新时代我国“三农”政策中的十对辩证关系——乡村发展的战略与策略

桂华

作者简介

桂华，武汉大学社会学院教授，博士生导师。

摘  要  中国正处在全面建成小康社会的决胜时期,党的十九大确定乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手,2019年中央一号文件明确提出要巩固“三农”的压舱石地位。指出农村要继续发挥作为中国现代化稳定器与蓄水池的功能,关键是要处理好“三农”政策决策中的十对辩证关系。即城乡关系、乡村振兴战略与策略的关系、农业问题与农民问题的关系、务工与务农的关系、经营制度与财产制度的关系、不同地区农民的关系、集体产权制度改革过程中公有制与共有制的关系、国家政策统一性与乡村社会差异性的关系、乡村“空心化”与“中坚农民”的关系、财政资源下乡与基层组织建设的关系。

关键词：乡村振兴; 乡村发展; 城镇化和工业化; “三农”政策; 小康社会

自20世纪末期以来,笔者现所在的研究团体一直坚持开展农村调研活动,至今已经完成全国超过100个县、近千个村庄的驻村调研,累积驻村调研超过5万个工作日。该研究团队在近20年时间中持续跟踪观察中国乡村社会变化,重点关注农村社会转型、国家与农民关系调整、国家政策在基层实践、农民的市场参与行为等问题。目前,中国乡村社会正在经历巨变,这给社会科学研究提供巨大机遇。基于该研究团队广泛的驻村调研,我们形成两方面研究成果:一是对于乡村社会性质、文化、农民生活方式等方面的研究认识,产生了一部分理论成果;二是参与“三农”政策讨论,提出了若干政策主张。笔者认为,我国“三农”政策涉及面很广,结合当前阶段的农村工作重点,抓住我国“三农”政策中十个方面的辩证关系,是做好乡村发展科学决策的关键。

一、城乡关系

城乡关系是决定“三农”政策的基础性关系。目前,缩小城乡差距,实现城乡公共服务均等化是我国“三农”政策的核心目标。党的十六大以来,中央确定了“以城带乡、以工补农”发展战略,国家加大对农村的财政转移支付,制定各种支农惠农政策,先后实施社会主义新农村建设、“美丽乡村”建设、精准扶贫和乡村振兴战略等。时至今日,我国城乡差别依然存在,城乡二元特征依然明显。因而,我们对于客观存在的中国城乡二元格局,仍需要具体认识。

新中国成立后,国家选择了重工业优先和城市优先的发展战略,提取农业剩余支撑工业发展,建立一套农村支持城市的制度体系,形成城乡二元体制。改革开放之后,随着农村经营体制改革和社会主义市场经济扩大发展,城乡关系开始松动。这一时期,国家依然收取农业税,农民负担沉重。直至21世纪后,我国经过农村税费改革,国家对农民关系的逐步调整,城乡关系也发生巨大变化。

从外观形态看上,农村相对于城市还有差距,而且这种差距在中西部地区甚至还在进一步拉大;农民人财物加速流向城市。但是,从体制层面看,城乡关系却发生了根本改变,国家不向农村提取资源,而是运用政策手段向农村输入资源,党的十九大报告提出,“要坚持农业农村优先发展。”随着我国农民进城落户政策实施、城乡公共服务均等化政策推进,以及城乡居民户籍统一登记制度落实,捆绑在户籍上的城乡政策差异和针对“农民”身份的歧视性政策将逐步取消。这表明,我国现存的城乡二元格局与体制和制度关系不大;同时,我国财政中的“三农”支出逐渐增加,城乡关系从过去的“剥削型”关系转变为当前的“保护型”关系[1] 。

(一)“保护型”城乡关系的内涵

“保护型”城乡关系具有四层内涵:一是国家取消从农村提取资源的制度设置,加大对农村的财政转移支付力度,推进各项支农惠农政策;二是取消农民进城务工的政策限制,建立城乡统一劳动力市场,保护农民自由进城的权利,保障农民工在城市务工权益,实行“同工同酬”;三是扩大农民工均等享受市民待遇,落实农民进城落户政策;四是限制资本下乡。

笔者认为,关于“保护型”城乡关系,尤其需要注意其第四层内涵。随着我国经济社会发展,农业产值在整个国民经济总值中的占比逐渐降低。目前,第一产业占GDP 比重已经低于10%,农业生产剩余有限。虽然我国农业产值不高,但是农村人口数量依然庞大。按照户籍城镇化率计算,我国农业人口接近8.5亿,人多地少,依然有大量的农村人口依靠农业养活。在此背景下,国家一定要在政策上限制资本,避免资本下乡与农民争夺土地和利益,将有限的农业生产剩余留在农村,保证留守在农村的农民优先分享农业产值。

我国农村“保护型”政策体现在多个方面。比如,国家限制农产品进口,尤其是限制粮食产品的进口。这既是为了保障粮食供给安全,也是要保障农民的利益不受损,避免粮食进口冲击粮价。此政策焦点在土地制度。当前,我国农村在改革中流行着一种“权利”话语,要求给农民“还权赋能”。因而,包括承包地和宅基地在内的农村土地制度改革的总体思路是扩大农民手中的权利,不仅要保障农民的使用权,而且要增加农民处置土地的权利。

有人认为,国家将土地权利交给农民,农民自己懂得珍惜,不会轻易转让土地。因此,农民也就不会出现失地风险。笔者认为,这种说法存在两点问题。首先,在现实生活中,很多时候农民并不能预计其行为后果。如果国家放开土地自由转让政策,很有可能出现的结果就是,那些对土地依赖程度不高且不依靠农业维持生活的富裕农民,不愿意退出土地承包经营权,也不愿意转让宅基地使用权;反而是家庭条件一般的农民,以及一部分遭遇天灾人祸的困难农民,为了救急而不得不一次性变现土地。那些生活在村庄的对农业依赖程度高且进城能力不足的农民,有可能变成无地农民。农村即使只有十分之一的农民沦为无地农民,就有可能造成严重的社会问题。其次是混淆了土地的性质,进而误会了我国土地制度的性质。目前,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地承包法》(以下简称《土地管理法》和《土地承包法》)正处在紧张的修订阶段。中国是社会主义国家,我国土地制度的起点是生产资料公有制,与土地私有制国家土地作为一般财产物不同。中国的土地不能成为任何私人财产物,作为公有制生产资料的土地禁止买卖。我国土地公有制性质,即决定中国社会主义的土地制度与西方私有制国家的土地制度的完全不同。

2007年,全国人民代表大会颁布实施《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)。我国土地制度改革面临的压力越来越大,推行农村土地确权、试行农村土地承包经营权抵押和宅基地抵押等改革措施都是按照物权原则推进。我国土地制度体系的基础是《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》),起点是土地公有制,土地制度的基本规则是实现公有制生产资料的公平合理利用。《物权法》属于私法范畴,以保护私人财产权为起点。尽管土地上的部分权利可纳入《物权法》保护,如国有建设用地使用权、农民合法取得的宅基地使用权,这些都属于受法律保护的“用益物权”;但是我国土地制度体系整体不是建立在《物权法》基础上的。我国的土地制度是经历新民主主义革命和社会主义革命运动建立起来的。《宪法》前言指明,“ 中华人民共和国成立以后,我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成,人剥削人的制度已经消灭,社会主义制度已经确立。”《宪法》第6条规定,“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则。”土地公有制与土地私有制的本质差别在于,土地私有制承认基于土地私人占有所产生的剥削行为,土地公有制包含“消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则”。

《物权法》不是我国土地基本法,《物权法》只构成我国以《宪法》为根本的土地制度体系的有限组成部分。我国土地制度体系还包括保障私有权利之外的其他内容,如资源环境保护、土地用途管制、国土空间规划等。因而,不能因为《物权法》出台之后,就要求《土地管理法》和《土地承包法》按照物权原则来修改;《土地管理法》和《土地承包法》包含的很多内容是《物权法》所不能涵盖的,改革不能削足适履。

以公有制为起点的土地制度,不是一套私有财产制度。中国土地制度本质是一套公共社会制度,土地制度设置要追求社会公共福祉最大化,而非私人权利神圣化。新自由主义话语及其提出的土地私有化或是变相私有化改革主张,则是不可能被采纳的。

在城乡关系上,国家之所以一再指明农村土地制度改革的“底线”,反复要求土地制度改革要慎重、要稳妥,目的就是要坚持土地制度的公共性质,将农村宅基地当作农民的“居有所居”保障,将承包地当作农民的基本生产资料,限制土地自由转让,节制下乡资本,保护农民“不失地”,通过“保护型”制度实现对农民的基本保护。

当前,中国所处发展阶段决定必须坚持“保护型”城乡二元结构。中国是全世界最大的发展中国家,人口超过西方发达国家人口总量。中国要实现民族伟大复兴的发展目标,将改变西方发达国家占据塔尖、广大发展中国家和不发达国家存在于塔底的“金字塔”结构。中国民族伟大复兴目标的顺利实现将彻底改变全世界的经济、政治和文化格局,这个过程充满机遇和挑战。从内部来看,保障中华民族伟大复兴目标实现的关键条件之一是处理好城乡关系。一方面,我国要继续保持城市又快又好发展的势头,经济保持一定增速,产业顺利升级;另一方面,广大农村则要扮演作为中国城镇化和现代化“稳定器”和“蓄水池”的功能,实现“三农”压舱。城市是发展“引擎”,农村是缓冲;构建城市和乡村“一动一静”和“一阳一阴”的中国发展两极,确保乡村稳定以此消化城市快速发展所产生的风险[2] 。

因此,正确定位城乡关系设计是我国“三农”政策的起点。国家要求缩小城乡差距,实现城乡融合发展,不是要机械地消灭城乡差别,而是要更好地发挥城市和乡村在中国现代化中的不同作用,最终促进农村发展并通过政策手段让农民分享现代化发展成果。

( 二)落实“三农”政策应注意的问题

笔者认为,从城乡关系角度看,当前,我国“三农”政策需注意三方面的问题。第一,“三农”政策不宜激进。乡村在整个现代化战略中定位为“静”“兜底”和“稳定”,相关改革宜稳妥推进,保持政策上的回旋余地,为中国现代化进程留下腾挪空间。第二,乡村的发展在乡村之外。改革开放以来,中国经济社会建设取得巨大成就,乡村也获得发展。广大农村从改革开放初期的普遍贫困发展为今天的基本实现小康社会局面,离不开城镇化和工业,离不开城市二三产业的发展以及农民广泛的市场参与行为;要继续推进新型城镇化战略,继续推动农民广泛参与城镇就业,为农民开辟农业之外的多种收入途径。第三,开放农民进城机会,保留农民的“返乡”权利。国家应坚持农村“保护型”政策,关键是农村土地不能市场化,限制资本下乡,将有限的农业生产剩余和农业机会留在农村,在大力鼓励农民进城务工和进城落户的同时,保留农民的“返乡”权利,坚持乡村作为农民进城的“退路”。

