需求对接与协同供给：社区服务体系运作机制的完善路径[①]

王德福[②]

（武汉大学社会学系，湖北武汉，430074）

摘要：社区是国家公共服务资源惠及居民的“最后一公里”，社区服务体系建设直接影响着人民群众的生活质量和对小康社会的获得感与满意度。本文探讨了居民分化与需求偏好的类型，分析了社区服务供给的四种方式及其存在的问题，提出完善的社区服务体系是建立完整的信息采集、服务供给和评估监督机制，实现多元服务供给主体的良性协作，关键是明确社区服务的需求表达、服务供给和评估监督中各主体的定位与作用，形成责任边界明晰、相互分工协作的关系模式。

关键词：社区服务  基层组织 需求对接 协同供给

一、问题的提出

“十三五”期间是我国全面建成小康社会的攻坚阶段，社区是国家与社会的“接点”，是国家公共服务惠及居民的“最后一公里”，社区服务水平和质量，直接关切到人民群众的生活质量，影响着他们对小康社会的获得感与满意度。因此，“十三五规划”将“增强社区服务功能”作为重要的目标要求，《城乡社区服务体系建设规划（2016－2020年）》则对十三五期间社区服务体系建设做出了具体安排，提出“推动城乡社区服务精细化、专业化、标准化，构建机构健全、设施完备、主体多元、供给充分、群众满意的城乡社区服务体系，让城乡居民共享全面建成小康社会的发展成果。”必须认识到，同人民群众对社区服务的需求相比，同实现国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，现阶段我国社区服务体系在建设和运行中还存在诸多不适应的地方。

当下社区服务的显著特点是，一方面居民诉求多元化，这不仅表现为不同类型社区的居民需求分化，也表现为同一社区内不同群体的需求差异化，另一方面，社区服务供给主体多元化，既有社区党组织和居委会，也有新兴的物业服务公司、专业社会组织等，不同主体的的服务对象、内容与方式也存在差异。建立有效的社区服务体系，应该是多元主体在服务供给过程中能够高效协作，实现服务资源供给与居民差异化需求的有效对接。各界普遍认为应该建立政府主导、社会参与、多元协同的社区服务体系。然而，作为社区服务主导力量的社区居委会长期陷于“行政化”困境，难以充分发挥服务居民的作用，因此，应该大力发展社会组织，通过政府购买服务的方式支持、培育社区社会组织，构建以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”的社区服务机制。目前，相关研究大多关注某一类社区服务主体的运行状况，比如，对社区居委会行政化问题的探讨^[1]，对专业社会组织在社区服务供给体系中的定位问题^[2]、社会组织运行问题^[3]等方面的研究，以及对政府购买服务的边界问题^[4]、评估问题^[5]、风险防范问题^[6]的研究等。此外，也有研究关注到“三社联动”机制在实践中的“分动多而联动少，工作协调力度不够”等问题^[7]。总体来看，尚缺乏从整体层面对当前社区服务体系运行实践的研究，对居民需求分化与社区服务体系建设的关联性也缺乏深入辨析。笔者认为，建立高效的社区服务体系，有两点非常重要，一是要建立服务体系与居民差异化需求的有效对接机制，要能够精准识别和采集居民的需求信息，进而实现服务供给与服务对象的精确瞄准，二是要建立多元服务主体间的有效协作机制，各主体实现有分工有合作的良性协作关系。本文将在分析当前居民需求分化和社区服务供给状况的基础上，探讨完善社区服务供给机制的路径选择。

二、居民需求类型与需求分化

（一）居民需求类型

居民的服务诉求，大致可以分为三类，一类是基础性需求，是指绝大多数普通居民的社会文化生活、居住环境条件、安全保障等方面的基本需要。具体的，对绝大多数普通居民来说，社会文化生活的基础需求主要是有公共活动场所，这样的场所能够自由进出，自由开展他们有兴趣有能力参与的活动，比如打牌聊天和简单的体育运动等。这样公共活动场所需要一定的管理制度，但管理必须是简易和自主的，制度越简单越容易被人遵守，也才能真正实现其开放性和公共性。除了这类相对集中的公共场所外，每个小区都会被居民开发出一些适合日常聚会的空间。另外，社区毗邻的城市公园、广场也会成为重要的公共场所。可以说，公园广场已经成为嵌入在社区生活有机体中的重要组成部分。居住环境条件的基础需求也就是物业管理相关的基本的保洁保绿保序要求。这方面需求会根据居住社区基础条件差异而有所不同，也与物业管理方式有关。由于难以形成公认的客观量化的标准，这类需求在实践中存在较大弹性，模糊空间也比较大，需求方和供给方之间很容易因此发生纠纷。安全保障需求就是居民对社区社会治安和社会秩序的要求，主要是指居住的人身财产安全、邻里关系、社区公共环境秩序等。

