摘要：食品药品监督管理备受关注但却面临困境。这种困境本质上是国家能力不足的体现。从食品药品监督管理所处的结构和实践过程来看，该项工作嵌入在了中央政府与地方政府关系、职能部门间关系、政府与市场关系三重关系之中。由于国家能力的不足，基层政府在理解和贯彻国家意图方面的偏差，政策执行时由于职能部门分割而难以协调，再加上基层食品药品市场的分散、粗放等特征，大大增加了执法的成本，从而使食品药品监督管理工作面临着诸多困境。因此，需要从调整政府间的权责利配置、整合政府职能部门、以及提高国家决策的科学性和适宜性等方面着手，加强国家能力建设，提升食品药品监督管理水平。

关键词：食品药品监督管理；国家能力；央地关系；部门分隔；政府与市场

一、问题的提出

近年来，我国的食品药品领域频频曝出安全问题，引起社会各界的广泛关注和各级政府的高度重视。在食品安全领域中，最有名的当属“三聚氰胺奶粉事件”[①]。而在药品安全领域，由于利益更为巨大，影响更为恶劣，因此更加受到关注。近日吉林长春长生问题疫苗案便是其中的代表。民以食为天，食以安为先。食品药品安全是基本的民生问题，是普通老百姓最为关切的话题之一，是政府义不容辞的责任。与此同时，食品药品安全也对经济和社会发展产生非常直接的影响，因此食品药品安全问题也是重要经济问题、社会问题。然而，由于食品药品领域往往点多面广、利益巨大、复杂性高、特殊性强，故而确保食品药品安全并不是一件轻而易举之事。从政府的角度来看，食品药品监督管理是对政府能力的巨大考验。

从理论上说，食品药品领域往往是信息高度不对称的特殊领域。由于市场价格信号难以发挥有效的作用，因此市场机制在食品药品领域常常出现失灵。这为政府行政力量的积极介入提供了必要性和合理性。舆论普遍认为，食品药品安全的核心在于监管。但在我国，利用社会组织进行监管的传统缺乏，且社会组织的监管能力也相当薄弱，因此在目前及相当长的时间里，通过政府行政力量进行监管将是确保我国食品药品安全的主导性力量。市场力量及社会组织的力量只能作为辅助，这是由客观情势决定的，是不以人的意志为转移的。

二、文献综述

本文主要研究的是政府能力与食品药品监督管理的关系问题。其理论意义在于探究在社会主义市场经济条件下政府的性质、职能和行为等相关问题。政府与市场的关系是公共管理学的经典命题。在发挥市场经济基础性地位的同时，如何更好地发挥政府作用，建设“有为政府”，既涉及政府职能转型，也涉及政府能力建设。这些都是近年来学术界关注的两大热点话题。本文主要关注政府能力建设的问题。在不同的行业和领域，政府介入的程度和方式是大不相同的，产生的效果也是相差巨大。因此，在具体的食品药品领域中探讨市场经济背景下的政府监督管理能力建设问题，不仅是重大的理论问题，同时也是重要的现实问题。

食品药品安全问题涉及到多个方面，本文选择从政府能力的角度进行分析。之所以选择这个角度，与笔者曾在县级食品药品监督管理部门的工作经历有很大关系。通过在基层主管部门的工作，笔者对于政府能力与食品药品监督管理的关系有了比较近距离的观察和体会，因此可以说是从政府部门内部的视角来看待基层的食品药品安全问题。这既给笔者提供了研究上的便利，同时也给笔者认识和分析工作过程中遇到的问题提供了直接帮助。与此同时，学术界近年来对国家能力建设和食品药品相关问题的研究，也给笔者以非常大的启发。