二、乡村振兴战略与乡村振兴策略

党的十九大确定乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手。按照中央的部署,到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成;到2035年,乡村振兴取得决定性进展,基本实现农业农村现代化;到2050年,乡村全面振兴,全面实现农业强、农村美、农民富的目标。因此,结合中央部署,各地政府应制定乡村振兴战略规划,推动乡村振兴项目落实。

(一)正确把握乡村振兴战略中农村农业发展方向

目前,各地基层政府在实践中存在一种突出倾向,将乡村振兴战略片面化地理解为农村产业发展,然而,农业产值有限、且“低小散乱”的乡镇企业不符合我国乡村振兴战略总体发展方向,乡村工业已经走过了发展阶段。对此,各地政府都不约而同地提出一二三产业融合的乡村发展思路,集中财政资金,扶持乡村旅游项目、搞农业休闲观光和建造民宿等。这类“一产变三产”的政策思路,无一例外地是将市民当作消费对象,试图将农村开发为城市中产阶层的消费场所。例如,浙江省部分区县提出了打造全域旅游的口号,将规划范围内的村庄打造成为3A级以上景区,要求农业亩均综合产值超过1万元。当前,不仅基层政府是这么做,政策界对乡村振兴战略的解读也存在类似的解读。

中央提出乡村振兴战略,针对的是城乡不均衡的发展局面。推进乡村振兴,需立足当前城乡关系。2018年,我国户籍人口城镇化率为43.37% [3] ,总体上看,我国农村人口还占总人口的多数比例,整体还处于乡村大、城镇小的发展阶段。有学者分析我国社会结构时提出,我国已经从“倒丁字”型结构进入到“土字型”结构,认为中产阶层正在扩大[4] 。这种分析方法是针对西方发达国家已经形成的“橄榄型”社会结构而言。目前,中国暂时尚未形成“中间绝对大、两头绝对小”社会结构,原因就是农村数量庞大的人口,而这一人口数量结构也决定乡村产业振兴的发展空间。中国今天的乡村不可能仅靠发展旅游而走向振兴,况且8亿多农民靠为城市中产阶层提供旅游服务也是不现实的。

我国一些地区的地方政府大规模地推行一二三产业融合项目,有可能出现农业“三产化”泡沫。我国农业的总体定位是作物种植和保障粮食安全和农产品供给,满足人民日益增长的物质消费需求,农业旅游、采摘、休闲等属于附属功能,需定位为副业,交给市场开发即可。一二三产业融合的机会主要集中在大城市郊区和我国东部沿海部分地区,广大中西部地区,发展乡村旅游的空间不大。以北京上海等大城市郊区为例,该地区由于城市有数量庞大的中产阶层,具有下乡休闲旅游的需求,并且这些大城市郊区的农业形态已经发生变化,乡村旅游开发较为成熟。

国家在实施乡村振兴战略之前,大城市郊区和东部沿海经济发达地区的乡村旅游受市场刺激,已经自发达到供给与需求的相对均衡。当前,我国一些地方政府出政策和投入资金引导发展全域旅游,打破市场均衡,其结果很可能是原本一些自然开发的乡村旅游项目会被挤垮,另外,一些政府引导扶持的项目最终也可能无法维继而变成烂尾工程。

(二)正确理解作为战略的乡村振兴与作为策略的乡村振兴

我国乡村振兴战略包含了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五位一体内容,如果仅仅从“产业振兴”方面开展工作,是对乡村振兴战略的片面理解,而实施乡村振兴,前提是将作为战略的乡村振兴与作为策略的乡村振兴正确地区别开来。我们必须从战略高度上来认识乡村振兴的内涵。中央是基于决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排而提出乡村振兴战略的。乡村振兴战略与新型城镇化战略构成中国迈向现代化两套互补的政策安排。

自改革开放以来,我国农村贫困人口大幅度减少、人民生活状态快速改善,并且整个社会劳动生产率提升,这些都离不开城镇化和工业化。在现代化加速阶段,城市发展而乡村走向相对衰败,这是全世界的规律。未来一段时期,中国的发展依然要靠工业化和城镇化拉动。对照其他发达国家和地区来看,在经历高度城市化阶段之后,当乡村人口低于总人口10%甚至5%,会出现城市上层逃离城市,出现“逆城市化”阶段。目前,由于我国还处于发展中阶段,此时城乡必然存在差别,发展的重心仍在城市,所以“三农”政策不宜浪漫化。

当前,我国坚持阶段发展重心在城市,并不是说乡村不要被重视;相反,中国现代化事业能够取得今天的成就,离不开乡村的作用。改革开放之后,我国通过农业经营体制改革释放出来的农村剩余劳动力大量涌入城市,抓住海外产业转移机遇,迅速加入全球贸易体系,从农业大国发展为世界第一工业大国。“中国制造”之所以享誉全世界,主要依靠的即是农民工在城市务工。农民工在乡村完成家庭再生产和劳动力再生产,由于乡村的生活成本远远低于城市,其能够接受低工资。这是产业资本愿意留在中国的前提条件。乡村不仅为城市提供优质劳动力,而且释放了城市建设中积累起来的风险。例如,2008年,虽然世界金融危机造成中国超过2000万农民工失业,但是在社会上并未引起任何波动,原因是农民可以回到乡村。中国农民工维持“两头在农村,中间在城市”的生活状态,即成年之前和年老之后在农村,青壮年阶段在城市务工。与一般不拥有生产资料的现代产业工人不同,中国农民工具有身份上的二重性。一方面,他在职业上是工人;另一方面,在社会关系和生活预期上是农民。中国城市和乡村存在发展水平上的分化,但是农民与城市市民不构成基于生产资料占有差异所形成的阶级对立。对比来看,西方资本主义国家的产业工人,不拥有生产资料,属于真正的工人;而中国农民工回到乡村,属于农村集体经济组织成员。他们在离开城市后,可以回到土地和乡村社会中。西方的产业工人属于无产阶级;中国农民工属于小有产者,农名工的身份意识与西方产业工人的身份意识完全不同。基于此,中国在快速城镇化过程中才避免了其他发展中国家普遍存在的“贫民窟”现象。我们走的是中国特色社会主义现代化道路。

(三)实施乡村振兴战略的步骤

乡村振兴作为国家长期的战略,服务于推进中国现代化建设事业的整体目标[5] 。中国迈向现代化既离不开城市的继续发展,也离不开乡村的稳定。中国在城镇化顺利完成之前,乡村总体定位于稳定功能。乡村振兴所追求的目标不是打造出多少个村庄亮点工程,而是通过政策手段减缓农村的相对衰败的趋势,为中国发展构筑稳定根基。中国只有有了乡村的稳定,社会结构才富有弹性、社会风险才不会积累、社会问题更不会向政治对立转化。因而,我国推进乡村振兴战略要在战略上重视乡村建设,但是在具体策略上要避免机械思维。笔者认为,我国在实施乡村振兴战略时要注意四个方面的问题。

1、乡村振兴要避免“齐步走”

中央确定“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的五方面总要求,这五方面涵盖农业农村发展的主要方面,并且是作为长期发展目标提出的。一些地方在实践过程中,将这五方面的总要求分解为具体指标,对标着各项指标来制定政策和开展工作。我国不同地区差异很大,东部沿海地区属于人口流入地区,城镇化和工业化发展程度高,土地流转比例大,农民收入高,城乡一体化程度高;而中西部地区以农业为主,人口大量流出,地方财力不足,工业化和城镇化发展程度较低。这两类地区经济社会发展水平、资源禀赋条件、人口转移状况等都存在差异;两类地区的乡村振兴重点、难点和突破点也存在差异。如果不从地方实际情况出发,工作往往就会流于形式主义。东部沿海地区地方政府财力相对雄厚,这一地区的乡村振兴项目启动的多,村容村貌整洁、外观好,常常被视为落实乡村振兴战略的典型。全国各地一窝蜂到东部地区学习经验,忽视了该地区情况与中西部地区完全不同。

2、乡村振兴要分阶段推进

乡村振兴工作具有长期性和阶段性。未来20年,我国总体处于城镇化继续推进阶段,城乡结构动态调整,城乡关系不稳定。这期间,农村人财物继续流向城市,乡村人口规模缩小、土地的流转率提高,乡村自然空间、人口结构、产业形态、文化生活等都会发生巨大变化。我国城镇化进程没有结束,则乡村就不会定型。针对没有定型的乡村,乡村振兴和乡村建设应当具有一定的前瞻性与权宜性。比如,随着农村人口大规模流出,居住点可能发生自然集并的过程,尤其是丘陵山区,留在农村的人口会逐步自发集中到交通便利的中心村或集镇,乡村从“大分散、小集聚”格局演变成为“小分散、大集聚”格局。因而,我国农村基础设施建设要适应这种未来可能出现的不稳定的乡村空间结构。当前,我国乡村建设工作应当注意做好短线任务与长期任务的匹配。在未来20年内,农村建设的目标定位应着眼于为农民提供基本的生产生活秩序,坚持乡村“底线建设”理念;在此基础上,继续扩大城市吸纳能力,保障农民在城市公平享有公共福利,提升城镇化率。至2035年以后,基本实现农业农村现代化,户籍人口城镇化率达到70%以上,城乡关系基本稳定,农村大规模的人口转移基本完成,乡村振兴和乡村建设进一步进入第二阶段。第二阶段的乡村建设应着力消除城乡差距,解决乡村发展不平衡和不充分的矛盾,最终实现城乡均等化,朝着2050年乡村全面振兴目标奋斗。

3、乡村振兴重在组织振兴

笔者认为,结合我国乡村振兴阶段以及乡村“底线建设”定位,乡村振兴的核心工作是实现“治理有效”。从整体上看,全国80%以上地区农村的乡村振兴项目实施和乡村建设是依靠政府的财政投入带动的,具有内生发展能力的村庄主要集中在城郊地区和少数自然条件优越地区。地方政府要推动乡村文化振兴、生态振兴、产业振兴、人才振兴,关键是搞好乡村组织振兴,通过组织建设来承接国家资源输入,将农民组织起来,将基层组织激活,发挥基层民主治理机制,提高国家资源投入效率。

4、乡村振兴需对第一二三产业融合项目降温

我国城乡人口结构决定了乡村旅游、乡村休闲的市场容量有限,需要对全国多数地区的一二三产业融合项目降温;同时,少数具备经营性开发条件的地区,如城郊村和景区村庄的农民,属于优势农民,政府集中公共财政资金投向这类地区,反而会加剧乡村内部的发展不平衡。

三、农业问题与农民问题

党的十七届三中全会之后,我国农业经营体系创新和农村土地流转成为“三农”政策的重点。过去的一段时期,一些地区基层政府将推动土地流转当作政府工作做,将土地的流转率提高视为工作成绩。政策界和理论界认为,造成我国的农业问题的根源是规模太小,通过土地流转来扩大经营主体的规模是农业现代化的根本出路。

与此相关,媒体方面时不时释放中国“无人种地”的焦虑。明确我国农村人地关系现状是制定农业政策的起点之一。我国有超过8亿的农村户籍人口,耕地面积不超过1.5亿公顷(22亿亩),承包地面积约0.9亿公顷(14多亿亩),承包户约2亿户,人均、劳均和户均耕地面积很小,一户不足0.7公顷(10亩)。面对如此紧张的农村人地关系,很多人却将解决“无人种地”问题作为讨论农村农业政策的起点,显得十分奇怪。