第二类是特殊性需求，是指部分居民因为个人兴趣爱好、经济社会地位和其他特殊因素形成的需求，这类需求的满足大多依赖比基础性需求更高的条件，包括个人禀赋条件、公共设施条件等。在社区中，居民的特殊性需求主要是唱歌、跳舞、戏曲、书法绘画等需要一定才艺基础的兴趣爱好，以及儿童教育、休闲娱乐等。满足居民的才艺兴趣，需要社区提供必要的场地、设备甚至培训条件，拥有这类兴趣的居民往往同时也是热心参与社区事务的居民，人数不会很多，但在全体居民中会形成一定的比例，考虑到他们能够影响到家庭和其他居民，而且社区将他们组织起来开展大型表演活动，也能丰富普通居民的社会文化生活，所以，其对于社区建设具有很大的积极意义。不过，需要在特殊性需求中进行必要的区分，这个区分也是为了划定社区服务供给的责任边界。有一些特殊需求是某些社会阶层的群体，或某些特殊家庭的特殊需要，比如一些全职太太的休闲娱乐需求，一些家庭对子女才艺培训和教育的需求等等。这类需求的满足需要特殊的软硬件条件，且对服务供给方也有较高的要求，需求的差异性和弹性都比较大。更重要的是，这类需求一般在市场上有供给主体，属于经营性的盈利性的服务业。也就是说，实际上市场上已经存在依据个人购买力和需求偏好的差异化的服务供给主体，有这类特殊需求的特殊居民应该自行支付成本购买服务。这类需求是政府购买社区服务最容易混淆或者说越界的地方。相比之下， 普通居民的特殊需求其实比较一致，唱歌也好广场舞也好，并不需要太高的专业水准。

第三类是专业性需求。是指这类需求的满足依赖较为专业的供给方式，比如高龄失能老人的陪护、特殊人群（精神病人、吸毒人员、社区矫正人员）的心理疏导等。专业型需求涉及到的居民群体更为狭窄，而且这类群体大多与社区普通居民交往不多，是社区生活中的边缘群体。当然，普通居民也有专业性需求，比较典型的政策法律方面的需求。比如申请政策性的社会保障、社会福利和政府补贴，小区内住改商、饲养宠物，外来人口申办居住证及子女入学等，此外，物业管理中涉及法律的更多，业主维权更是需要专业的法律和政策知识。

（二）居民分化与需求偏好

一般来说，老年人比中青年人对社区依赖性更高，弱势群体比普通群体对社区的依赖性更高。原因很简单，老年人受生理局限，社会活动半径有限，生活重心在社区，社区环境与其生活体验的关联度更为直接与紧密。弱势群体比普通群体更加依赖政府提供的社会保障和社会福利，这些都需要经过社区这个中介和平台获取。对于中青年人来说，他们的生活重心在工作单位和城市公共空间，工作和社交占据了其主要精力，相比之下，社区内的社会活动比较少。他们的诉求主要集中在社区物业管理方面，对包括停车管理、社区治安等物业服务敏感度比较高，因为其在社区内的活动主要与此有关。他们对社区公共事务治理和公共文化生活的参与度相对来说是最低的，一个客观原因是时间有限。儿童和老年人对社区生活的需求是最高的，也可以说他们与社区的黏着度最高。客观上，这两个群体受生理限制，活动半径本来就比较小。儿童的需求比较简单，主要是社区内同龄群体间的社交、游戏等。社区对儿童需求的满足，实际上也回应了其家庭对子女课外看护和教育的需要。随着教育改革的深入，儿童在校时间不断压缩，校外教育压力越来越大。校外教育中既有适合市场供给的个性化教育需求，也有适合社区等公共服务机构供给的看护类基础性需求，二者的边界在实践中很容易混淆，尤其会造成公共服务供给边界的扩大化。当然，通过吸引儿童参与社区活动，也是间接动员作为父母的中青年人的有效手段。老年人的需求是最多的，他们既有对社区物业管理的要求，也有对社区提供的公共文化生活的需求，总之，因为他们的日常生活几乎都集中在社区，就有更多与社区打交道的机会。同中青年不同，他们的需求往往是基础性的，是底线式的：物业管理能够维持基本秩序即可，社区公共文化生活则往往是棋牌室、简单的健身运动、合唱、广场舞等基本的文艺活动等。

住房市场化使得城市社会阶层分布基本上与社区类型重合，这个问题某种程度上也可以转化为不同类型社区的居民诉求差异。对于中高收入阶层的群体来说，他们拥有一定经济实力，对居住环境和房产价值更为敏感，更关心社区物业管理水平和社区提供的公共服务，由于这个群体拥有经济、知识、社会资本等方面的优势，往往是社区维权精英的主要来源。基本上所有的邻避抗争运动和业主维权运动中，都活跃着这个群体的身影。但是，他们对社区基层组织主导的社区治理参与程度却并不一定高，他们的社交生活等基本不在社区，其对公共生活的诉求也是特殊化的，对于主要提供基础性服务的社区基层组织来说，很难回应他们的诉求，但却必须承担由这个群体引发的公共事务治理问题。低收入群体往往聚集在老旧社区，而且低收入群体中可能集中分布着两劳释放人员、精神病患者等特殊群体，这个群体对政府提供的社会保障和社会福利比较依赖，对社区基层组织的主要诉求就集中在这个方面。介于两个阶层之间的大多数普通居民，主要还是基础性需求，但在一些社区维权精英的动员下，也会表达出更高的利益诉求。这个群体是社区常规物业纠纷事件的主体，这些常规性的纠纷往往是日常性的琐碎的，但却是具有积累性的，很容易因为无法及时有效化解而累积成剧烈冲突性事件。