首先，学术界和政策研究部门的一些调研报告对当前我国的食品药品的现状及问题进行了非常详细的描述和概括归纳。2009年，国家食品药品监督管理局政策法规司课题组[②]选择河南省和重庆市作为典型地区，全面调查了当地农村的食品药品安全形势，可以作为全国层面的一个基本面貌。课题组分别从监管对象、监管能力和监管环境三个方面进行调查分析，认为当前农村食品药品监管领域主要存在四个问题：一是监管对象生产力水平低。具体是指，农村餐饮和药品经营单位规模小，硬件设施差；从业人员专业化程度低，质量安全意识淡薄。二是关系到食品药品安全的关键环节存在严重隐患。具体包括，村卫生室或个体诊所监管难度大；农村学校食堂的食品安全不容乐观；农村群体性聚餐安全隐患大；小餐饮和农家乐的食品安全状况堪忧。三是农村食品药品监管的资源十分贫乏。具体来说，相对于庞大的监管对象和监管范围，监管人员和力量十分薄弱；用于保障农村食品药品安全监管工作的专项经费严重不足，甚至许多按预算应给的经费也未能及时足额到位；县级食品药品监管技术机构的基础设施及能力建设亟需加强。四是农村群众自我保护的能力和意识严重不足等等。

其次，探讨食品药品安全问题的成因是研究的热点。胡颖廉[③]认为，“近年来我国药品安全状况总体稳定向好，但多重问题叠加且系统性风险突出”，监管部门嵌入产业网络不深、小生产与大市场的结构性矛盾、消费者群体性安全焦虑与个体性风险漠视并存是当前的三大突出问题；他提出，应该“重构药品安全监管体系顶层设计”，“真正实现从传统政府监管向现代风险治理的转变”。上述分析及其建议同样适用于食品安全领域。刘亚平[④]认为，中国食品安全困境的关键原因在于“有限准入与无限责任”之间的矛盾。具体来说：首先，“有限准入”的监管理念导致部门之间对“设租权”的争夺。中国政府倾向于将发放许可证作为监管食品行业的主流，因此是一种典型的“发证式监管”。“发证式监管”有利于提前进行信息披露，并为企业提供社会信用担保，弥补企业初次进入市场的公信力不足等问题。但是，发证式监管也给有发证权的政府部门很大的行政自由裁量权，造成了食品行业“有限准入”特点。政府部门因掌握了企业的市场准入权，因此给权力寻租创造了条件和空间，并引起了各个部门对发证权的争夺。多个部门分割发证权的结果造成了食品监管权力的碎片化，更加上各个部门之间的相互推诿、掣肘和扯皮等行为，严重影响了食品行业监管的有效性。“八个部门管不好一头猪”[⑤]成为常事。其次，运动式治理与小生产、小市场的矛盾。发证式监管的模式到了实际中就变成了发了证之后就几乎不再监管，监管部门的主要精力放在了查处无证经营的生产或销售企业方面。由于执法部门人力、财力、物力配备的不足，监管部门只能将有限的行政力量集中到一时一事一地进行专项治理，因此是一种典型的“运动式治理”模式。而作为治理对象的无证生产或销售企业都是一些规模非常小的单位。因为规模小，所以灵活性高。在运动式治理期间，他们往往隐藏起来，等到运动式治理过后，又大摇大摆地出来活动，因此造成了这些无证企业的机会主义行为。再次，执法部门对正式处罚的高度依赖导致管不胜管、防不胜防。一是由于国家对监管部门的投入不足，二是为了调动监管部门的工作积极性，导致监管部门的运行不仅需要财政资源，也高度依赖正式处罚创收。监管者同时也是惩罚者乃至创收者。监管部门利用执法权营利，不仅造成监管部门的行为扭曲，同时也造成监管者和被监管者的关系模糊，对监管产生了极其不利的影响。最后，上级政府及社会的过高期望产生的无限责任，使安全成为了监管部门及其工作人员的不可承受之重。

第三，也有一些学者从政策具体执行过程的角度对我国的食品药品监督管理问题进行了细致而又详实的研究。这是一种从动态角度探究食品药品安全问题的思路，与前述的静态的结构分析思路形成了非常鲜明的对照和分野，具有一定的新意和启发意义。通过对食品药品监督管理政策的实践过程进行具体刻画与分析，可以更加细致地呈现食品药品监督管理过程中的困境与特征。刘鹏[⑥]对食品安全执法人员（即街头官僚）在执法过程中的变通进行了详细的研究和划分，认为可以将政策执行中的变通行为具体分为“政策敷衍”、“政策附加”、“政策替换”和“政策抵制”四种类型；他还结合案例分析了造成这种“中国式政策变通”得以出现的体制机制、制度环境、政策内容和政策文化等方面的原因及其相应的改进措施。