一方面,很多人担心“无人种地”;另一方面,认为新型农业经营主体比小农户更有效率。于是,国家政策为工商企业流转土地创造条件,扶持资本与农民竞争种地。目前,我国农村承包地的流转率已经达到35% [6] 。农业规模化经营一度是国家政策支持的发展方向。2015年,财政部、农业部联合印发《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》(财农也2015页31号),规定在全国范围内从农资综合补贴中调整20%的资金,加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金,统筹用于支持粮食适度规模经营,重点用于支持建立完善农业信贷担保体系。2016年,财政部、农业部下发《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》,要求“用于粮食适度规模经营的补贴资金,原则上以2016年的规模为基数,每年从农业支持保护补贴资金中予以安排,以后年度根据农业支持保护补贴的预算安排情况同比例调整,支持对象重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜”。另外,一些地区的地方政府制定享受本级财政补贴的最低种植规模标准,如武汉市农业局联合财政局印发的《2011年家庭农场申请财政补贴项目指南》规定,家庭农场农业收入需达到20万元的标准,从事种植业的家庭农场,需满足流转土地10年以上,具有规范的土地流转合同和土地流转交易鉴证书,种植优质稻、油菜、鲜食甜玉米在6.6公顷(100亩)以上,种植蔬菜、西甜瓜在3.3公顷(50亩)以上,设施栽培(钢架大棚)在0.6公顷(10亩)以上等标准,才有资格申请财政补贴项目。

(一)农业规模化经营问题

关于农业规模化经营有两个问题需要讨论。一是农村真的“无人种地”吗? 二是中国农业现代化的方向在哪里?

1、“土地撂荒”与“谁来种地”

土地撂荒常被视为农村“无人种地”的有力证据。自20世纪90年代中后期开始,农村土地撂荒问题开始引起中央注意,并一直作为危及粮食保障安全的严重问被关注。需要注意的是,土地撂荒在不同阶段的发生机制存在差异。20世纪90年代中期开始,农民负担日益加重,“三农”问题爆发,由于粮价低迷,种地不划算,承包地变成了“负担”。很多地区的农民不愿意种地,一些农民进城务工,放弃承包地,躲避农业税费负担。如果没有人种地,国家粮食供给受到影响,农业税费也收不到,土地撂荒因此变成一个严重问题。进入21世纪之后,随着我国农业税费改革和农业税最终取消,国家给农民实施农业补贴,之前因为政策而导致的土地撂荒问题迅速解决,土地从“负担”变成了农民争夺的对象。对于今天农村的土地撂荒,一般认为存在两方面原因:一是农民认为种地不赚钱造成的;二是随着城镇化推进,种田的人少,农业劳动力缺乏所致。笔者认为,这两种说法都不成立。今天农村种地的主体大致分为三类。这三类人算账的方式不一样,种地的效益也不一样。

第一类是工商资本。自2008年前后,工商资本受政策引导,开始进入农业种植领域。过去10多年的实践证明,工商资本流转土地从事农业种植很难赚钱。以武汉为例,过去10年间武汉积极推动土地向工商资本流转,目前的结果是“跑掉一批”“转租一批”和“转型一批”。所谓“跑掉一批”,是指企业流转土地后每年亏损,经营支撑下去,撕毁土地流转合同,而签订流转协议的农民不愿意要地,由当时协助流转土地的当地政府解决矛盾。所谓“转租一批”,是指一些流转土地的企业,发现种地规模越大,亏损越多,于是就套取政府补贴项目之后,将土地再分包给小户耕种。所谓“转型一批”,是指部分企业从政府那里争取到新的政策支持,不搞传统的种植业,在建设用地方面打擦边球,发展乡村旅游之类的,从事“非农化”“非粮化”经营。

第二类是农村自发流转所形成的“中坚农民”,即部分农民从自己的亲朋好友手中低价甚至无偿获得土地经营权,扩大自家种植规模至3.3~6.6公顷(50~100亩)左右,获得不低于外出务工的务农收入。

第三类是耕种自家土地的小农户,一般是50岁以上的中老年人,部分70岁以上的身体健康的农村老年人,还继续种地。

第二类和第三类种植主体,从事农业生产不计劳动成本,他们种地赚的是“辛苦钱”,种植水稻小麦等普通大田作物,一亩地每年可获得500~800元的纯收益。种地的绝对收益并不低。第一类工商企业流转土地,要支付土地租金,武汉市周边的土地流转为每亩600元,成都市周边已经涨到每亩2000元以上,再算上管理成本和人工成本,工商资本很难赚钱。

既然工商资本种地不赚钱,而农民种地的绝对收益并不低,那为什么当前农村还存在土地撂荒现象呢?

笔者认为,土地撂荒主要集中在两类地区。第一类是山区,山区土地撂荒的原因是土地细碎,农业基础设施条件差,无法机械化作业,水利灌溉不便,农业生产维持肩挑人扛形态。这类地区的青壮年劳动力外出打工,留在农村的中老年人或是妇女,不能胜任农业生产活动。第二类是城市郊区,这类地区土地的流转率高,如武汉市的土地流转超过50%。在城郊地区,前期政府推动土地向工商资本流转,工商资本种地不赚钱,而传统的针对小农户的基础设施体系和公共服务体系已经瓦解,农业生产又很难退回到一家一户经营方式,于是就出现土地撂荒。城市郊区的土地撂荒与地方政府的政策有关,属于“政府养荒”。

我国平原地区很少出现土地抛荒,政府没有推行大规模土地流转的地方的土地也很少撂荒。这说明农民能够把地种好。地方政府要改变政策思路,将农民作为政策扶持对象,而不是帮助工商资本来击败农民[7] 。当前,我国农业就业人口超过2亿,作为基本就业机会的土地资源依然处于相对稀缺状态。随着农业机械化程度提高,农业种植上的重体力劳动被机械替代,农民种地主要是完成田间日常管理工作,如病虫害防治、水利灌溉等,未来20年内,中国不会出现“无人种地”问题。

2、农业现代化的道路选择

本文在澄清“谁来种地”的问题之后,再来探究中国农业现代化的道路选择问题。农业现代化有两条道路,一条是规模化经营道路,二是走小农经营道路。

关于农业规模化道路,可算个简单账,按照(100亩)标准来定义家庭农场,则全国耕地只需要2000万个家庭农场即可完成土地经营,这意味着90%的承包户要退出土地经营[8] 。这些退出土地经营的农民如何安排就业,如何生活,将成为现实问题。由于规模化道路排斥农民,因此不成为我国农业现代化的选项。

我国人多地少的现实以及当前所处的城镇化发展阶段,决定中国的农业现代化只能走小农现代化的道路。中国的农业现代化主要是解决两个方面问题:一是吃饭问题,要将饭碗牢牢地端在自己手中;二是农民就业和社会稳定问题。中国的农业现代化不能脱离农民而实现,“当前中国的“三农”问题显然主要不是农业问题,更非粮食问题,也不是农民致富的问题,而是9亿农民的基本保障问题,9亿农民在现代化过程中是否可以获得基本的体面生活基础的问题。”[9]

(二)国家设置相关政策应注意的问题

党的十九大提出小农户与现代农业发展有机衔接的政策目标,是要在保护农民的基础上探索现代农业生产经营体系,在解决“农民问题”的基础上解决“农业问题”;强调不能脱离“农民问题”来讨论“农业问题”,实质是要探索一条不排斥农民的农业现代化实现方案。对此,笔者认为,国家相关政策设置,需要注意几方面的问题。

1、区分农业的主要功能与次要功能

当前,我国农业的主要功能包括,一是保障粮食安全和食品供给,二是为农民提供就业机会和进城失败退路。除此之外,农业还有生态功能、旅游功能和增收功能等次要功能。当前农业政策要警惕致富话语。农业产值总量稳定,农业在GDP 中的占比将进一步下降,九亿农民不可能通过农业致富。农业上的致富话语,常常误导基层政策部门瞄准少数农业经营大户和工商资本,忽视大多数农民的诉求。农业生产剩余有限,“政策性大户”和下乡资本会与普通农民争地争利,它们是要分蛋糕而不增加蛋糕。

2、农业政策的重点是更好地为农民种地提供公共服务

面对全国统一的劳动力市场,农村年轻人外出务工,中老年人务农,这是合理的社会分工现象。农村中老年农民能很好地胜任农业田间管理工作。我国除少部分不好耕种的土地撂荒之外,大部分土地都被很好地耕种,粮食安全有保障,价格也稳定,说明“老人农业”有效率。下一步农业政策的重点是为“老人农业”提供便利的基础设施条件和健全的社会化服务。

3、珍惜国家农业基本体制

我国要实现小农户与现代农业的有机衔接,要解决小农户与大生产以及小农户与大市场的矛盾。因此,需要发挥集体土地所有制优势,以及发挥建立在集体土地所有制基础上的统分结合双重经营体制的优势。

四、务农与务工

促进农民增收是“三农”政策中的重点问题,政策上要正确处理农民务农与农民务工的关系。

(一)农民脱贫

改革开放以来,我国农村贫困人口从7.8亿减少到2018年底的1660万人左右,中国扶贫工作取得举世瞩目的成就。我国反贫困成绩得益于三个方面因素:一是持续的经济发展,二是社会主义基本制度,三是财政转移支付。我国从改革开放初期的农村普遍贫困状态发展为今天的小康社会基本建成,与中国选择正确的发展道路有关。在此过程中,农民通过大规模参与市场就业而较少贫困。农民是否进城务工既是决定一个家庭经济条件的主要因素,也是决定一个地区经济状况的主要因素。当前,我国农村贫困呈现为地区集中形态和村庄内部分层形态,贫困主要集中分布在中西部地区,东部地区的贫困发生率很低,另外农村贫困的主要成因是家庭缺乏劳动力。从区域对比来看,东部地区农民的市场参与程度高,中西部地区农民的市场参与程度相对较低,从家庭之间看,缺乏市场参与能力的家庭更容易落入贫困。

(二)农业产业结构调整

一直以来,地方政府和农业主管部门将农业产业结构调整当重要的农业工作抓,农业产业结构调整主要目标是扶持农民种植高效农作物,如种植水果、蔬菜,发展特色养殖业。近几年的扶贫攻坚工作又催生中西部地区新一轮的调整农业产业结构潮流。自从20世纪90年代开始,一些地区经历了数轮农业产业结构调整,结果都不成功。农业产业结构调整多数走向失败的原因是农产品市场自发形成供给与需求的均衡。地方政府认为种蔬菜比种粮食作物赚钱,鼓励农民种蔬菜,结果往往是蔬菜种出来后却销售困难。这是市场规律所致。农业产业结构调整既创造不出新需求,也形成不了新供给,往往是一个地方的农民打败另外一个地方的农民,微观有效,宏观无效。农业总产值有限,大田农作物种植占主导,特色高附加值农产品属于小众领域,以大宗农产品供给为主的农业产业形态不可能从根本上改变,则农民便不可能通过产业结构调整而普遍致富。