分析居民分化的维度还有很多，但上述两个维度的分化在社区治理中是比较明显的。当然，两个维度是可以重合的。在不同社区类型中，往往会形成某种或某些群体的相对集中，比如，老年人和低收入群体往往集中于老旧社区，中高收入群体则大多集中在高档商品房社区，而且由于这个群体购买力较高，他们很可能在多个社区拥有房产，是社区治理中相对特殊的力量。而在中高收入群体聚集的商品房社区中，一般也会存在相当数量全职家庭妇女。这个中青年女性群体，由于没有工作，与社区黏着度比较高，对社区提供的公共文化生活的诉求比较高，是社区治理中潜在的积极力量。

居民对社区的诉求以基础性需求为主，特殊性需求为辅。绝大多数的诉求都是几乎每个家庭都要在日常生活中遇到的基本问题引发的，比如楼上漏水、宠物扰民等等，这些问题时时刻刻都有可能出现，重复发生率非常高，很难有一劳永逸的一揽子解决方案，因此社区必须每天都要面对。同类型社区中，居民诉求表达具有一致性，但又存在差异性，实践中很少出现利益完全一致的诉求。比如，有车的居民希望减少社区绿地面积增加停车位，而没车或车少的家庭就不会同意。也就是说，上述依据年龄和社会阶层进行的划分，在居民诉求表达实践中，可能是比较复杂的，因时因地因事而异。社区是建构性的，与乡村社会可以通过情面关联等原生性的社会资源消弭部分利益分歧不同，居民在表达个体利益诉求时，独立程度更高，更少顾忌他人利益和公共利益。这正是社区回应居民利益诉求的复杂性和困难性所在。

三、社区服务供给模式及其困境

（一）社区服务供给模式

居民在社区的需求主要通过四种方式获得回应，这四种方式分别对应一类社区服务供给主体和供给模式。

第一种是市场化供给。存在于物业服务领域，供给主体是物业服务公司。这种方式普遍存在于商品房社区和部分老旧社区，作为业主的社区居民通过选聘物业企业，管理和维护居住小区的环境，提供相应的物业服务。市场化的物业服务建立在业主与物业公司的服务契约基础上，其运行有赖于双方对契约的遵守，如果任何一方不履行契约要求，另一方都可以终止，业主可以解聘物业公司，物业公司可以撤出小区。实践的复杂性在于，我国现行的物业管理制度存在前期物业的设置，即居住小区建成后到业主成立业委会之前，由开发商指定物业公司对小区进行管理，业主在购房时要接受这个前期物业管理的给定事实。前期物业基本都是开发商的子公司，小区交付后到业委会成立前，小区内包括共有产权部分在内的财产存在产权主体缺位等模糊空间，为开发商与物业公司合谋侵犯业主利益提供了可能。且到业委会成立自主选聘物业公司时，前期物业已在小区经营多年，其资源投入已形成利益粘着，并且其拥有信息不对称的优势，使得业主自住更换物业公司困难重重。物业服务具有琐碎性、重复性、温和性和模糊性等特点，伴随着物业管理全过程和业主的日常生活。物业公司与数量众多且分散的业主达成良性互动的成本很高，双方很容易发生纠纷，且纠纷很容易从细小琐碎的个体纠纷逐步累积扩大化为业主对物业公司的群体性不满，即使个体服务诉求能够基本得到物业公司的回应，但仍然会成为潜在的业主拒交物业费的抗辩理由。物业管理实践中最常见的“收费难-降服务”的恶性循环就是纠纷累积化扩大化的典型表现。也即是说，物业服务的供给虽然是市场化的，但其实践过程很难完全按照市场化的契约规则运行，市场交易问题往往演化为治理问题，且与业主自治等纠缠在一起，问题更加复杂化。

第二种是社会化供给。存在于物业管理、社区公共生活等多个领域，供给主体是社区居民及其自组织。在一些规模较小、市场化的物业公司不愿承接的居住小区，业主也可以通过自我管理的方式进行物业维护。业主组成业委会，业委会收取物业费后，直接招募保安和保洁员，并监督其工作。自我管理的好处是，取消了委托-代理关系，不存在代理人监控的问题，而且能够节省物业管理成本。但其局限性也比较明显，只有那些规模较小、物业管理内容简单（如没有太多公共区域的保绿保洁任务，车辆较少）且业主利益共识度高，物业费收缴比较容易的小区才可以实施。相对而言，社区公共生活领域的自我供给情况更多，其主要表现就是居民自发结成的广场舞队、合唱队、门球队等各种自组织，这些组织，有的需要社区提供场地设备等支持，有的则完全由居民自我管理自我服务这些自组织往往组织化程度比较弱，依赖少数积极分子的无私奉献，居民加入和退出都比较自由，没有严格细致的成文制度，且一般规模不能太大。这种社会化的自我供给方式的优点是，居民的需求偏好能够直接得到回应，不会产生供给错位的问题，而且成本低效率高。这些居民自组织也往往是社区基层组织发现和培养积极分子的主要渠道。