第四，还有学者从食品药品监督管理的发展历程中，探讨了市场经济状况下政府的性质与职能定位等问题，即公共行政问题。其中，现代监管型政府的崛起的研究的热点。其中，比较有启发意义的是王绍光、刘鹏[⑦]以美国进步时代的食品药品监管体制为研究对象，通过分析《1906年纯食品药品法案》的历史背景及其社会结构条件下各个利益相关者的互动行为，揭示了近代监管型政府在自由放任主义经济基础上发轫的基本历史逻辑。显然，监管型国家治理是全球大趋势；通过分别对自由放任国家（美国）、积极型国家（西欧国家）、发展型国家（东亚和拉美国家）和指令型国家（俄罗斯和东欧国家）建立监管型国家治理模式的比较分析，他们分析了引起不同国家进行监管改革的不同原因和背景，丰富了这一研究领域。

总之，食品药品安全关系到人民群众的切身利益，对于市场经济良性运行和社会和谐稳定都具有十分重要的作用。确保食品药品安全，既是广大人民群众的呼声，同时也是国家职责。为此，国家成立了专门的食品药品监督管理部门，安排了大量的财政、人力、物力资源，出台了大量的政策法规，致力于确保食品药品的安全。然而，近日，国家食品药品监督管理总局局长毕井泉指出，由于目前我国正处于食品药品安全矛盾的高发期，我国食品药品监管还存在着不少的问题，食品药品安全的形势依然十分复杂、严峻。因此，食品药品安全工作依然任重而道远。食品药品监督管理是确保食品药品安全的根本保障，故而食品药品监督管理过程集中体现了国家意志。国家意志的贯彻需要国家能力作保障。本文试图从国家能力的理论角度分析和理解我国食品药品监督管理目前存在的问题，并提出相应的政策建议。

三、理论基础和分析框架

“国家能力”理论是近年来政治学和公共管理学等领域的一个非常主要的理论资源[⑧]。亨廷顿[⑨]、阿尔蒙德[⑩]等人在探讨国家政治体制与国家现代化之间的关系时，拉开了国家能力研究的序幕。此后，国家权力和国家意志与经济社会发展之间的关系问题，成为了学界讨论的热点话题。其中，福山指出，国家能力也即国家“制定并实施政策和执法的能力”[11]。斯考切波认为，国家能力应分为总体方面的国家能力和具体政策方面的国家能力[12]。M·曼则将国家权力分为专制性权力和基础性权力[13]。米格代尔基于国家与社会关系框架指出：国家能力实际上是国家与社会组织争夺控制社会和支配资源的能力，其中主要包括提取、渗透、规制和分配四大能力[14]。王绍光受其的启发，基于国家与社会关系的框架，将国家能力分为了强制、汲取、濡化、认证、规制、统领、再分配、吸纳、整合等多项重要的能力[15]。

食品药品监督管理是实现食品药品安全的重要手段[16]，食品药品监督管理本身即体现了国家意志。但在具体开展食品药品监督管理的过程中，国家意志的表达往往受到了多种因素的影响和掣肘，从而导致了国家意志的扭曲乃至落空。国家能力是国家贯彻执行国家政策、实现国家意图的能力。因此，从国家能力的角度来看，食品药品监督管理的困境体现了国家能力的不足。一方面，从参与主体来看，食品药品监督管理往往涉及多个主体：中央政府、地方政府、主管部门、相关部门、监管对象、城乡居民等。其中，中央政府、地方政府和食品药品机构是最为重要的三个主体。另一方面，从运作过程来看，食品药品监督管理往往存在多个非常复杂的环节：发现问题、调查取证、执法或联合执法、具体执行等，本质上是监督管理机构的执行能力问题。由于涉及多个主体，存在多个环节，因此，食品药品监督管理的状况体现了国家能力的状况。据此，本文的解释框架主要由以下三个方面展开：

首先，中央与地方关系。我国虽然是一个单一制国家，但中央政府与地方政府之间还是存在很大的不同。各级政府组织都属于多目标函数的集合体，在不同的财权和事权制度安排下，各级政府对这些目标任务之间孰轻孰重、孰先孰后的考虑和行动是非常不同的。中央政府的意图传递地方政府进而到基层政府，基层政府能够在多大程度上贯彻，体现了国家能力。