因此,我国农民的增收主要是在农业之外。自改革开放以来,农民收入结构发生变化,工资性收入逐渐超过经营性收入,成为农民家庭收入第一来源,农民收入普遍增加离不开大规模的外出务工。农民外出务工一是增加了收入渠道,二是缓解了农业“过密化”问题。我国14个连片特困地区的农民外出务工时间较晚,至今这些地区还有存在一些农民宁可“窝在家里”而不外出务工,劳动力外出务工少,家庭劳动力使用不充分,土地被过度开发,自发性的土地流转少,这些地区出现农民务工与务农收入“双低”形态。东部沿海的地区农民自改革开放之后逐步脱离农业,大规模进入劳动力市场,劳动力被充分使用,土地也被释放出来,通过自发性的土地流转形成专业种植户,家庭之间合理分工,形成与西部地区不同的务工与务工收入“双高”局面。由此可知,农民脱贫、增收和致富最有效的途径是参与全国统一的劳动力市场。同时,尽管农业经营收入在农民家庭收入中已经退居次要地位,但这并不意味农业收入不重要。当前,农民经营性净收入占家庭收入超过三分之一,对于农民来说,农业收入依然是重要的家庭收入来源,还会降低农民的现金支出压力。农业的重要性需结合农民的家庭生活方式来理解。当前,广大中西部地区农民家庭主导经济形态是“半耕半工”,即青壮年劳动外出务工,中老年人或是妇女在家务农,正常的农民家庭获得务工务农两份收入。这种建立在代际分工或夫妻分工基础上的农民“半耕半工”经济形态具有多方面的优势。首先,让农村剩余劳动力、半劳动力以及那些没有条件外出务工的劳动力,有机会从事农业生产活动。其次,降低生活成本,当前农民工工资收入无法支撑起其全家在城市的体面生活。再者,农业构成农民进城失败的退路,进城失败的农民和被市场淘汰的60岁以上的农民,有机会回到农业上。在当前的城乡关系下,我国乡村作为稳定器和蓄水池在中国现代化进程中发挥着重要的作用。农民“半耕半工”的家庭分工模式,是乡村发挥稳定器和蓄水池功能的微观基础。“半耕”很重要,农业收入对于农民而言不是可有可无的;以“半耕”做基础,农民可以在农村完成劳动力再生产,可以减少现金支出,将城市务工收入积累下来用于买房、结婚、教育等家庭大宗支出;“半耕”还增加了农民安全感。因此,我国也增加整个社会的安全感,农业政策需重视“半耕”的社会功能。

(三)相关政策的设置重点

笔者认为,基于务农与务工的关系,当前相关政策设置需把握两点:一是,农民增加收入的主要途径在农业之外,促进农民收入提高的最有效办法是扩大农民的市场参与程度,促进农村劳动力向农业之外转移;二是,农业在构筑富有弹性的城乡结构方面发挥基础性作用,要按照2019年中央一号文件提出的“压舱石”功能来的定位“三农”工作。

五、经营制度与财产制度

在“三农”政策体系中,农地制度是最基础性的制度。2016年4月,习近平总书记在安徽小岗村主持召开农村改革座谈会上指出,“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。”正确处理农民与土地关系,关键是回归农村土地制度的初始目标,促进土地要素与农业生产经营者的有效结合。

改革开放以来,农村土地经历了两轮承包。这期间政策不断调整,土地承包经营制度从最初的经营制度演变成为财产制度。所谓经营制度是指,以农村土地的生产属性为起点设置制度,将土地配置给农业生产者,农民以劳动者的身份获得土地后,将其用于农业生产。实施家庭联产承包责任以后,我国农业经营体制不断发展完善,最终确定了以家庭承包经营基础统分结合的双层经营体制。在巩固和完善农村基本经营制度的政策导向下,农村土地承包关系不断固化,农民手中的土地承包经营权的权能越来越大,权利受保护程度越来越高。农村土地承包经营制度演变的总体趋势是不断巩固和强化土地承包经营权并削弱集体所有权。改革开放初期,农民在农业之外的就业就会少,作为土地承包者与农业生产者的身份统一起来,稳定承包关系和保护农民的土地承包经营权,就是保护农民的生产经营权利,有利于激发农民生产投资的积极性,促进土地利用效率与农业生产效率的提高。自1978年改革开放以来,发生了改变我国城镇化的不断推进,城镇化率以每年约1%的速度提高,城乡之间人口流动加剧,农民外出务工规模扩大。随着城镇化进程的加快,农民就业方式和生活方式发生了改变,农村人地关系发生巨大变化。改革开放初期,人人依赖土地的情况被打破,农民与土地的关系发生分化,人地分离趋势加剧。这对农村土地制度提出了新要求。

(一)农民对土地依赖程度不同

当前,我国农民大体可分为四种类型。第一类是离农户,是指一部分具有一技之长或是积累一定资本并在城市从事经营活动农民,他们彻底脱离农业生产,在城市购置商品房,未来不会返回农村且不再从事农业生成。第二类是暂时离农户,即举家外出务工的农民,他们暂时脱离农业生产,未来有可能实现在城市定居生活,转变为离农户,也有可能进城失败,进而返回乡村。第三类是“半耕半工”的农户,其家庭分工模式通常是年老父母在家务农、子女外出务工,或是妻子在家务农、丈夫外出务工,这类家庭属于村庄分层结构中占比最大的中层群体。第四类是纯农户。纯农户又分为两类:其一是从其他农民流转土地的专业化农业经营主体;其二是农村贫弱群众,包括独立生活的老年人、身心不健全的农民和因其他原因无法外出务工的农民,这部分农民依赖自家承包地维持生活,多数属于政府救助对象。

这四类农民对土地的依赖程度不同。第一类农户脱离农业生产且家庭收入不依靠土地,他们将土地当作“乡愁”,土地属于财产物,土地的生产功能不重要。这类农民是在是保留土地财产权的意义上重视土地权利。第二类农民暂时脱离农业生产,这部分农民有机会进城,却又不十分确定,他们未来的生活状态受宏观经济形势、个人努力以及各种偶然机遇因素影响等,暂时离农户是在保留“退路”的意义上重视土地权利,土地具有社会保险功能。“半耕半工”农户依靠务农和务工两份收入来维持家庭生活,离开土地和农业生产,大部分农民的家庭生活水平会降低。第四类全部或者主要收入依赖于农业,土地属于基本生产资料,这部分农民重视土地的生产功能。20世纪八九十年代,我国部分地区实行“三年小调整,五年大调整”的政策,以解决人口自然变动导致的土地分配不均问题。20世纪90年代中期,第一轮土地承包到期,国家推行第二轮土地承包政策,全面推行“生不增,死不减”政策,并要求第二轮土地承包直接延续第一轮土地承包格局,禁止土地打乱重分。很多农村地区在20世纪80年代初期第一次分田分地后,至今未调整过土地,农村土地保持30多年前初次承包时的分配形态。目前,我国农村土地承包经营权受《物权法》和《土地承包法》等法律的保护,随着土地确权工作完成,承包地的“四至边界”更加清晰,通过相关政策改革,农户逐步拥有流转、抵押土地方面的权利。总体来说,农民手中的权利十分坚固。

(二)土地承包关系固化带来的问题

由于我国农村土地承包关系固化,造成土地制度在实践中出现三方面问题。

1、土地细碎化

20世纪80年代初期,我国农业之外的就业机会有限,大部分农村采用均平化的土地承包方式,为做到公平,土地采用远近肥瘦搭配方式分配,按照地力地类等级划分土地,将大田块人为地划分成为小田块,形成土地细碎插花形态。当时农业生产主要依靠人力完成,土地细碎化的负面影响不突出。近年来,随着我国农村农业机械化程度提升,插花细碎的土地格局严重地影响了农业生产,提高生产成本、增加公共品供给难度、造成田间管理不便,土地细碎化成为困扰农民生产和阻碍农业发展的重要矛盾。

2、地权分散

我国前两轮土地承包将土地平均配置到千家万户,随着城镇化推进,越来越多的农民离开农村和脱离农业生产,农业发展步入创新农业经营体系阶段,农业生产将从分散经营逐步走向适度规模经营。在农业经营体系创新的当前背景下,农村土地制度需要解决地权分散与农业经营体系创新的矛盾。

3、影响社会公平

农村土地属于集体所有,所有集体成员应当分享土地权利和土地利益,土地承包关系固化,造成第二轮土地承包后新出生人口缺乏土地,土地越长时间不调整,村庄内部矛盾越大,对农村基层治理不利。

(三)未来农村土地制度的设置

土地制度面临的基本矛盾发生变化,土地制度改革需调整思路,政策上一味巩固和强化土地承包关系,既不利于公平又无效率。未来农村土地制度设置,需要注意3个方面问题。

1、扭转土地财产化的政策思路,回归农村土地制度的经营制度属性

我国实施土地承包,目的是让农民更好地种地,而不是让不种地的人占有土地。当前农村土地承包者与农业经营者正发生身份上的分离,未来离农户规模逐渐扩大,占有土地而不利用土地的情况逐渐增多,人地分离趋势加剧。国家保护进城农民的土地权利,那些已经进城安居的农民将变成“不在村地主”,这实际是保护他们“占有”而非“利用”土地的权利,进而妨碍土地的有效利用。另一方面,这些离农户属于农民中的优势群体,他们带着土地进城,既享受城市保障体系,又享受农村土地保障。离农户将土地流转给其他农民耕种,收取租金,留在农村种地的农民向不“不在村地主”交钱,有限的农业生产剩余从农村流向城市,不利于缩小城乡差距。农村土地制度改革要扭转财产权话语,回归土地生产资料这一制度起点。离开劳动投入,土地上长不出粮食也产生不了财富。土地制度的起点应当是保护耕作者的权利。对于那些已经在城市安居并具有稳定就业的农民,需通过政策手段让他们逐步退出农村土地权利。

2、用好用活“三权”分置政策

针对当前农村的人地分离矛盾,中央确定了“三权”分置改革思路,将“土地承包经营权”一分为二,设想通过放活“土地经营权”来解决农村人地分离问题。用好用活“三权”分置政策,需解决两方面问题:一是土地经营权配置给谁;二是土地经营权如何放活。

首先,总体来看农村人地关系依然紧张,我国目前处于“半城镇化”阶段,总体城镇化水平还需进一步提高,且户籍人口城镇化率较低。农业人口不仅数量庞大,而且正在进城的农民还有可能遭遇风险并返回农村。因此,放活农村土地经营权,不是向城市资本开放,不是变相地推动大规模土地流转,放活土地经营权需限定资源配置方向,农村土地资源优先向从事农业生产的农民配置。

