产经营管理的经验，基本上都是“门外汉”。然而，农业生产不同于企业中的流水线生产。第一，农业生产是一个高度依赖农作物孕育、生长和成熟的自然生态过程。农作物在生长周期里会受到干旱、洪涝、冰雹等自然灾害的影响，这极大地降低了人在农业生产经营中的重要程度，使其不可能处于绝对主导的地位。第二，土地经营规模越大，需要雇佣的劳动力数量就越多，从而带来劳动监督管理难题。由于农田经营的标准化程度很低，劳动力磨洋工的情况比较普遍，降低农业生产效率。第三，农业投资成果的可转让性较差，撤资则损失更大。资本投资于企业，会产生厂房、机器等易于变卖的有形设施，而投资于农业，产生出的机耕道、灌溉系统等均难以变换成货币。一旦资本从农业领域撤资，就会付出血本无归的代价。因此，虽然城市过剩资本持有者有着投资农业的热情，对农业经营有着美好的憧憬和想象，但是缺乏对投资农业所潜在风险的评估，即便能够获得地方政府财政税收和金融政策的扶持，也极有可能会陷入连续亏损的经营困境。

除城市过剩资本外，地方政府能够依赖的市场资源还有农村内生资本，依靠的主体是农民合作经济组织。截止2018年9月底，全国农民专业合作社的数量达到213.8万家，入社农户占全国总农户的比例为48.5%，使农民合作社成为新型农业经营主体的主要组成部分。但是，农民合作社普遍存在社员规模小、资本持有量少、产权结构不清晰与管理不民主等发展现象，出现了“空壳合作社”和假合作社，而真正发展规范又有市场竞争能力的合作社的数量非常少，具体到县域范围内，能够成为推动现代农业发展依靠力量的农民合作社的数量更是微乎其微。以豫东某国家级贫困县为例，全县注册成立的合作社数量超过3 000家，而长期运转且效益较好的合作社仅有10余家，且多为城市过剩资本的持有者领办，真正由农村内生资本投资和农民精英领办的合作社仅为个位数。

因此，从理论上讲，农村内生力量领办的合作社可以构成地方政府在农业转型中可以依靠的组织力量，但是限于自身发展能力，合作社需要有一个相对较长的成长期，而这又难以满足地方政府快速发展的需要。所以，地方政府面对市场环境软约束，选择何种市场主体作为依靠力量，取决于发展目标和发展路径的需要。

(三) 村庄社会环境软约束:地方政府治理农业的社会基础

由农民精英和普通农民构成的社会阶层结构是村庄社会环境的核心体现形式，也是地方政府治理农业的社会基础。虽然农民精英相对于普通农民，拥有更好的资源禀赋，但是其相对于城市剩余资本的持有者来说则几乎没有与之抗衡的能力。在农业转型中，农民精英主要有两种选择路径。一是欢迎城市剩余资本下乡，与下乡的资本持有者合作，成为他们在村庄社会里的“开路先锋”，协助其处理与普通农民的关系，帮助降低与分散农户打交道的交易成本，并从中获取相应的收益;二是联合普通农民，通过“人的联合”组建合作社等农民经济组织，将分散的资源聚集起来，获取规模优势，从而获得与城市剩余资本谈判的能力，解决小农生产与大市场之间的矛盾。

如果农民精英选择第二种发展路径，则需要探索构建科学合理的合作制度和合作机制。合作制度表现为符合现行法律规定且符合农村经济社会发展所处阶段现实需要的产权制度、管理机制和治理结构，为合作社获取理想的经济效益提供制度保障。合作机制体现为农民精英要与地方政府、普通农民及外来企业探索构建多元主体合作参与、发展共赢的实践机制，需要农民精英不仅具备企业经营、市场营销、资本运作等管理能力，而且要具备较强的合作精神，认同益贫性的合作理念，愿意与普通农民分享合作收益。然而，限于自身的资源禀赋，农民精英领办的合作社等市场主体难以在较短的时间里取得显著的发展业绩，甚至会陷入持续投入而连续亏损的经营困境。一旦如此，农民精英是否具有相应的持续投资能力，是否能够承担相应的经营风险，是否还愿意保障普通农民的合作权益，都会成为合作组织发展的不确定变量，影响农业的转型升级。