其次，执法部门的行动能力。在政策具体的实施阶段，基层政府作为执行部门，为了能够较好地贯彻和实现国家意图，必须具备相应的行动能力。这种能力既包括主管部门自身的人、财、物的配备，同时由于食品药品安全问题涉及面广，因此也涉及到主管部门与相关部门之间的关系。这种能力直接关系到食品药品监督管理的效果，因此也体现了国家能力。

第三，政府与市场关系。在政策具体的实施阶段，还涉及到执行政策的主体与政策执行的对象之间的关系。食品药品安全最终需要落脚在政府部门对市场主体采取执法行动，这是政府部门行使食品药品监督管理职能、市场主体予以配合、整改的过程。实践证明，执法部门与执法对象之间并不完全是单向的关系，市场主体的基本特征、发育状况等等反过来会对政府部门的执法行动产生影响。执法对象的积极配合将能够更好地确保食品药品安全。而市场主体是否具有配合执法的客观能力、是否具有配合执法的主管意愿、以及执法部门对市场主体采取的策略等，都会影响到食品药品监督管理的最终结果，因此也体现了国家能力。

综上所述，国家能力理论同时关注食品药品监督管理的结构与过程，也即是食品药品监督管理的实践机制，具有很强的指导性。从具体的实践机制上看，食品药品监督管理可以分为三个阶段：政策目标确定阶段、政策制定及政府内部整合阶段，政策执行或实施阶段。这三个阶段本质上就是“中央与地方关系”、“条条与块块关系”、以及“政府与市场关系”。显然，不管上述哪个阶段或者哪对关系，都会对食品药品监督管理产生重要的影响，并体现了国家能力。其中，“央地关系”涉及我国的财政体制，“条块关系”涉及到基层行政管理体制，而“政府与市场关系”涉及到执法过程中执法主体与执法对象的关系及其互动等问题。

四、财政分权体制与政策目标的偏离

经济和管理领域过于集权被认为是1978年前的主要特征及问题。为此，改革开放初，我国财税体制改革和行政管理体制改革的总方向是实行财税分权与行政分权，目的是调动各方面发展经济的积极性，增强经济发展的活力。国家实行“财政包干”体制，深刻地改变了中央政府与地方政府的关系和行为。自此以后，地方政府的本位利益意识逐渐开始觉醒。结果到了1980年代中后期，我国的“两个比重”即国家财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重几乎双双探底，触碰到了“分权的底线”[17]。为了解决这个问题，国家于1994年启动了“分税制”改革。分税制改革虽然在政府财政收入方面具有很强的集权倾向，但在事权的分配方面却基本上没有触及——这就意味着政府财政支出方面仍然是分权的状态[18]。分税制改革进一步改变了中央政府与地方政府的关系，使得地方经济发展面临预算内财政收入严重不足的基本困境。结果，为了发展地方经济，基层政府具有极强的动力去拓展非预算收入和预算外收入，从而增加政府可支配的财政资源，最终推动了地方经济发展。[19]

财政分权体制极大地调动了基层政府发展经济的积极性，增强了经济发展的活力，促进了全国各地经济的快速发展。这一点已经被学界所证明。戴慕珍[20]在解释苏南地区经济迅猛发展时表示，基层政府扮演了企业家角色是导致当地经济快速发展的主要原因，而基层政府之所以演变成了企业家，主要原因就是财政分权制和农业的非集体化。洪银兴[21]也认为，实行财税分权体制以后，基层政府官员不仅是市场的幕后维护者，而且其自身也积极地参与到了市场行为之中，扮演了市场行动者的角色，从而带动了基层的经济快速发展。魏德昂[22]则是从政府组织本身角度指出：实行财政分权体制以后，基层政府本身便成为了一个厂商，具有了不同于中央政府的利益偏好和目标追求，而政府官员不过是是厂商的经理人。杨善华等[23]也认为，在我国从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，基层政府的自利性日益显现，基层政府角色逐渐发生了从“代理型政权经营者”向“谋利型政权经营者”的转变。