其次,在操作层面上,可通过虚化承包权、实化经营权的方式来放活土地经营权。具体是指,将农户的承包权变成股权,将土地收归到集体经济组织,由集体公开对外发包土地,向获得土地经营权的经营主体收取土地费用,集体再将这些土地费用按股份分给原承包户。这种做法在我国东部发达地区已经广泛实施。如我国珠三角地区,在20世纪90年代初期就探索出“土地股份化”制度,土地从分散农户手上集中到集体经济组织,然后交给专业种植户使用,有效解决城镇化进程中的土地资源重新配置问题。当前广大农村土地可借鉴这一做法。

3、抓住下一轮土地承包契机

我国大部分农村第二轮土地承包将于2028年到期,剩下近10年时间。针对本轮土地承包到期之后问题,党的十九大报告提出,“巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。”日本政府在20世纪四五十年代进行过土地平权运动,打破地主所有制,促进地权平均占有。到20世纪60年代以后,日本农村人口大规模流出,产生人地分离矛盾,分散的地权格局严重制约其农业现代化发展。日本的历史教训说明,城镇化发展到一定阶段,会出现人地关系重构问题,土地私有制限制土地资源的有效配置。目前,我国农村碰到的问题与日本20世纪六七十年代的问题相似,因此尤其要注意抓住土地公有制的优势来解决此问题。

10年后,我国农村将进入下一轮土地承包,这为农村土地资源重新配置提供政策机遇。十九大报提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”表明,第二轮土地承包到期后,即2028年之后,我国继续坚持以家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制,农村集体经济组织继续将土地承包给农户经营,土地承包经营制度坚持不变。同时,从当前以及未来10年农村面临的现实矛盾出发,重新配置土地权利。当前农村土地制度面临着地权分散与农业经营体系创新的矛盾,随着城镇化推进,农村人地分离趋势加剧,新型农业经营主体涌现,这一矛盾会越来越严重。因此,下一轮土地承包要根据当时农村集体实际人口重新分配,将土地配置给实际经营户,并解决土地细碎化问题,实现土地集中连片耕种。

六、资源下乡与基层组织建设

2014年底,全国33个县市启动征地制度、农村集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度三项改革,为修订《土地管理法》提供经验支撑。2018年12月,全国人民代表大会常务委员会审议《土地管理法修正案(草案)》。土地征收、农村集体经营性建设用地和宅基地都属于建设用地制度。备受关注,原因就在于建设用地较农用地具有更高价值,伴随着城镇建设所引发的土地用途转变,会产生出巨额的土地增值,进而带来巨额土地增值收益分配问题。

有学者指出,我国城乡发展不平衡主要体现为城乡居民收入差距拉大,造成农民收入增长缓慢的根源是农民的财产性收入受限,在农业收入存在天花板和务工收入增长有限的情况下,让农民增收的唯一途径是增加农民的财产性收入。土地是农民的主要财产,现行土地制度禁止农村土地入市,造成农民的财产性收入被剥夺,农民是“抱着金饭碗讨饭”,增加农民收入则必须修改土地制度[10] 。

关于征地制度改革,最激进的政策观点是取消征地制度,允许农村土地直接入市,相对温和的观点是缩小征地范围,严格界定“公共利益”,政府征地限定用于公共建设的土地范围内,公共用途之外的建设开发允许农村土地不经征收[11] 。还有一种观点认为改革征地制度的关键是提高征地补偿标准,主张土地“涨价归私”,要求大幅提高征地补偿标准,甚至要求政府将土地增值收益全部返还给农民[12] 。

农村集体经营性建设用地入市改革与征地制度改革高度关联。《中华人民共和国宪法》规定城市土地属于国家所有,《土地管理法》规定实施城镇开发必须使用国有土地,这意味着城镇建设用地必须由国家征地后供给。政府垄断土地一级市场,使得城镇化过程中的土地增值收益变成政府收入。有人认为这体现了农村集体土地与城市国有土地的权利不平等,要求按照物权平等保护原则赋予集体土地与国有土地同等权利,主张农村集体土地与国有土地实现“同地同权同价”。

宅基地制度改革。农村宅基地是满足农民居住需求的建设用地。过去一段时期,我国旺盛的城市房地产市场和各地频出“地王”,让公众对农村宅基地价值充满想象。有学者主张放开农村宅基地交易,允许农地农房入市,将农村“沉睡资产”激活,让农民获得进城“第一桶金”。笔者认为,这类观点存在两点谬误:一是缺乏对农民的具体分析;二是没有理解我国土地制度的基本性质。

农村土地经政府征收后表现出巨大的增值收益,原因是土地用途发生改变。土地价值受级差地租规律支配,城镇建设以平面铺开,这意味着只有靠近城市地区的农村土地才有机会参与城镇建设开发。在完全市场条件下,允许土地市场交易,会呈现出越靠近城市中心地带土地价格越高的情况。城镇建设由点及面,随着城镇化发展而扩大建设范围,因此就形成了城镇建设范围内土地价值高,远离城镇的一般农村地区的土地价值低,处于二者中间地带的城市周边地区的土地潜在价值高的特征。

城镇发展有极限,城市建设用地需求也存在上限,城市建设极限受经济发展水平、人口规模、土地资源条件等因素的限制。中国有960万平方公里的国土,未来城镇化发展到极限,城镇建设用地规模不会超过国土总面积的5%。从土地潜在增值角度看,农村可分为郊区农村和一般地区农村两种类型,农民也分为郊区农民和一般地区农民两类,前者不超过5%,后者占95%以上。

农民是分化的,从土地增值收益分配角度讨论土地制度改革问题,不能忽视郊区农民与一般地区农民的差别。如果取消征地制度、允许集体建设用地和宅基地入市,只有不超过5%的郊区农民是收益者。按照一些人的主张,缩小征地范围,公共建设用地由政府征地供给,非公共建设用地由农民直接供给,则意味着全部土地增值收益都将由城郊地区的少数农民享有。在现行制度下,国家垄断建设用地一级市场,实施政府征地,国家禁止农村集体土地入市和宅基地买卖,目的是将土地增值收益收归公有并转化为公共财产收入。政府经营城市,进行基础设施建设,推动土地升值,最后通过土地出让回收土地开发成本,并将土地增值收入用于公共支出,实现了“取之于民,用之于民”。政府代表全民利益,而不是少数城郊农民利益。

我国经过新民主主义革命和社会主义革命两场革命建立起公有土地秩序。作为社会主义国家,土地公有制的本质内涵之一是,确保土地以公有生产资料的形式参与生产,取消土地作为私人财产物的属性,消灭基于土地所有权所产生的剥削行为,建立起“各尽所能,按劳分配”的社会主义分配制度。在公有制土地制度下,任何人都不能通过土地占有不劳而获。一些人提出的取消征地、放开农村集体土地自由入市、放开宅基地卖地等改革主张,是忽视了土地作为公有生产资料的基本属性,将其当作一般财产物,其结果是将占农民少数的城郊地区农民变成“食利者”。这些特定区域的农民基于区位条件独占土地增值收益和社会建设成果,会形成一个庞大的“食利阶层”。这类主张违背我国土地制度宪法秩序。站在农民分化和土地增值收益让多数人分享的角度看,现行土地制度总体合理,《土地管理法》可从局部完善而不必大修[13] 。

七、公有制与共有制

集体产权制度改革是当前农村改革的重点问题。党的十九报告提出,“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济。”2016 年,中共中央国务院颁发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,明确集体产权制度改革的范围、内容、目标和办法等。农村集体产权制度改革最关键部分是推进集体经营性资产改革,相关改革的基本思路包括“股权量化”“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员,作为其参加集体收益分配的基本依据”,同时推行“政经分离”“有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”实行这两方面改革的目的是将农村集体经济组织改造成为独立法人组织,使之具备参与市场经营能力,进而为发展壮大集体经济创造条件。

政府通过“股权量化”改革,确定每个集体成员的在集体经济中的私人份额,将促使集体经济从公有制向共有制转变。集体产权制度改革改变集体产权规则和集体经济管理方式,不仅触及集体所有制实现形式,而且对基层治理也会造成深刻影响。

(一)珠三角地区和苏南地区的实践

珠三角地区和苏南地区是我国农村集体经济发展最好的两个地区。珠三角地区利用改革开放后的“三来一补”政策,大量引进外资,当地农村集体经济组织抓住工业化和城镇化机遇,进行大规模的土地开发,在集体土地上建设厂房、公寓等物业用于出租,形成固定的集体收入。珠三角地区不少村庄的集体收入每年过亿。苏南地区的集体经济依靠乡镇企业发展带动。改革开放后,苏南地区形成了享誉全国的“苏南模式”,其核心是以集体组织形式将农村土地、资源和劳动力整合起来参与市场竞争。20世纪90年代中期之后,随着全国从卖方市场进入买方市场,苏南地区的乡镇企业回落,并于90年代中后期完成改制。改制之后,苏南地区的农村集体经济组织保持土地控制权,将集体土地和厂房出租给私人经营主体使用,集体获得租金和物业收入。

1、珠三角地区

珠三角地区是农村集体产权制度改革发源地,“股权量化”和“政经分离”的做法最早在珠三角地区推行。珠三角地区推行农村集体产权制度改革的直接动力是要解决其村庄内部矛的盾。集体经济属于公有制性质,在集体所有制下,集体财产和资产不体现为个体份额。20世纪八九十年代,随着珠三角地区的土地开发强度提高,当地集体物业越建越多,集体收入也越来越多。大笔集体收入面临着如何分配的难题。站在村庄内部看,集体公有财产是模糊的,采用不同分配标准,不同农民能够获得分配收益不同。不同农民站在自己利益最大化的角度来主张分配,引发分配规则冲突和分配矛盾。其中,最典型的矛盾是“外嫁女”矛盾,一些嫁到村外的女性将户口保留在本村,其他农民认为“嫁出去的女儿泼出去的水”,认为这些结婚的女性不应参与集体分配,于是产生双方的利益冲突。除“外嫁女”矛盾之外,还存在其他矛盾,譬如,升学、参军、服刑等不同群体是否参与分配,如何参与分配,都缺乏统一标准。集体利益分配缺乏让所有人都接受的公共规则,利益分配最终通过村民之间的博弈完成,利益越多,冲突越大,引发的矛盾也越大。集体利益分配演变为基层治理问题,造成农民上访和群体性事件。

为解决这一矛盾,珠三角地区探索出“股权量化”的做法,将集体资源资产量化到人,实行“生不增股,死不减股”。“股权量化”做法打破集体内部公共利益模糊形态,将公共资源资产按份额分割到人,集体收入按照股权分配,一劳永逸地解决利益分配矛盾。“股权量化”改造了集体所有制,将公有产权变成按份共有产权。

集体经济在管理过程中,还需要解决对代理人的监管问题。珠三角地区在“股权量化”的基础上又进一步推行政经分离改革,将集体经济组织与村委会组织分开,由股民推选产生集体经济理事会,理事会对股民负责,接受股民监督。农村集体经济组织变成独立法人后,可参与市场经营活动。