第三种是专业化供给。也就是现在各地政府力推的购买社区服务的方式，其主体是专业型的社会组织，尤以社工机构为多。引入专业型社会组织，被认为是政府职能转型、提高公共服务供给效率的举措，许多城市，特别是发达城市为此不惜重金。这些社会组织为社区居民提供的服务广泛分布在居家养老、儿童托管、心理咨询、社区文化、环保宣传等，具有鲜明的专业性，由专业社会工作者具体操作。专业化的服务供给具有目标人群明确、服务周期固定、服务内容专业等特点。理想状态下，社会组织应该根据社区居民的需求偏好提供有针对性的专业服务，而且其供给效率要比其他攻击方式高，这样才能达到政府购买服务的政策预期。然而从实践来看，效果并不理想。

第四种就是以政府和社区基层组织为供给主体的行政化供给。这类服务主要集中在行政服务类、老旧社区的物业管理和社区公共活动等方面，在实践中，社区基层组织提供的服务几乎涉及居民生活的方方面面。作为政府行政服务延伸到居民身边的受理平台和办事窗口，社区基层组织大大方便了居民，基层组织在提供行政服务的同时，也是向居民进行政策宣传和法律普及的过程。老旧社区的物业管理是基层组织服务供给的重点和难点，这些社区因为先天条件限制，以盈利为目的的市场化物业公司不会承接，只能依靠政府兜底。上级政府主要是通过财政拨款来弥补物业费收缴不足（很多城市根本不收物业费）的亏空，但物业管理的具体实施需要基层组织负责。近年来，许多城市在探索新的管理模式，杭州的准物业管理是比较有代表性的。

这四种社区服务供给方式其实可以归结为两种，市场化供给和社会化供给实际上都是社区居民的自我供给，居民自行承担服务成本，专业化供给和行政化供给都是政府供给，社区服务成本主要通过政府公共财政承担。服务供给是对需求的回应，其关键问题是供给与需求实现有效对接，且尽可能降低对接成本或者说交易成本。有效性是指服务能够精准回应居民差异化的需求偏好，低成本则是指合理的供给成本之外的物质和非物质成本。可以说，实现社区服务与居民需求的高效低成本对接，是衡量社区治理效果的重要内容。

（二）服务供给困境分析

1、市场化供给的结构性困境

市场化的物业服务很容易发生服务纠纷的积累和扩大化，最终演变成“收费困难-服务降低”的恶性循环，其表现是：开始出现极少数拒缴物业费的业主，其抗辩理由是个别化的，且不一定合理合法，有的因为物业服务不到位，有的则纯粹是搭便车。少数不交物业费的行为产生示范效果，并成为更多业主拒交物业费的抗辩理由，导致物业公司收益下降。物业公司主动或被动采取降成本的方式应对，从而影响物业服务水平。这又催生更多物业服务纠纷的产生，和业主拒交物业费行为的普遍化，小区物业管理秩序不断恶化。经验表明，物业服务中的恶性循环非常普遍，且这种循环刚性不可逆：极少出现同一家物业彻底扭转局面、打破或跳出循环的现象，除非更换物业。