实践证明，财政分权体制确实促进了地方经济的快速发展。统计数据显示，在1986至1997年期间，我国GDP从10275.18亿元增加至78973.03亿元；固定资产投资从3120.60亿元增加到了24941.10亿元。而在其中，食品药品行业往往具有举足轻重的地位。众所周知，食品、药品都属于老百姓日常生活的必需品，不仅具有消费刚性，而且消费量极大。这些特征决定了食品药品市场天然具有很大的利润空间。财政分权制度改革以后，基层政府主导地方产业发展，食品药品行业因为准入门槛低，利润高，从而成为全国各地争相投资的行业，结果导致我国的食品药品行业在全国“遍地开花”。仅仅就药品行业来说：统计数据显示，截止到1997年底，“我国医药生产企业（包括医疗器械、药用包装材料等）已达6391家，可以生产化学原料药1300多种，总量35万吨，数量居世界第二位”[24]。而在1979年，我国医药企业仅有680余家，能够生产各种化学原料药1000多种，总量约4.1万吨。显然，在这个阶段，我国医药企业的快速增长主要体现在企业数量和医药产量上大大增加了。

医药产业发展如此迅速，与基层政府密切相关。基层政府之所以积极支持医药产业，主要就是因为医药产业具有惊人的利润。统计显示，从1978年至1997年，我国医药生产年均增幅高达17.6%，高于同期全国工业年均增幅4.4个百分点[25]。从1978年至2006年，我国医药工业产值年均递增16.1%，远远高于GDP的增长速度[26]。显然，医药行业是改革开放以后国民经济中发展最快的行业之一，为推动经济发展和满足民众需求做出了重要贡献。

然而，也正是由于采取了“村村点火、户户冒烟”的粗放发展模式，造成了我国食品药品行业市场从一开始便具有了非常明显的“小、散、乱、差”等突出特征。其中，“‘小’主要表现为企业规模小，全国的医药生产企业总和还抵不过一个大的国际医药企业集团；‘散’主要表现为生产分散，同一产品众多厂家生产；‘乱’主要表现为市场竞争秩序混乱，药品研制、生产、流通、使用等方面的市场相当混乱；‘差’主要表现为药品企业管理水平差”[27]。为此，从1998年以来，我国便陆续制定和实施了一系列医药生产市场准入制度，旨在抑制医药企业数量和平均规模。然而，我国医药企业数量过多、规模偏小的问题至今仍然没有得到非常有效的解决，俨然成为了我国医药行业转型升级的一个“顽疾”。截止到2014年，我国年销售额超过50亿元的企业只有为数不多的几家企业，过亿元的也只有200多家[28]。

国家多次的医药产业结构调整之所以难以见到成效，实际上并不完全是医药产业自身的问题，这些小、散、乱、差的医药企业实际上与基层政府有着非常密切的关系。在部分地区，这些企业成为了基层政府非常重要的财政收入来源。如果将这些企业“调整掉”，很有可能就会导致基层政府收不抵支，从而造成一系列非常严重的问题。因此，当地基层政府没有积极性执行国家医药行业产业结构调整的政策时，这样的国家意图自然也就大打折扣了。当然，反过来说，这也意味着国家意图脱离了基层的实际，从而遭到了基层政府的“软抵抗”。

实际上，这种中央政府与地方政府的利益博弈，不仅表现在国家的医药行业产业结构调整这一个方面，它同样也出现在了食品药品监督管理的具体实践过程之中。众所周知，“食品药品安全”本身是一个具有很大弹性的概念。高标准的食品药品安全和低标准的食品药品安全之间往往存在着非常大的差别。尤其是不同的人、不同的机构，出于不同的目标、处于不同的层次等等，对于食品药品安全的界定有可能完全不同。对于一个研究食品药品安全的科学家来说，食品药品安全意味着食品药品的品质要经得起最先进、最科学的检验。然而，要达到这样的高标准，往往需要付出巨大的成本。而科学家往往是不考虑成本的。但基层政府却需要考虑，甚至需要首先考虑成本问题。前面已经提到，基层政府是一个多目标函数的集合。极为有限的财政收入，却需要做远远超出其财政收入水平的公共事务，在这样的结构下，基层政府需要在各个目标之间进行权衡和排序。对于某些财政水平极差的基层政府而言，所谓的食品药品安全就是“不出事”而已——不死人、不出现重大食品药品安全事件等。