2、苏南地区

中共中央国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》下发之后,苏南地区开始推进集体产权制度改革,试点“股权量化”和“政经分离”。苏南地区的集体经济发展历史与珠三角地区不同,两个地区的社会基础也不同。苏南地区的集体经济实践与珠三角地区存在显著差异:一方面,苏南地区的集体经济总体上比珠三角地区薄弱;另一方面,苏南地区的农村集体经济管理模式也不同于珠三角地区。苏南地区的集体经济组织一直保持着强有力的利益再分配能力。在发展乡镇企业阶段,苏南地区各集体经济组织兴办企业,集体企业利润变成集体收入,集体经济组织一般将其用于扩大再生产,或是用于村庄的公益事业建设,通常还会拿出一部分作为福利分配资金,比如高龄补贴、残疾人补贴、五保金、优抚资金、奖学金等。这些福利分配资金具有救助性和奖扶性,针对特殊群体,而不是全体成员,福利资金分配规则通过民主程序决定,分配对象是“少数人”。福利分配与“股权量化”后的分红不同。股权分红是私人股权的体现,集体福利分配建立在集体经济组织对集体收入分配权控制的基础上。苏南地区农民认同集体再分配原则,不把集体收入当作个体利益,苏南地区的集体经济体现了公有制特性。

3、珠三角地区与苏南地区的差异

珠三角地区与苏南地区的差别,还表现在集体经济运行结果上。珠三角地区农民认为集体所有就是“人人所有”,主张集体分红,因此而产生内部矛盾,并且集体利益越多,激发的矛盾越大。苏南地区农民坚持公有产权观念,站在公共立场而非个体角度思考问题,不要求分红,苏南地区的集体收入主要用于公共支出和福利分配,集体收入越多,村庄建设越好,福利分配越多,村庄善治程度越高。

珠三角地区和苏南地区的集体经济运行差异说明,农村基层秩序不仅受到集体收入多少的影响,而且还受到集体产权规则的影响。放在全国来看,珠三角和苏南的集体经济,都属于特殊形态,全国绝大部分地区的农村集体经济薄弱。当前农村集体经济可分为四种类型。

(二)农村集体经济的类型

1、物业出租型

“物业出租型”是指集体经济靠房屋、土地等出租获得收入,珠三角地区属于典型。这种类型的集体经济主要存在于1998年《土地管理法》修订实施之前已经发展起来的地区。1998年,全国人民代表大会修订《土地管理法》之后,土地开发一般通过政府征地完成,法律禁止集体经济组织私自开发土地。珠三角地区在20世纪八九十年代已经实现区域高强度开发,留下大量集体建设用地和集体物业,支撑起当地的“物业出租型”集体经济。苏南地区经历20世纪90年代末期的乡镇企业改制之后,大部分村庄的集体经济组织逐步退出产业经营,集体收入主要是依靠土地和厂房出租,转型为“物业出租型”集体经济。另外,近年来一些地区征地时推行留置用地政策,即政府征收土地后,将一定比率的土地返还给集体开发,集体经济组织一般将留置土地开发为集体物业,以获取长期稳定收入。在执行这一政策的地区,诞生出一批“物业出租型”集体经济。

2、市场经营型

“市场经营型”是指集体经济组织从事实体经营活动,参与市场竞争,集体收入来源于集体企业利润上缴。这种类型的集体经济很少,其中,最具代表性的是华西村和南街村。

3、土地变现型

“土地变现型”是指通过土地征收和村庄拆迁,一次性获得大笔土地补偿,形成集体现金收入。这种类型的集体经济主要集中在城郊村和城郊地区,是政府连片开发土地带来的。

4、一般农业型

这类村庄既没有物业出租收入,也没有被征地机会,集体也不存在实体经营活动,集体收入很少,甚至为“空壳村”。我国广大中西部地区村庄属于这种类型。从数量上看,第一种类型集体经济占全国村庄总量不超过5%,集中在东部沿海部分地区;第二种类型的村庄屈指可数,总量不超过1%;第三种类型的村庄,也不超过5%;第四种类型村庄数量庞大,占比超过90%。

按照中央的部署,全国各地正有序推行“清产核资”“股权量化”和“政经分离”改革工作。问题是,“一般农业型”集体经济占全国90%以上,这类村庄缺乏集体经营性资产和集体收入,不存在集体分红矛盾,也不存在市场经营问题。最早在珠三角地区实行的集体产权制度改革做法,在全国大部分地区都缺乏改革对象和改革适用性。以苏南为代表的部分集体经济发达地区,已经建构起稳定的公有产权秩序,在这类地区推行集体产权制度改革,将公有制变成共有制,毫无必要。推行集体产权制度改革要坚持因地制宜原则,不同地区面临的矛盾不同,避免一刀切。

八、资源下乡与基层组织建设

我国经济社会发展存在明显的区域非均衡性,站在政策执行的社会基础角度看,可对非均衡的乡村社会做出类型划分:一是从社会文化角度,二是从经济发展水平角度。“三农”政策具有统一性,统一的国家政策落地执行过程中,受当地农村的经济社会状况影响,造成政策效果差异,而且立足农村差异性,是针对“三农”问题科学决策的前提。

(一)农村村庄的特点

我国受各地区自然条件、移民历史、种植结构等因素的影响,不同地区的村庄社会结构存在一定差异。依照村庄社会结构标准,全国农村大体可划分为三种村庄类型:团结型村庄、原子化村庄和分裂型村庄。在不同类型村庄中,农民的行为逻辑和集体行动能力存在显著差异,这对国家政策执行产生深刻影响。

1、团结型村庄

该村庄的特点是村庄内部关系紧密,村庄内生性社会规范发达,个体农民的日常行为受到村庄道德规范的制约。在团结型村庄中,村民对村庄具有较强认同感,村庄边界清晰,内外有别,人际关系紧密,集体行动容易达成。这种类型的村庄治理具有如下特征:一是容易产生代表村民利益的干部;二是公共事务治理能力强;三是能够对抗对村庄不利的外部力量;四是具有内生性秩序供给能力。

2、原子化村庄

该村庄的特点是村内人际关系松散,村庄边界模糊,农民之间的认同感弱,个体农民自由行动空间大。在原子化村庄中,由于社会规范弱且农民之间的利益分化程度高,村庄的集体行动能力很弱。原子化村庄治理具有如下特征:一是村干部权力容易失去控制;二是公共事务治理不易达成;三是损害集体利益的外部力量容易进入村庄;四是村庄内生性秩序生成能力弱,农民之间的矛盾无法在村庄内部解决。

3、分裂型村庄

该村庄的社会结构形态介于团结型村庄和原子化村庄之间,村庄具有一定团结性,但是缺乏整合力量,村庄内部分化为多个小团体,小团体之间存在竞争关系。分裂型存在的集体行动能力也介于前面两种类型村庄之间,这类村庄治理具有如下特征:一是村庄权力竞争激励,村庄内部容易形成派系;二是具有一定的公共事务治理能力,集体公共事务需要各个派系一直商议通过;三是内部竞争结构有利于国家力量进入;四是具有一定的内部秩序供给能力,譬如,村民之间发生纠纷可通过家族间的调解解决。

上述三种类型村庄在地域分布上存在一定的规律性。团结型村庄表现出血缘关系与地缘关系重合特征,村庄宗族文化传统保留完整,主要分布在我国南方地区,包括广东、福建、广西、湖南南部、江西。该地区的村庄历史较长,大部分村庄历史可追溯至明前之前,部分村庄可以追溯到宋代,南方村庄在传统时期远离中央政权、朝代更迭和历史上的兵乱,在长期的演化过程中,形成稳定村庄结构和文化记忆。原子化村庄的历史较短,多姓氏杂居,村内通婚普遍,主要分布地区包括长江中下游流域、西南地区和东北地区等,具体包括黔北、成都平原、重庆、鄂西、江汉平原、洞庭湖平原、长江三角洲平原和东北三省等。该地区村庄多数是清朝中后期以来的移民形成,村庄结构还未定型,村庄规范还未发育完全,就遭遇现代化力量的冲击。原子化村庄农民的思想观念较为开放。分类型村庄内部由少数几个姓氏组成,同一姓氏具有一定的家族认同,家族之间缺乏整合性。分裂型村庄主要分布在河南、山东、陕西、皖北、苏北等北方地区,该地区不少村庄历史记忆可追溯明清时期,在这类地区民间流传着祖上从山西“洪洞大槐树冶移民来的传说。

(二)农村村庄的形态

依照村庄结构特征及其区域分布规律,可将全国农村大体分为“南方村庄”“北方村庄”和“中部村庄”三种形态。国家政策在这三类地区表现出显著的执行差异,以农业税费政策执行为例说明。20世纪90年代中后期,农民税费负担在不同地区呈现巨大差异,中部地区的农民负担最重,北方地区次之,南方地区农民负担最轻。当期中部地区亩均农业税费负担超过300元,而南方地区不超过100元,相差数倍。这种差异与不同地区村庄结构有关。中部地区农民集体行动能力,缺乏反抗和对乡村干部的监督能力,基层借助国家政策“搭车收费”,层层加码,造成农民负担一路攀升。南方地区农民的集体行动能力强,能够组织起来拒缴税费,基层执行政策过激,容易引发群体性事件,乡村干部行为受约束,农业税费保持在较低水平。北方农村存在内部派系林立,一派人担任村干部,会受到另外一派的监督,在任村干部变相收费会激发另一派反对,北方村庄常常出现不同派系农民轮番上访现象,相互制衡,一定程度制约税费负担加重。

国家政策进入村庄会将村庄内部力量激活,村庄结构不同,激起农民不同的反应方式,除税费收取之外,包括计划生育执行、民间纠纷调解、土地确权等很多国家政策,在南方、北方和中部地区执行时会产生差异。村庄社会结构构成理解国家政策实践重要的角度。

(三)农村经济发展水平的差异

除村庄社会结构差异外,我国不同地区间还存在经济发展水平差异。改革开放以来,东部沿海地区利用区位优势,率先推行工业化和城镇化,成为经济上的先发地区,广大中西部地区发展相对滞后,当前中西部地区大部分农村依然维持农业形态。

东部地区村庄与中西部地区村庄存在经济发展水平上的差异,这造成两类地区乡村治理的非均衡性。东部地区农村与中西部地区农村的差异包括:一是东部地区城乡一体化发展水平高,包括长三角和珠三角在内部的部分地区,已经形成了城市带,城镇建成区面积大,工业化程度高,城镇与乡村相互嵌套,人口、资本等要素在城乡之间双向流动;广大中西部地区城乡差别依然显著,农村人财物流向城市,农村“空心化”趋势加剧;二是人口流动,东部地区属于人口流入地,不少东部地区村庄长期居住大量的外来人口,中西部农村则属于人口流出地,青壮年劳动力外出,村庄中以留守群体为主;三是农民生活状况,东部地区农民自20世纪八九十年代开始脱离农业生产,参与城镇就业,目前已经形成了人力资本积累,东部地区农民家庭收入较高,广大中西部地区农民距离市场远,大规模外出务工的时间晚,参与劳动力市场的程度比东部地区农民低;四是东部地区土地开发强度大,村庄公共利益较多,集体收入较高,中西地区的土地保持农业用途,村庄公共利益少,农村集体经济薄弱,地方政府的财力不足。