物业服务陷入恶性循环困境，与物业合约本身的结构性缺陷有关。物业服务合约理论上是市场交易行为，业主与物业公司通过双向选择签订契约，前者付费后者提供产品，任何一方违约另一方都有权获得赔偿直至终止合约。不过，物业合约并非存在于理想的市场真空中，而是深嵌在复杂的政治社会关系场域中，这就使得物业合约表现出与一般市场交易合约的巨大差异。根据“不完全合约”理论^[8]，由于人们的有限理性、信息不完全和交易事项不确定性等因素影响，现实中“不完全合约”是必然和经常的。不过，物业合约与一般不完全契约的关键差异在于，二者契约缔结关系不同：前者并非“一对一”的市场交易，而是“一对多”。从表面上看，物业合约是业委会这个单一主体与物业公司缔结的，但在现有法律约束下，业委会并不具有民事主体资格，业委会是受业主大会委托行使权力，而业主大会实际上就是全体业主。这里发生了从“双边”向“多边”的合约治理结构的变形^[9]，在物业管理实践中，单一的物业公司不得不面对成百上千的业主，这就放大了合约的不完全性，使得双方履约行为的不确定性更加严重，这中间的作用机制可以称之为“双向弱约束”。双向弱约束是指业主与物业公司之间彼此约束力都有限。一方面，由于信息不对称和前期物业管理制度等因素的存在，物业公司享有“自然垄断”地位^[10]。在前期物业管理期，物业公司完全可以利用这种优势侵占业主权益，由于其垄断小区入住率等信息资源，物业公司甚至可以决定业委会何时成立。这期间，分散的业主由于缺乏组织，一致行动能力几乎为零，物业合约对物业公司的约束力实际上是非常弱的。这是前期物业管理期埋下诸多利益分配纠纷隐患的基本原因。进入协同管理期后，业主与物业公司的关系变成业主-业委会-物业公司的结构，但业主对物业公司的约束能力却并一定提高，因为在物业合约中又增加了一个业主与业委会这对“委托-代理”关系，代理人风险始终是存在的。在实践中，代理人的监督不足和激励不足几乎同时存在，业委会既有可能被物业公司收买，也有可能纯粹因为部分业主不信任等原因消极工作。总之，业主对物业公司的正常约束能力实际上是不足的。由于缺乏正常约束方式，一些业主就会采取拒交物业费这种经常是不合法的方式表达权力，造成纠纷一旦发生就容易刚性化。另一方面，物业公司对业主的约束力也是有限的：首先，面对个别业主拒交物业费的不履约行为，物业公司能采取的正当有效手段非常有限，严格按照程序和法律办事，在实践中效果很差。其次，面对破坏小区公共秩序的业主同样约束手段有限，劝说阻止等柔性手段不能解决所有问题，而未解的残余问题逐步积累就会造成业主对物业公司管理能力不足的判断。双向弱约束造成物业公司与业主之间难以通过正常有效的方式及时化解纠纷，反而会制造纠纷，并迫使双方不得不采取非正常方式表达各自权利。物业合约在实践中就演变成依靠大量非正式手段支撑的不确定极高的利益博弈，而非正常理性的市场交易过程。

2、专业化供给的低效困境

专业性社会组织所能提供的只能是针对少数居民的特殊性需求和专业性需求，从实践效果来看，专业服务受众面小，专业服务可替代性强，效率低成本高等问题非常突出。

社会组织进入社区后，往往局限于同特定服务对象打交道，受众面非常小。一方面，其提供的专业性服务本来目标人群就比较狭窄，问题是目标人群并不一定愿意接受其提供的服务。比如针对社区矫正人员的心理疏导，这些人员本来就希望在社区中匿名化存在，哪怕社会组织再怎么承诺隐私保护，仍难有吸引力。另一方面，其提供的特殊性服务吸引的群体也非常有限，比如佛山某社区引进的家庭综合服务中心，根据合同规定要为10个社区提供服务，实际上仅有其所在社区的少数居民来，其余9个社区几乎没有居民来。为了配合社会组织的活动，社区不得不动员居民参加，以至于这也成为社区的工作负担。专业化服务不接地气的问题几乎是当前社会组织普遍存在的顽疾，他们提供的临终关怀、心理咨询等服务与本土社会文化格格不入，经常闹笑话。相当多的文体活动类的服务，其实专业化程度并不高，社会组织并没有提供这类服务的排他性优势，相反，这些服务供给主体的可替代性非常强，居民自组织和基层组织实际上都比社会组织更合适。实践中往往是以基层组织为主导，居民自组织和社会组织配合，社会组织则将其包装成服务业绩，应付考核。社会组织的服务供给存在的另一个突出问题是效率低下而成本高昂。几乎所有为社会组织提供专门场所的社区中都出现这样的问题：一方面社会组织场所利用率不足，另一方面许多居民尤其是老年人缺乏活动场所。原因是社会组织的场所提供的才艺培训、心理辅导等专业服务产生了排斥效果，老人认为这些场所“太洋气”“受拘束”而不肯前往。一些社会组织还为社区居民提供青少年教育培训、居民健身等免费服务，这些服务的市场化供给程度已经相当成熟，其针对的又非弱势群体，没必要由政府供给。居民在环境卫生、社区治安等方面的基础性需求，社会组织既不擅长也无能为力。其结果就是，专业化服务与居民基础性需求错位，造成政府公共服务供给小众化、特殊化，大量公共服务资源被用于满足极少数特殊群体的特殊需求，绝大多数普通居民的基础性需求得不到有效回应，不能提升群众满意率，反而增加了群众不公平感，损伤了政府公信力。

  政府购买服务本意是由社会组织低成本高效率地提供服务，但是社会组织提供的社区服务并不一定经济。首先，其正常运转成本会稀释服务经费支出。笔者对佛山某大型家综中心的调研发现，其运转经费中仅10%用于开展社区活动，其余经费都耗费在了人员工资、日常管理和办公上，其中人员工资能占到60%-70%，尽管这样仍然难以解决一线社工因待遇低而频繁流失的困境。其次，政府必须建立专业评估机制，额外支付评估成本。引入第三方评估机构对社会组织进行考核评估是普遍做法，这是一种看似合理的制度设计，实践中却又出现第三方评估机构的效率问题，即政府在支付了额外的评估成本后，还不一定获得真正有效的评估结果。第三方评估重点是对社会组织运行规范性的考察，其实这只是社会组织服务供给效率的一部分，更需要考核的是其服务能够有效对接居民需求，恰恰在这个方面，第三方评估基本是无效的。其对居民采取的电话调查和问卷调查等方式，往往不能得到真实信息。