由此可见，农民精英选择第二条发展路径是比较冒险、激进的市场行为，而选择第一条发展路径则是比较稳妥、保守的市场行为。他们可以通过与下乡资本持有者合作，在避免承受自然风险和市场风险的前提下，获取相对稳定的合作收益。因此，农民精英究竟会如何抉择，取决于他们的理性判断。

留守村庄的普通农民的资源禀赋大多较差，家庭经营多属于半工半耕型。农业经营收入对他们来讲仍是不可或缺的，是其维持家庭简单再生产所必需的货币构成。普通农民在农业转型中的地位是依附性的，可以成为农民精英联合的对象，共同组建合作社，从而分享合作收益。在双方合作的过程中，农民精英和普通农民之间容易形成庇护关系，农民精英利用自身拥有的社会影响力，动员普通农民加入合作社并享有相应的合作收益，而普通农民则依附于农民精英成为被庇护者，甚至会因此放弃相应的参与民主管理和组织决策的权利。即便在参与合作的过程中，农民精英将组织经营管理不善带来的损失转嫁给普通农民，普通农民也缺乏集体行动能力去维护自身的合作权益[6]。同时，普通农民可以与下乡资本持有者合作，将土地流转给其领办的企业或合作社，甚至还有机会在这些企业和合作社经营的规模土地上获取就业的机会。由于普通农民缺乏与下乡资本持有者公平谈判的能力，在土地流转价格、就业类型及报酬等方面缺乏主动权，因此他们的利益容易受到伤害。

按照国家政策规定的“坚持农民主体地位”的基本原则要求，普通农民作为小农户的主体构成部分，是农业转型和乡村振兴需要依靠的主体力量。地方政府能否在农业转型中调动2亿多小农户的积极性、主动性和创造性，能否促进小农户持续增收，是实现农民共同富裕的关键。但是，小农户的行动能力与农民精英相比要差许多，因而在客观上加重了村庄社会环境对地方政府的约束能力。

四、地方政府行为在农业转型升级中的发展路径:资源选择性利用

地方政府在农业转型中确定的基本目标是推动规模农业发展。然而，面对数以亿计的小农户仍然是土地经营基本主体的客观现实，地方政府需要从外部环境中汲取各种资源，并加以整合利用，从而实现治理农业的基本目标。在这个过程中，地方政府形成了农业治理的规模依赖症，产生了一定的惯性和惰性，缺乏追随国家政策变化调整农业治理策略的行动能力。因此，国家需要重塑地方政府的农业治理行为，使地方政府重新审视政策、市场和村庄社会环境中所潜藏的各种资源，在维持基本目标不变的情况下寻找确定新的发展路径。

(一) 资源选择性利用:地方政府是县域社会里的理性行动者

县域是一个布迪厄意义上的多元力量参与且彼此间存在着某种复杂的关系网络特征的场域[6]。在这个场域中，地方政府作为占据着关键位置，掌握着政策的释义权和财政的再分配权，拥有明显的优势。无论是外来资本，还是农村内生资本及农民精英，要想在场域中改善自身境遇，提升存在感，都需要采用各种策略与技术与地方政府打好交道获得支持。在县域社会里，地方政府是一个理性行动者。他们有着自己的治理目标，并且有能力从外部环境汲取、整合资源。在农业转型中，地方政府为了实现推动规模农业发展的目标，可以从其受到软约束的环境中汲取有利的政策资源、市场资源和社会资源。

首先，地方政府面对的是一种软约束而非硬约束的政策环境，并且推动规模农业发展也一直是政策提倡、鼓励和允许的重要内容。国家政策具有的目标多重性与渐进成熟性特征为地方政府提供了宽松的政策环境，地方政府始终能够从“中央一号文件”等国家政策与部门政策中为发展规模农业找到政治合法性，找到伴随政策而来的财政税收和金融资源。

其次，地方政府面对软约束的市场环境，可以汲取的首要市场资源是城市过剩资本而非农村内生资本。在农村人财物资源不断外流的形势下，农村内生资本的含金量总体不高，由其领办的合作社等新型农业经营主体的力量相对薄弱，难以满足地方政府在短期内快速打造政绩亮点工程的需要。因此，地方政府更愿意选择利用城市过剩资本，不惜推出各种优惠政策，将国家财政税收和金融政策向之倾斜，千方百计吸引城市过剩资本下乡进入农业领域。