更何况，食品药品企业及相关行业（医药行业、餐饮行业等）往往是基层政府的重要收入来源，是当地经济发展和就业的重要依靠，具有很强的公共性特征。在这样的客观背景下，围绕着真实过程中的食品药品监督管理工作，究竟应该如何进行监督管理？以及，究竟应该监督管理到什么样的程度？等等问题，中央政府和基层政府之间往往存在一定的张力。这种内在张力给具体的执法过程带来了较大的困难和不确定性。实际上，我国食品药品监督管理体制在地方政府分级管理与省以下垂直管理的多次摇摆，正反映了这样一种中央政府与地方政府之间的复杂博弈过程。对于中央政府来说，食品药品安全事关民生大计，因此往往执行的是高标准要求——当然，中央政府往往是向基层政府提出任务要求，自己并不承担实现这些任务要求的成本和经济社会后果。但对于基层政府来说，不仅食品药品安全是中央政府口中的大事，经济发展同样也是中央政府口中的大事，而且是直接关系到本地经济社会稳定的大事，同时也关系到个人的政绩等等。在这样的背景下，于公于私，基层政府都倾向于执行食品药品安全的最低标准——不出事；同时普遍认为中央政府的要求太高了，脱离了当地的实际。这当然就会给政策落实带来巨大的困境和阻力，从而体现了国家能力不足的困境。

五、职能部门能力与政策执行的效力

客观来说，食品药品安全归根到底需要通过食品药品监督管理的具体实践来保证。因此，在政策的执行环节，开展食品药品监督管理的政府部门能否具备相应的行政能力，直接体现了国家能力。总体上看，食品药品监督管理部门的行政能力主要体现在以下两个方面：

（一）职能部门的资源禀赋

首先是食品药品监督管理部门在政府机构中的地位。建国初，卫生部成立药政处，后改为药政局，主管全国的药品监督管理工作；此后，全国县级以上卫生行政部门普遍设立药政机构和药检所。1978年，为了加强对中西药品和医疗器械生产、供应、使用等的统一管理，国务院决定成立国家医药管理总局，由国家卫生部代管。1982年，国家医药管理总局改为国家医药管理局，隶属于国家经济贸易委员。1986年，为了更好地促进中医中药事业的发展，国务院决定成立中医管理局，为国务院直属机构，由卫生部代管。1988年，国家医药管理局改为国务院直属机构；改国家中医管理局为国家中医药管理局，由卫生部归口管理；并将国家医药管理局管理的中药部分划归国家医药管理局管理。1993年，国家医药管理改为国家经济贸易委员会管理的国家局；国家中医药管理局改为卫生部管理的国家局。

1998年，国务院决定撤销国家医药管理局，成立国家药品监督管理局，为国务院直属机构，主管药品监督的行政执法，并将卫生部的药政、药检职能，原国家医药管理局的药品生产流通监管职能、国家中医药管理局的中药监管职能共同并入国家药品监督管理局。2000年，国务院决定改革现行的药品监督管理体制，实行省以下药品监督管理系统垂直管理。2003年，为了加强对食品安全的监管工作，中共中央、国务院决定在国家监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，并确定为国务院直属机构。2008年，国家食品药品监督管理改由卫生部管理。同年11月，省以下垂直管理体制改为地方政府分级管理体制。2013年，国家食品药品监督管理改为国家食品药品监督管理总局，并确定为国务院直属正部级单位。2014年，部分地方将省级以下食药监、工商和质监部门进行合并为市场监督管理局。