作为外生型的服务供给主体，社会组织在居民需求信息采集、需求回应和评估监督机制上都不适合社区服务供给。社会组织所提供的服务，并不是根据社区居民构成和需求偏好在地化设定的，而是自带服务内容并承接相应的政府项目进入社区，也就是说，其进入社区前，服务内容和服务群体已经是设定好的。这既是社会组织自身的问题，也是政府购买服务项目运作机制的内在缺陷。社会组织过于专业化和规范化的供给方式，也不适合社区居民对服务方式灵活便捷开放的要求。从根本上说，社会组织缺乏社区嵌入性，其自身的人员流动性和政府购买服务的运作模式则进一步强化了其缺陷。

3、行政化供给的错位困境

政府供给的公共服务主要是通过项目方式进入社区的，几年来投入比较大的主要是两类，一是老旧社区的基础设施改造，包括日常兜底式的物业服务；二是针对特殊人群的服务，主要是居家养老服务。其面临的主要问题一是政府标准化的服务供给与居民差异化需求之间的错位，二是行政体系高强度自我动员与居民参与率低之间的错位。从前者来看，无论是政府主导的物业管理还是居家养老服务，都存在供给与需求错位的问题。在实际生活中，居民由于其经济支付能力和生活习惯会形成居住空间的自然分化，支付能力强或有更高居住追求的人会选择有良好物业服务的居住小区，而老年人则更愿意居住在小区环境一般但社区生活有机体发育成熟的小区。居民的支付能力和需求偏好很大程度上决定了其居住环境的环卫保洁标准。换句话说，生活环境质量其实是一个非常有弹性的需求，也因此具有明显的差异性。如果没有政府介入，居住小区的环境质量会自然形成差异化的样态。但是，政府在包括环卫在内的城市管理上的要求是标准化的。问题是，现实中政府的标准化要求远超居民平均需求水平线。这就产生了比较明显的张力，这就使得社区不得不经常性地组织垃圾清理运动，以至于很容易产生与居民的对立。实际上，政府这种直接的介入方式，虽然能够比较高效地实现标准化管理的目的，却因为无法彻底化解张力而存在不经济的问题。居家养老的政策预期是社区提供的居家养老服务既具有很高的可达性，又比市场化的养老机构成本低，这是一个立足于中国人传统观念和现实需求的政策措施。应该说，从政策初衷来看确实比较契合实际。然而，从各地操作实践来看，很多地方又陷入了“好事做不好”的怪圈。其实原因并不复杂，当其变成一项政府财政支持的项目时，必然要遵循项目供给的固有逻辑，项目建设要求统一化和标准化，甚至有过分求全的倾向。也就是说，养老服务设施和服务内容，都是有一套自上而下的指标的。这当然有利于财政资金使用效率的监管，或许背后还有某种公共服务一体化或公平化的追求，问题是，自上而下的标准既忽视了项目落地的社区的差异性，也忽略了老年人需求偏好的差异性，造成的结果就是，标准化的居家养老服务一定程度上超过了居民的基础性需求，造成了资源闲置浪费。一些引入专业社工组织的居家养老项目，还出现了其他方面的问题。从调研来看，主要是资源浪费的问题。实际上，在许多政府未做强制性要求的地方，社区往往策略性地“形式上应付一下”，用来应付考核的居家养老场所实际上平时都没有按照其要求使用，而是被居民自由自在地利用着，这何尝不是居民需求与社区策略之间达成的有益平衡。

第二个错位是政府动用公共资源的高强度自我动员与居民低参与率之间的错位。以环境卫生为例，某种意义上，环境卫生问题大多是居民个人行为的后果，而且是负外部性后果。这些个人行为主要包括：在公共空间堆放杂物，乱丢垃圾，毁绿种菜种花，宠物排便等等。当然，并非所有环卫问题都是个人行为造成的。在有物业管理的小区，居民支付的物业费中，包含了其产生的环境问题的处理费用，也就是说，在市场化的物业管理模式中，居民实际上为个人行为的负外部性后果付出了代价。政府兜底的物业管理模式中，实际上费用都是由政府承担的。这就意味着，居民个人行为所产生的负外部性后果实际上由政府动用公共资源消化了。这里显然存在权利义务的不对等问题。同时，政府也没有有效的手段约束居民的个人行为，居民个人行为具有日常性、灵活性和匿名性的特点，无论是政府职能部门还是社区基层组织，都不可能实现精细化的监控，更不可能进行精准的责任追究。最理想的方式是将居民动员起来，让居民参与到环境卫生治理当中，即实施居民自治。对政府来说，这种方式虽然可以减轻工作压力，但实施起来难度太大，且见效很慢。最高效也是最现实的方法是，政府将行政体系和基层组织动员起来。动员不了群众就动员自己，这是当下政府在很多城市管理中的普遍做法。