第三，地方政府从村庄社会环境中还需要汲取有利的社会资源，需要动员农民精英参与规模农业的发展。城市过剩资本的持有者投资农业，除了投资获利的诉求外，既可能是源自地方政府的动员和压力，也可能是源自一种朴素的乡土情怀。因此，作为农业经营的“门外汉”，他们需要地方政府的帮助，在村庄社会中寻觅到合适的“代理人”，而农民精英无疑是他们可以依靠的主要力量。农民精英可以依靠自身的资源禀赋，帮助下乡资本从普通农民手中流转到土地，帮助招募、管理农业雇佣劳动者，并获得一定的经济补偿或收益。

(二) 政绩驱动:地方政府推动规模农业发展的内在机制

地方政府推动规模农业发展的通行做法是，以招商引资的名义迎接城市过剩资本下乡组建合作社和企业等新型农业经营主体，同时，动用体制内外各种力量协助新型农业经营主体吸纳农民精英参与，借用农民精英的力量无需与普通农民直接进行谈判、协商就可以较低的交易成本实现土地规模流转与规模经营的目标。为扶持新型农业经营主体的发展，一方面，地方政府会整合自上而下的各种涉农财政项目，合零为整打造现代农业园区和示范基地等亮点工程;另一方面，会威逼利诱迫使新型农业经营主体不断加大资金投入，推动土地规模经营。本文发现，2018年以来，一些地方政府还在想尽办法推动规模农业的发展。在中部地区某国家级贫困县，地方政府还在上马一个万亩农业产业园，计划给予牵头的某化肥公司每亩1 000元的财政补贴;而在另外一个国家级贫困县，地方政府为动员一个房地产开发商投资现代农业园区建设，整合包括扶贫项目在内的各类财政资金3 000多万元用于园区建设，并将该项目视为精准脱贫的示范项目，划定时间节点要求房地产开发商必须按时保质完成园区建设任务。即便地方政府已经意识到发展规模农业的风险很大，盈利空间很小，仍然“情有独钟”地推动新型农业经营主体流转土地扩增规模。

地方政府不遗余力推动规模农业发展的核心动力是政绩。政绩需要一定的可见度、显示度，需要标杆、示范工程。因此，发展规模农业是“展示政治”的需要[7]。“展示政治”意味着地方政府发展规模农业，可以向上级政府展示、供其它同级政府参观学习，从而就可以在自上而下的行政工作考核中获得好评，在县与县的同级竞争中脱颖而出。既然是“展示政治”，就需要一定的可见度。因此，千亩、万亩，数量越大，显示度就越高;基础设置越完善，科技化、生态化、绿色化等现代化水平越高，就越容易获得好评。当然，从治理农业的角度考虑，地方政府还有便于涉农项目实施和加强合同管理以降低交易成本的需要，但是深层次的依然是“展示政治”的政绩需要。如果扶持小农户发展，则意味着藏富于民，虽然能够帮助提高2亿多小农户的农业经营收入，但是缺乏可见度、显示度，无法满足“展示政治”的需要。因此，在地方政府看来，发展规模农业是一种显性政绩，扶持小农户发展是一种隐形政绩，而显性政绩更符合作为一个理性行动者的地方政府的现实需要。

(三) 规模依赖:地方政府治理农业的惯性与惰性

农业转型不仅是一个农业问题，关系到农业现代化的实现，而且是一个农民问题，关乎2亿多小农户福利水平的提高。中国工业在整体由劳动密集型向资本密集型、人工化向智能化转型的大背景下，维持和提高就业率已经成为一个重要的政治社会问题。如果农业转型忽视了小农户的农业发展权益，而没能为之找到一个新的就业机会，就会造成严重的政治社会问题。因此，随着农村规模农业发展中出现越来越普遍的“非主粮化”“去小农化”等农业转型的意外后果，国家政策的调整就成为客观需要。农业部改组为农业农村部就成为一个新的客观现实。但是，从全国各地的实际情况来看，多数地方政府已经患上了“规模依赖症”，仍然在为土地规模流转和规模经营寻找合法性，顽强地推动着规模农业的发展，因而意味着地方政府在农业转型中已经形成了一定的惯性和惰性。