经济发展水平差异造成东部与中西部地区农村在乡村治理目标、农村工作重点和“三农”政策需求等方面存在差异。以精准扶贫为例,扶贫是当前中西部地区农村中心工作,基层干部的主要精力花在帮助农民脱贫上,而东部地区的扶贫工作压力不大。我国贫困人口主要集中在中西部地区,东部地区农村贫困人口不仅数量很少,而且类型单一。东部地区农村贫困人口主要是身心不健全、缺乏劳动力的绝对贫困人口,这部分贫困人口可通过政策兜底解决。广大中西部地区的农村贫困类型多样,包括缺乏劳动力的贫困,也包括因病因学贫困,还存在集中连片贫困,中西部地区的扶贫属于综合性工作,需要采用综合性手段解决,脱贫难度大,基层扶贫工作压力大。

(四)农村基层治理中的重点工作

近年来,围绕基层治理现代化目标,各地开展各种形式和主题的基层治理创新工作,包括乡村治理体系创新和治理手段创新。在此过程中,东部地区取得较多经验,成为广大中西部地区学习的对象。中西部地区照搬东部地区的基层治理做法会产生不良后果,原因是两个地区农村的经济社会条件不同。现结合乡村差异性,对当前农村基层治理中的一些重点工作做法进行评析。

1、村干部职业化问题

目前,推动村干部职业化是全国基层改革趋势,其目的是将村干部变成稳定职业,以提升乡村治理能力。这一做法最先在东部地区实行。长期以来,村干部属于兼业性质,农民兼职当村干部,服务群众,获得务工补贴。东部地区随着城镇化和工业化推进,村级治理工作内容变化,传统的农业服务工作逐渐减少,外来人口管理服务、集体经济管理、公共服务供给等工作增加,不仅服务对象变化和工作总量增加了。村级工作转变推动村干部从兼职走向专职,从值班制度转变为坐班制度,东部很多地区的村干部“朝九晚五”、一周六天上班,有些村人手不够,还需要聘请临时工作人员来完成工作。东部地区村干部职业化具有合理性。

中西部地区省份学习东部地区村干部职业化经验,很多中西部地区农村在村委会建设标准化的村级服务大厅,要求村干部参照乡镇工作人员标准上班,严格推行村干部坐班制度。问题是,随着农民外出务工,当前很多中西部农村常驻人口不足户籍人口一半,有些一两千人的村庄平时只生活着几百人,村庄事务少,这些坐班的村干部并无复杂事务需要应对,村级治理陷入“空转”。中西部农村基层公共事务少,农民的诉求分散,很多事务需要深入田间地头解决,村干部职业化和坐班化,反而会拉远干部和群众的距离,降低基层治理能力。

2、制度运行问题

东部地区农村具有利益密集的特征,很多村庄成为征地拆迁对象,大量资源涌入村庄,将村庄政治激活。围绕着利益分配、村干部监督和集体经济管理等,东部地区在基层治理过程中形成一套复杂的制度设置,保障村级公共事务民主决策。东部地区农村具有制度复杂化的内生动力,密集的利益将复杂制度激活,使之真正落地并发挥作用[14] 。中西部地区农村学习东部农村的经验,将村民自治制度操作为一套复杂的议事流程,结果因为利益少和公共事务少,这些复杂制度往往无法落地,最后变成“墙上制度”。

3、基层网格化治理问题

目前,东部一些地区面临着外来人口管理服务压力和村庄违法建筑管理问题,将最初城市社区采用的网格化管理模式移植到农村,建立乡村组三级网格管理体系,以网格员替代传统的小组长,构建“横到边,纵到底”全域覆盖网格组织。网格体系与传统的乡村组治理体系存在本质差别,网格体系依托一套信息管理系统,采用技术治理手段,网格员与治理对象之间属于事务性关系,传统的乡村治理体系嵌入在熟人社会中,村干部和小组长与村民保持熟人关系。网格治理体系适用于人口流动大的城中村、城郊村和外来人口密集的东部地区村庄,在人口外流、基层事务少、熟人社会关系发达的中西部地区不适用。

4、需要密切关注的若干问题

总体来看,我国东部地区基层组织健全,基层治理能力较强,不仅在日常工作中探索出一些有成效的工作方法,而且常常出现一些“锦上添花”的创新做法,甚至将“创新工作经验”当作工作成绩抓。相反,我国中西部地区农村基层治理总体面临着政府财力不足、基层组织能力不强、基本公共服务不到位等问题,中西部地区农村应当从本地情况出发来推进基层治理现代化,不能盲目照搬东部地区的做法。目前,提升中西部地区农村基层治理能力需抓住以下三个重点问题:一是加强农村基础设施建设,尤其是解决农田水利问题;二是加强农村社会组织建设,将留守老人和留守妇女组织起来;三是加强乡村文化建设,近年来各地农民受“人情风”所累,反映农村文化匮乏和民俗异化问题,基层政府要引导农村新风俗,加强乡风文明建设。

九、乡村“空心化”与“中坚农民”

当前,我国城乡发展不平衡,农村发展相对滞后,尤其是中西部地区农村面临着乡村“空心化”问题。在农民大规模流出背景下,“中坚农民”[15] 群体是维持农村社会秩序的关键力量。我们要在政策上保护“中坚农民”,继续发挥这部分“关键群众”在基层治理中的积极作用。

改革开放以来,农民分化与农民进城趋势结合在一起。随着全国统一的劳动力市场逐步形成,农民就业方式发生分化,农民收入多元化,农民之间出现分化甚至分层现象。一些农民较早外出务工,获得一技之长,从事市场经营活动,如承包工程、运输等,彻底脱离农业生产,成为村庄中的上层经济精英。还有多数农民通过家庭内部分工,获得务工与务农两项收入。另外,有少数农民因各种原因落入村庄下层,成为贫困户。不少村庄上层农民进城定居,逐渐脱离村庄生活,中间层农民平时在外务工,日常不在村庄生活,只有那些贫困农民长期生活在村。除上述群体之外,还有一个数量不大的“中坚农民”群体值得注意。

(一)“中坚农民”的重要作用

“中坚农民”是指在大多数青壮年劳动力外出的背景下,留在村庄中的少量30~55岁的农民,他们从事农业生产活动,同时还从事一些基层市场中的经营活动,譬如开商店、经销农资、跑短途运输、贩卖粮食、担任经纪人等。这类农民具有如下方面的群体特征:一是个人能力较强。这些留在村庄中的人往往是具有一定的经营头脑,他们在本地从事农业和其他经营活动,收入不低于外出务工,还可以保证家庭生活完整。二是利益在村。其中一部分人从亲朋好友流转土地,种植规模达到6.6公顷(100亩),夫妻两个人每年可获得近10万元的农业收入,还有部分农民从事贩卖、经销、运输等经营活动,服务对象为本村农民。三是价值在村。“中坚农民”在本地生活,利益在村,未来预期面向村庄,他们因此而关心村庄发展,是村庄的守护者。

受农业剩余和市场容量的限制,“中坚农民”总量不大,一两千人口的行政村通常有十几户“中坚农民”。尽管他们数量不多,但是在基层治理中却发挥着十分重要的作用。

1、“中坚农民”是村干部的来源

2000年之前,农村外出务工潮流还未形成,农民家庭收入主要依靠农业收入,务工收入是补充性的。当时的农民若担任村组干部,兼顾农业生产,在农业收入之外则可以获得干部“务工补贴”,收入水平超过其他多数农民,属于村庄中富裕而有体面的群体。随着农民外出务工增加,农民家庭收入来源结构发生变化,务工决定一个家庭的收入水平及其在村庄中的经济地位,越早外出务工和务工人员越多的家庭,收入水平越高。取消农业税之后,村庄干部的“务工补贴”继续维持较低水平,务农收入有限,在中西部地区一般农业型地区,甚至出现了村干部辞职外出务工的情况。目前,中西部农村的村干部多数报酬为1年20000元左右,对于中青年农民来说,这些报酬无法维持家庭基本生活开支,而那些“中坚农民”在本地有产业,则有意愿和能力担任村干部。

2、“中坚农民”是国家政策的接应者

村庄属于群众自治组织,国家政策下乡面对千家万户的农民,农民的利益诉求千差万别,国家与分散的农民打交道成本太高,国家力量进入村庄,需要在基层找到政策接应力量。国家政策在进村落地执行过程中,需要对接好两个“关键群体”,一个是农民中的“积极分子”,另外一个是“钉子户”,这两个群体数量虽然都不多,但是会影响政策执行效果。国家政策有效执行,通常要将“积极分子”动员起来,有了“积极分子”的支持,村庄中就形成了正面舆论,那些分散的大多数农民就通过“积极分子”被动员和组织起来,政策容易落地。相反,基层政府执行者如果找不到“积极分子”,村庄舆论就会被少数“钉子户”带偏,分散的农民成为消极力量,国家在农村办好事都办不成。“中坚农民”关心村庄发展和村庄建设,他们是村庄治理中的“积极分子”,因此也容易成为国家政策的接应者。一个村庄中的“中坚农民”越多,这个村庄的集体行动能力越强,村庄正向风气兴盛,“钉子户”越是被抑制,村庄治理状况好。缺乏“中坚农民”的村庄治理状况相反。

3、“中坚农民”是村庄“一事一议”项目的组织者

“中坚农民”在本地从事生产经营活动,会积极参与农村基础设施建设。农村“一事一议”政策通过农民筹资筹劳一部分,然后政府奖补一部分,农民筹资筹劳是获得政府奖补的前提。农村“一事一议”工程一般由村庄内部组织完成,由于是村庄自己的事情,“中坚农民”更容易取得村民的信任,“中坚农民”参与下的“一事一议”项目容易实施。

4、“中坚农民”是村庄秩序的维护者

其一,“中坚农民”长期在村庄生活,他们与其他农民密切互动,强化了村庄社会关系。其二,“中坚农民”在本地从事生产经营活动,做的是熟人间的生意。他们有意增加社会资本,成为乡村社会网络中的连接点。其三,“中坚农民”积极参与农村人情往来,既是农村红白事仪式的“主持人”,也是农村文化和道德规范的传承者。其四,村庄留守群体日常生活中遭遇一些紧急事情一般会需求“中坚农民”的帮助,“中坚农民”是乡村留守人群的主心骨。

5、“中坚农民”是农业社会化服务的供给者

在“半耕半工”的家庭分工下,村庄中普遍存在老年人种田现象,老年人种田有农业机械方面的社会化服务需求,“中坚农民”种植规模较大,一般会购置中小型拖拉机、小型收割机和农用车等农业机械,他们为其他人提供农业社会化服务,促进农村内部的经济分工。

(二)稳定“中坚农民”应注意的问题

“中坚农民”在乡村治理方面发挥关键性作用,保护“中坚农民”,将这个群体稳定下来,“空心化”的乡村社会就不会走向秩序崩溃。制定政策时需注意几方面问题。

1、避免大规模土地流转

“中坚农民”中的很大一部分是农业种植户,他们捡种其他农民暂时放弃的土地,实现规模经营。这种村庄内部熟人之间的土地“流转”,一般通过口头达成,土地流转费很低甚至免费。近年来,一些地区推行大规模土地流转政策,工商企业下乡整村整组流转土地,抬高土地租金,挤垮“ 中坚农民”。由于无法继续低价从其他村民手中流转土地,这些“中坚农民”不得不外出务工,大规模土地流转瓦解村庄社会秩序的基石,对乡村治理产生负面影响。