四、社区服务体系的完善路径

（一）社区服务供给机制

社区服务体系完整的供给机制应该包括三个方面，基础是信息采集机制，也就是居民需求表达机制，主体是需求回应机制，即服务供给，除此之外还需要监督评估机制的保障。

需求信息采集是实现服务精准对接的前提和基础，只有准确全面地掌握居民需求信息，才能有针对性地实现服务的有效供给。对社区服务体系来说是信息采集，从居民角度来看则是需求表达，主要有三种方式，一是居民的直接表达，即居民通过有效途径直接向服务供给方表达诉求。应该说，现在居民的诉求表达渠道是畅通的，而且随着通信技术的发达还在不断增加。居民可以直接向物业公司表达对其提供的物业服务的需求或意见，当面反映、服务电话、微信群、QQ群、业主论坛等途径都可以。建立并保持诉求表达渠道的畅通，也是物业服务的基本内容。面向政府和社区基层组织的直接表达渠道也是多样的，现在最典型的就是各城市普遍设立的市民热线，包括12345市长热线、12319城管热线等，这些都是居民在日常生活中最常用的渠道。一般来说，市区两级政府或职能部门会设有专门的受理中心，负责将居民诉求信息进行分类派发，转交给相关部门或社区处理。第二种是媒介式表达，即居民通过社区积极分子和业委会等自组织进行的间接式的诉求表达。社区积极分子是社区治理中最关键的信息媒介，是沟通社区基层组织和普通居民的桥梁。他们本身就是居民的一员，但又比普通居民具备信息收集的优势，且有意愿和能力向社区转达居民诉求，或者向居民传递社区信息。某种意义上说，积极分子的社区参与是对普通居民社区参与不足的有效弥补，是一种极具中国特色的社区参与模式。第三种是逆向信息采集，即服务供给方主动向服务对象采集需求信息。作为市场主体，物业公司的信息采集不能说是“逆向”的，这是市场经营行为中正常的客户需求调查。政府和社区基层组织的信息采集行为，则具有“逆向政治参与”的性质。这种逆向的信息采集是群众路线传统的一部分，它要求政府公务人员主动下沉到群众中去，倾听群众意见，了解群众疾苦。政府及其职能部门的逆向信息采集方式，在很多城市有制度化的渠道，其中比较成熟和普遍的是人大代表或政府部门的社区联系点制度，其主要做法就是将政府公务人员（包括官员）或政府部门与社区建立固定的联络关系，定期到社区了解社区情况，接待居民反映问题。另外一种制度化和组织化的信息采集方式是社区网格系统，社区网格系统不仅在社区社会治安综合治理等社会管理工作中作用突出，而且也成为政府和社区收集居民诉求的重要手段。网格系统在许多城市是利用现在的社区基层组织建立的，即社区工作人员兼任网格员，有些城市则建立了专职的网格员队伍，社区设有网格管理中心，专门负责信息采集。

需求回应机制包括三个层面，首先是服务供给方的直接回应，顾名思义，就是社区基层组织、物业公司等供给主体直接针对居民需求的回应。需要注意的是，由于社区本身的有限性，基层组织的直接回应范围和能力也是有局限性的，比如，行政服务类的，材料受理、信息甄别、结果反馈等技术要求低、不涉及法律权限等的基础性流程可以社区完成，社区也可以调解一些简单的邻里纠纷。大多数服务靠社区是无法提供的，因此就需要第二个层次的回应机制，即协作回应。若干服务供给主体相互协作，共同完成服务供给，主要是指社区基层组织与上级政府和职能部门的分工协作。比如行政服务的流程拆解，社区提供简单的受理服务，最终由拥有行政权限的职能部门进行审核认定。其他一些社区无法独立解决的居民需求，社区进行信息报送或协调相关部门。政府直接延伸到社区的逆向信息采集系统，也有相当一部分最终根据属地管理原则，分派到社区或由相关部门会同社区一起处理。第三种是间接回应，主要是政府购买服务的方式，由专业社会组织代替政府和社区基层组织提供服务。间接回应同前两种直接回应机制相比，增加了“委托-代理”环节，相应提高了评估监督的复杂性。目前这三个层次的需求回应机制并存于社区服务供给当中，且分别适用于不同类型服务的供给，但实践中很容易发生混淆，影响服务供给效率。