惯性表现为地方政府形成了推动规模农业发展的路径依赖。从2007年算起，地方政府推动规模农业发展已经有10余年的历史，自然容易形成一定的路径依赖。而这种路径依赖的本质是多元利益主体在县域社会里形成了一个复杂的利益关系网络，形成了多重庇护关系，甚至是形塑出了一种具有排斥性的社会结构。地方政府与城乡下乡资本持有者、农民精英形成了一种潜在的利益共同体关系;地方政府向下乡资本持有者提供庇护，后者再向农民精英提供庇护，农民精英和普通农民之间也存有一定的庇护关系。在这个庇护体系中，地方政府、城市下乡持有者和农民精英都是获益者，而普通农民的利益则最容易受到忽视和伤害[6]。对于城市下乡资本来说，兴办新型农业经营主体，发展规模农业有可能不盈利甚或亏损，但是也借此与地方政府建立起千丝万缕扯不断的关系。它们可以通过争取地方政府支持其发展二次产业或三次产业获取更大的利润，以此来弥补一次产业投资的亏损，也可以“打感情牌”，换取地方政府的同情，动员其整合更多的财政收税和金融资源维持新型农业经营主体的发展。地方政府也逐渐意识到，农业投资的风险性和土地规模经营的复杂性，但出于政府政绩和晋升锦标赛的考虑，仍然要加大扶持力度，寄望于通过更长时间的投资帮助新型农业经营主体渡过难关，实现双方共赢。

惰性表现为地方政府即便意识到国家政策的方向调整和规模农业经营的风险性，也不愿意改变既定的规模农业发展规划。改变规模农业发展规划意味着要破除路径依赖，打破现有的利益关系网络，重新汲取和整合资源，并确立新的发展方向。按照国家政策的要求，地方政府需要确立“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户”的双重发展目标。然而，在过去的10余年时间里，新型农业经营主体和小农户已经进行了长期的利益磨合，实践表明双方要想建立起互惠共赢的利益关系非常困难，甚至在调研中有新型农业经营主体的领办者表态不愿意也不会再与农民合作，并抱怨农民的素质低、见识短、打交道的成本太高。同时，地方政府要改变既有的发展规划，扶持小农户发展，还要面临诸多的潜在风险。一是城市下乡资本的持有者不满意。当初地方政府想尽办法欢迎资本下乡，如今又想另开炉灶，双方建立的利益关系网就会被打破，都会成为政策调整的利益受损方。二是政府的权威形象受到影响。按照官僚行政体制的惯例，扶持下乡资本发展规模农业都得到了地方党政负责人的首肯，中途变革发展规划会影响他们的政治形象。因此，除非地方党政负责人调离，或是能够选定更好的发展替代规划，地方政府很难改变现有的规模农业发展规划。三是很难找到规模农业经营的“接盘者”。发展规模农业需要的投资量很大，但是投资形成的固定资产可折现度很差。即便有新型农业经营主体愿意或不得不退出农业，也很难找到理想的“接盘者”，造成已有投资收不回来。四是普通农民不愿意要回承包地。当流转土地的经营收益超过预期时，农民可以找地方政府或新型农业经营主体“找补”，索取更高的收益。而当新型农业经营主体亏损时，如果农民找不到更好的投资方式，则极有可能不愿意要回承包地自己经营。如果新型农业经营主体破产而不得不重新将土地返还给承包户，农民就有可能坚持要求履行合同，甚至会为此上访，从而使变革带来一定的政治社会风险。

(四) 变“干预”为“服务”:重塑地方政府的农业治理行为

我们要实现“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户”的双重发展目标，推动农业转型政策的顺利实施，需要重塑地方政府的农业治理行为。地方政府正在迈向服务型政府，应该逐渐减少对农业的干预行为，确立扶持农业发展的服务思维，变“干预”为“服务”，不断优化提升服务能力。为此，中央政府应建立更加科学合理的自上而下的考核体系，将扶持小农户发展纳入对地方政府的考核指标。中央政府各部门制订的部门政策也应紧跟国家政策，为地方政府治理农业提供统一的政策依据。同时，地方政府应为新型农业经营主体的发展提供优质的行政服务，引导城市剩余资本进入农业的产前和产后阶段，致力于发展二次产业和三次产业以充分发挥三产融合的优势。地方政府应允许新型农业经营主体转型成为服务主体或加强其提供社会化服务的能力[8]，通过为小农户提供农资统购统销、农业技术指导、农业机械化服务、信用合作服务等方式，充分发挥组织优势在二次产业和三次产业领域获取利润。另外，地方政府也要服务小农户的发展，引导新型农业主体为小农户提供方便快捷的社会化服务，激发“老人农业”和“妇女农业”的潜在生产力。一方面，地方政府应解决老人和妇女从事农业经营体力或经验不足的问题，解决小农户渐次退出农业经营领域过程中的“谁来种田”难题;另一方面，通过新型农业主体提高农田经营的科技化率、机械化率和现代装配化率等现代农业经营指标。由此，中国农业就有可能走出一条符合国情的现代化道路。