2、警惕能人治村话语

在发展农村集体经济目标下,一些东部沿海地区推行“富人治村”政策,基层政府鼓励“带头致富能力强,带领致富能力强”的农村经济精英返乡担任村干部。实践表明,经济精英担任村干部后很少实现“带领农民致富”的目标,“富人治村”反而产生基层治理“寡头化”的不良后果。乡村振兴战略提出之后,农村治理主体虚弱问题突显出来,各地政府开始引导经济能人返乡治村。能人治村政策在实践中可能出现两个结果,一是本地村庄缺乏经营机会,经济精英不愿意返乡,二是一些资源条件好的村庄吸引能人返乡,能人返乡带动资本下乡,这些返乡能人利用村干部身份从事私人经营活动,容易造成农村贪腐问题。能够吸引能人返乡的村庄占少数,在能人治村的政策导向,基层政府过于关注少数村庄,忽视大多数村庄的基层组织建设。

3、慎推干部坐班制

“中坚农民”担任村干部,前提是保障自己生产经营活动不受影响,离开了生产经营活动,“中坚农民”失去担任村干部的经济基础。目前一些地区推行干部坐班制,对村干部上下班时间参照政府公务员制度管理,最终将“中坚农民”挤出村干部队伍。“中坚农民”退出村干部队伍之后,政府必须拿出更多财政资金将村干部报酬提升至农民外出打工收入水平,才能吸引合适人员担任村干部,基层治理成本因此而提高。

4、防止大规模农村产业结构调整的负面后果

围绕着精准扶贫和产业振兴政策,一些基层政府开始新一轮的农村产业结构调整,鼓励农民发展经济作物种植,扶持特色种养业,支持乡村旅游开发。政府规划的农村产业结构调整最终要经过市场检验,政府扶持产业结构调整,有可能将原农村产业生态打破而新的产业又不成功。在此过程中,原本从事农业适度规模经营和特色种养“中坚农民”也可能被挤垮。

十、资源下乡与基层组织建设

农村税费改革以来,“三农”政策最大的变化是取消农业费,国家从向农民收取转变为向农民转移,大规模的财政资金输入,既改变农村面貌,也改变农村基层治理状况。大规模的资源下乡需要基层组织建设结合起来,才能更好地促进乡村振兴。

国家取消税费之前,依靠乡村基层组织向农民收钱。一方面,国家要监督基层干部的行为;另一方面,又要激励乡村组织完成上级下达的工作任务。自20世纪90年代以来,农民负担逐渐加重,国家屡屡出台减轻农民负担的政策,效果一直不好。其根源在于,农民负担越重,税费收取难度越大,拖欠税费的“钉子户”越多,基层工作难度越大。在此情况下,国家没有办法严格监督乡村干部,因为国家管的太死,基层干部就缺乏工作积极性,税费收取工作无法完成。当时乡村基层干部利用国家政策加码收费,干群关系紧张,乡村干部敢于动用强制力来治理“钉子户”。税费政策带来显著的负面后果,即“三农”问题爆发。同时,站在基层治理的角度看,税费政策产生以下几个效果:一是乡村干部与群众密切互动;二是乡村组织回应农民的公共品需求,如组织农民进行农田水利建设;三是乡村干部敢于直面基层矛盾,有能力调解村民之间的纠纷。

随着“三农”形势日渐严峻,国家启动税费改革政策,全面取消农业税,推行公共财政向农村覆盖,国家调整与农民的关系,带动国家、乡村组织与农民三者互动模式发生变化。取消税费之后,乡镇纳入财政供养,村级组织运作依靠财政转移支付,干群关系从之前的密切互动变成缺乏制度性联系。乡村干部不需要找农民收钱,同时也丧失积极回应农民诉求的动力,乡村组织不再直面社会矛盾,基层治理陷入“不出事”逻辑[16] 。

(一)国家加大对农村的资源输入与乡村组织的规范化管理

当前,国家加大对农村的资源输入,同时也加强对乡村组织的规范化管理。目前,财政资金主要以两种方式投向农村。第一类是普惠性资金,包括种粮直补、农资综合直补、农作物良种补贴和生态公益林补偿等,这类普惠性资金通过“一卡通”直接补贴农民。第二类是非普惠资金,包括中央财政和地方各级财政安排的涉农资金,非普惠性资金属于专项资金,涉及门类众多,通常以项目形式投放到基层,在资金支出使用方面,已经形成一套规范化的管理流程。

农村公共建设依靠非普惠性资金投入,非普惠性资金被打包成为建设项目,村庄获得立项后,一般由政府部门公开招标确定工程建设主体,村庄被动接受项目建设。这种项目管理方式的好处是强化了资金监管,避免基层干部不规范行为,另一方面,又引发了项目建设“最后一公里问题”,让资金投入效率打折扣。以土地整治为例,农村土地整治的主体内容是完善农业基础设施,各地实施土地整治项目时,常常会出现“断头路”“断头沟”现象。土地整治进行土地平整、田块合并、沟渠路重建,通常要涉及工程占地问题。土地整治提供的基础设施由村民公众享有,而工程占地损害的是个别农户的土地权利,出现了公共利益与私人利益之间的矛盾,实施土地整治必须要解决公共利益分享和成本分摊问题。

项目实施“最后一公里问题”表明上看是工程建设困难,实质反映的是基层治理问题。非普惠性资金下乡普遍存在“最后一公里问题”,原因是所有的农村公共建设都存在集体利益与个体农民利益的协调难题。在村庄公共建设中,农民受益不均,还有些农民涉及土地被占用,利益受损,这些利益受损或是受益相对少的农民心理不平衡,有可能站出来当“钉子户”,造成项目实施困难。这种项目管理方式属于公共品的外部输入,政府直接为农民提供公共品,不仅要与千家万户农民打交道,而且还会牵扯农民之间的利益分歧,国家为农民办好事反而激化村庄内部矛盾。

破解“最后一公里问题”,关键是改变资金投入方式,重建国家、基层组织与农民三者之间的配合关系。目前一些地区探索出将非普惠性资金投入到村级做法,由村委会组织农民自主进行农村公共建设,调整资金投入方式。例如,成都市级财政设立农村公共服务资金项目,政府制定村庄建设规划,向每个村每年投入40 万元左右,村庄内部成立民主议事会,负责建设项目选择、方案制定和工程建设管理等,取得较好效果。另外,广东清远市推行“资金整合”做法,将分散在政府各部门掌握的非普惠性涉农资金整合起来,在政府规划指导下,各村自主开展村庄建设,项目通过验收后通过“以奖代补”形式将财政资金补贴到村。成都市和清远市的做法都是改变基层组织的角色,由村级组织承担项目管理,组织能力越强的村庄,资金使用效率越高,村庄建设越好。

政府直接管理项目与村级组织管理项目的差别在于,一方面,村委会组织项目实施更容易满足农民的需求,另一方面,村委会将分散的农民组织起来参与项目建设和监管,农民从被动变主动。农民与国家的关系从政府替农民建设,调整为政府支持农民自主组织建设,政府投入财政资金并发挥村民自治作用,则大多数农民被动员起来,村庄内部形成公共性,抑制少数“钉子户”,形成“少数服从多数”公共规则,实现基层民主治理。

(二)提升基层组织建设和乡村治理能力

当前国家向农村投入的财政资金越来越多,大规模的财政资金输入,不仅要改变村庄硬件条件和外观面貌,而且要借助村庄建设来动员和组织农民,资源下乡要与基层组织建设结合起来,做到资源投下去,基层治理能力上来。站在基层组织建设和乡村治理能力提升的角度看,需注意以下几个方面问题。

1、优化财政资金投入方式

一些规模小、资金量不大、工程技术难度不大且与农民生产生活密切相关的农村建设项目,可委托给村级组织实施,激活农民自身的组织能力。对于那些规模大、资金量大、工程技术要求高的跨村的农村公共建设,可继续采用传统的项目管理方式。由于在小规模的公共建设中已经形成了农民的组织能力,后一类大规模的项目建设落地过程中出现的矛盾,可通过农民自组织的方式解决。

2、解决农村公共基础设施后期管护问题

当前国家投资建设农村基础设施后,普遍存在后期管护难题。农田水利维护、村庄道路清洁、人居环境保持等工作,细小琐碎,这些后期管护工作与农民日常生活紧密相关,解决后期管护问题的根本出路是形成以村民小组为单位的基层末端治理能力。村民小组属于熟人社会、集体经济和村民自治三位一体单元,处在整个基层治理体系末端,大量的细小琐碎的治理事务需要放在小组一层解决,一些地区在农村税费改革之后取消小组长,建议恢复。

3、处理好服务农民与教育农民的关系

农村税费改革之后,基层干群紧张对立关系消除,另一方面,干部与群众又走向疏离。税费改革后,农村基层治理围绕服务型组织建设展开,国家加强对基层组织的监督和考核。农村无理上访增加,甚至出现了谋利上访,基层出现“花钱买平安”现象,基层政府在处理矛盾时丧失原则进一步鼓励无理上访行为,基层治理陷入怪圈。服务型政府建设需要与基层法治建设结合起来,要推动农民与政府的关系从“政治”关系逐步走向权利义务清晰的制度化关系,服务农民的同时还要教育农民,培养农民的法治意识。

4、处理乡政与村治关系

村级属于村民自治组织,按照民主原则管理村级事务,随着国家对农村输入资源增多,以及国家对农村加强建设,政府对村级治理的介入也加强。农村人口庞大,基层事务繁多,村民自治原则不能变。推进基层治理现代化建设要在“乡政村治”的框架下进行,避免村级治理行政化。

5、村委会选举与党的领导关系问题

民主选举是村民自治的关键环节,其制度初衷是通过农民投票选举出合适的村干部,用选票监督村干部行为。目前,我国各地村委会选举存在差异,东部沿海经济发达地区,村庄内部利益密集,本地精英多,村委会选举激烈,广大中西部地区的村庄公共利益少,精英流失,村委会选举往往流于形式。单纯选举制度不构成村庄有效治理的充分条件。农村村民自治在党的领导下实行,将村委会选举制度与基层党组织建设结合起来,基层治理有效才能实现。建议在规范村委会选举制度和选举程序的同时,还要坚持村干部长期培养制度,在本地“中坚农民”中选择一批适合人员作为后备干部培养。基层治理有效离不开基层党组织的有力领导。

当前,我国正处在全面建成小康社会的决胜时期,科学制定“三农”政策,不仅是促进乡村发展的基础,而且具有保持全局稳定的重大战略意义。党的十九大确定乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手,2019年,中央一号文件明确提出要巩固“三农”的压舱石地位,农村改革前一发动全身。笔者认为,正确处理新时代我国“三农”政策中的十对关系,是实现科学决策的关键。

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