监督评估机制是控制服务供给成本，实现供给高效率的必要保障。在最简单的需求-回应关系中，只需要需求方对供给方的供给过程进行监督，对其绩效进行评估，进而决定合约关系是否维系。一般来说，关系链越短，监督成本越低，供给过程中的资源流失越容易控制，也越能够实现与需求的精准对接。市场化的物业服务理论上最符合这种模式，从实践来看，市场化供给机制中仅靠业主与物业公司之间难以形成有效的监督评估机制，需要引入新的力量，以打破“一对多”的物业合约关系的结构性困境，目前来看，社区基层组织是最合适的主体。由政府进行的服务供给，无论是直接供给，协作供给还是间接供给，目前的监督评估机制都不健全，最关键的是缺少作为需求方的社区居民的参与。现在的监督评估主要是政府行政体系的自我监督，通过设置严格规范的项目申报、资金使用与管理和项目评估制度来实现监督，对于承接政府购买服务项目的专业社会组织，除了上述监督机制外，还会引入所谓独立第三方评估机制。第三方的专业评估确实有助于弥补政府自我监督的不足，并引入居民评价，但由于服务项目天然的模糊性，使得这种评估方式也存在缺陷。评估监督机制的欠缺是服务供给与居民需求错位的重要原因。

（二）社区服务体系协作机制

构建社区服务体系的良性协作机制，关键是明确社区服务的需求表达、服务供给和评估监督中各主体的定位与作用，形成责任边界明晰、相互分工协作的关系模式。

一是扩大社区居民的主体作用。社区居民是社区服务的受益主体，其主体作用应该体现在社区服务供给的全过程，关键是开放更多的社区服务参与机会，扩大居民在社区服务全流程中的参与空间。居民需求偏好的表达机制需要进一步完善，尤其是在政府统一化、标准化的公共服务供给（包括购买服务）中，应该加大居民需求偏好的表达空间，在对居民基础性需求的服务供给上可以采取保底式的标准化供给，但在特殊性需求和专业型需求上，要增加供给弹性，包括调减服务供给项目，将更适合由市场或居民自主供给的项目开放出去。居民在服务供给环节的参与性邀更加充分，开放相关服务项目的立项、规划、实施环节，使居民由被动受益变为主动参与，提供服务项目实施的有效性。居民在服务评估监督环节的作用应该重点强化，要完善包括第三方评估在内的评估监督机制，使居民参与不仅局限于满意度调查，而是将其与社区居民自治工作结合起来，充分发挥居民积极分子、楼组长、居民代表等的作用，建立长效的组织化参与机制，使居民的评估监督从事后扩大到服务供给全过程。

二是强化社区基层组织的主导作用。在多元协同的服务供给机制中，要明确和强化社区基层组织的主导地位。基层组织同包括专业社会组织和物业公司在内的其他供给主体相比，其最大优势是稳定性，在长期的社区工作中能够更加全面准确的获取居民需求信息，发现居民中的积极力量。通过精简行政任务，将基层组织从形式主义的行政事务中解放出来，更好地投入到社区服务中。增加对基层组织建设的资源投入，增加通过基层组织供给的公共服务项目，推动基层组织工作人员下沉到与居民打交道的第一线，真正尽到为人民服务的职责。通过发现和动员居民积极分子，可以带动普通居民参与到资源使用的讨论、决策、实施、监督全过程中来。通过政府资源输入，可以给居民自治提供良好契机，可以充分发挥基层组织群众工作的优势，真正将居民自治激活，并实现资源的节约高效利用。同时，基层组织要在与其他服务供给主体的协作关系中更好发挥主导作用，一是发挥基层组织为其他供给主体提供居民需求信息的基础作用，使专业社会组织、物业公司等主体的服务供给更有效对接居民需求，二是通过强化基层组织的作用，打破市场供给中物业公司与居民之间“一对多”的结构性困境，基层组织本身在物业服务供给中利益无涉，能够较为中立的调处双方利益纠纷。三是扩大基层组织对其他服务主体服务供给的评估监督作用，基层组织既可以作为独立主体参与评估监督，也要发挥动员和组织居民参与评估监督的作用。

三是调整社区社会组织的辅助作用。专业型社会组织的流动性和专业性特点，使其在全面准确获取居民需求信息、形成长效服务机制方面存在天然不足，其所能供给的也局限于居民的特殊性需求和专业性需求，这就决定了其服务对象相对有限，且很容易发生供给错位，在这个意义上，专业性社会组织应该定位于社区服务的辅助和补充作用，相应的公共服务资源配置要适度。同时，应发挥社区基层组织的作用，培育和支持居民自发的社会组织建设，扩大居民自我供给社区服务的能力。将居民自我供给能力建设与社区居民自治结合起来，使公共服务资源输入真正激活社区自身的组织能力和行动能力，既转化为居民的即时受益，又能转化为社区自身活力。

四是完善社区物业服务的合约结构。物业服务不仅仅是一种居民与物业公司之间自主的市场交易行为，更事关居民切身利益和社区秩序稳定，物业合约天然的结构缺陷无法依靠市场自身的交易规则克服，也不能完全依靠并不成熟的业主自治克服。要将物业服务纳入社区治理中，一方面加强对物业服务市场行为的政府监管，另一方面发挥基层组织的主导作用，探索居民自治与业主自治的有效结合，比如某些地方试行的居委会与业委会交叉任职等，从制度和组织层面化解的物业服务供给中的结构困境。

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[②] 王德福，男，山东临邑人，武汉大学社会学系副教授。主要从事城乡基层治理与社区建设研究。

本文发表于《地方治理研究》2019年第1期。