按照种植业规模农业经营户的规模化标准，中国1.2亿公顷 (18亿亩) 耕地仅需要0.36亿农业经营户。如果此标准进一步提升，需要的农业经营户的数量很会大幅下降。即便是笼统按照3.33公顷 (50亩) 的标准，现有农业经营户中仍需有82.3%能够彻底不依靠承包地经营完成家庭简单再生产的目标。无疑，这需要相当长的一段历史时间才有可能实现。因此，小农户将伴随中国农业现代化的发展全过程是可以肯定的历史事实。为此，地方政府需要正面现实国情，正面国家政策的方向性调整，不断优化行政服务，将小农户引导入现代农业的发展轨道。从基层实践来看，一些地方政府已经在农业转型中探索出了不少的成功经验。其中，江苏射阳的联耕联种、陕西长安的土地托管、四川崇州的农业共营制等已经引起了学界的广泛重视。这些农业经营的创新模式，既发挥出了合作社、企业等新型农业主体的规模经济和资源聚集优势，为小农户提供了全方位的社会化服务，又激发了农业家庭经营的活力，提高了小农户的福利水平，并为农民进入城市提高了方便，为进城失败农民返乡解决了后顾之忧。

五、结论与讨论

本文探讨的核心主题是农业转型中地方政府推动规模农业发展的行为逻辑。研究发现:地方政府推动规模农业发展的行为受到外部环境软约束的影响，受到政策、市场和村庄社会环境的形塑。由于外部环境的约束是一种软约束，地方政府在受其制约和影响的同时，还能根据治理农业的现实需要，从外部环境中选择、汲取、整合和利用各种资源。地方政府对资源进行不同的选择性利用，予以不同的搭配整合，会使其在农业转型中扮演不同的角色，发挥不一样的功效。当前，中国多数农村地区推崇土地规模流转和规模经营、发展规模农业的现实表明，地方政府作为主要驱动力量，将发展规模农业视为“展示政治”的需要，以此打造政绩工程并力求在晋升锦标赛中脱颖而出;但是，随着企业和合作社等新型农业经营主体亏损和退地现象日益多发，地方政府已经意识到规模农业经营的内在弊病，但是却在推动农业转型的过程中患上了规模依赖症，有着极强的惯性和惰性，不愿意改变既有的以土地流转集中以供大规模经营为主要特征的规模农业发展规划，使小农户持续陷入发展困境，违背了“把小农生产引入现代农业发展轨道”的国家政策要求。

实践表明，农业转型并非只有一条道路，地方政府也有多种选择。只要地方政府能够摒除规模依赖症，消除惯性和惰性，变“干预”为“服务”，就可以因地制宜，探索一条“统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户”的发展道路。地方政府需要视农业转型为一个关乎农业发展和农民权益保护的综合性问题，坚持以2亿多小农户为发展主体，树立为小农户服务的行政思维;在农业转型中，应坚持以农户家庭经营为基础，立足小农户为从事农业生产经营的核心主体的客观现实，推动农村土地经营制度创新;在培育新型农业经营主体的过程中，应引导城市过剩资本和农村内生资本进入农业的产前和产后环节，并将农田耕作的产中环节留给农户家庭经营;同时，依托各类新型农业主体为老人和妇女从事农业提供便捷的社会化服务，为退出土地经营的进程务工农民创造免耕而获益的基本条件。如此，虽然农村土地的承包经营主体依然主要是小农户，农业生产依然以小农户家庭经营为核心，但是通过新型农业主体提供日益完善的社会化服务，中国就能够走出一条服务规模化引领的符合国情的有特色的社会主义农业现代化道路。

作者简介： 赵晓峰 (1981—) ，男，西北农林科技大学人文社会发展学院副院长，陕西省乡村治理与社会建设协同创新研究中心常务副主任，教授，博士生导师。;

基金： 教育部人文社会科学研究青年项目 (16YJC840020); 中央基本科研业务费项目 (2018RWYB09); 西北农林科技大学推广团队培育项目 (2017XNMS08);