国家层面的机构变革会对地方各级政府的机构变革产生非常重要的影响。按照目前我国确立的“分级管理体制”原则，各级食品药品监督管理部门属于相应各级政府的组成部门（也称工作部门）。以湖南省麻阳县为例。根据2014年的“三定”方案，麻阳县设立了县食品药品监督管理局，确定为县政府的工作部门，并且加挂县食品安全委员会办公室牌子。县食品药品监督管理局内设6个职能机构，另设县食品药品稽查大队、县食品药品检验所和药品不良反应监测中心（加挂12331投诉中心牌子）。其中，前两家机构属于县食品药品监督管理局管理的副科级事业单位，后一家属于县食品药品监督管理局管理的股级事业单位。显然，与此前为县卫生行政主管部门下设的一个内部局相比，新的食品药品监督管理局机构设置更加健全，在全县的地位也有了明显提升。与此同时，在乡镇设立全额事业编制的食品药品监督管理所，为县食品药品监督管理局的派出机构，主要负责所在辖区内的食品药品监督管理工作。随着乡镇食品药品监督管理所的成立，全县食品药品监督管理组织更加体系化了。

食品药品监督管理工作不仅需要有对口的职能部门，而且还需要这个职能部门具有相应的部门资源，才有可能在辖区内切实履行食品药品监督管理的职能。因此，部门资源与部门地位属于形式与实质的关系，或者说是血肉与骨架的关系。一般来说，部门资源越多，部门地位也越高。反之也成立：部门地位越高，部门资源也越多。根据2014年的“三定”方案，核定麻阳县食品药品监督管理局行政编制20名，工勤编制1名；核定县食品药品稽查大队全额事业编制14名，县食品药品检验所全额事业编制3名，药品不良反应监测中心全额事业编制4名。除此之外，核定全县24个乡镇食品药品监督管理所全额事业编制84名。

（二）职能部门的协调机制

由于食品药品安全涉及面广，因此在进行食品药品监督管理的过程中，往往需要其他相关部门的配合。在某些特殊场合或针对某些特殊案件，甚至还需要由多个部门采取联合行动、联合执法。因此，职能部门之间的协调一致对于食品药品监督管理具有十分重要的作用。

以麻阳县为例。按照国家有关规定，各地食品药品安全实行“地方政府负总责，职能部门分工协作，企业是第一责任人”的责任体系。其中涉及到的职能部门分别包括：县食品药品监督管理局；县农业局、县林业局、县畜牧水产局；县卫生局；县质量技术监督局（县质监局）；县工商行政管理局（县工商局）；县商务局和县公安局等多个县级政府职能部门。

其中，县农业局、县畜牧水产局和县林业局与县食品药品监督管理局的职能界限主要取决于食用农产品、水产品和依法可食用陆生野生动物等是否进入了“批发、零售市场或生产加工企业”。凡已进入了的便交由县食品药品监督管理局进行监督管理。不过，为了强化源头治理，加强协调配合和工作衔接，形成监管合力，降低监管成本，防范安全风险，县农业局、县林业局、县畜牧水产局与县食品药品监督管理局也建立了食品安全追溯机制。

县卫生局与县食品药品监督管理局的职能界限主要在于食品安全的风险评估与处置。其中，县卫生局负责食品安全风险、评估和预警工作，并会同县食品药品监督管理局等部门制定、实施食品安全风险监测计划。县卫生局进行安全评估以后得出的结果需及时通报县食品药品监督管理局；对于其中得出不安全结论的食品，县食品药品监督管理局应及时采取措施。从这个角度上看，县卫生局与县食品药品监督管理局的职责界限是比较明晰的。而在药品安全方面，两个机构之间建立了重大药品不良反应时间相互通报机制和联合处置机制。

县质监局与县食品药品监督管理局的职能界限在于对象不同。县质监局负责的是对食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监管，而食品药品监督管理局负责的是食品安全。因此，当县质监局发现食品相关产品可能会造成食品安全时，需要通报县食品药品监督管理局，并由县食品药品监督管理局对食品生产、流通消费环节采取措施加以处理。而县食品药品监督管理局在发现食品安全问题可能是由于食品相关产品造成的时候，则需要通报县质监局，并由县质监局在食品相关产品生产加工环节采取措施加以处理。

县工商局与县食品药品监督管理局的职能界限相对模糊。其中，县食品药品监督管理局负责药品、医疗器械、保健食品、化妆品的广告内容审查和监测；县工商局负责药品、医疗器械、保健食品、化妆品广告活动的监督检查。对于违法广告，县食品药品监督管理局应通报县工商局，由县工商局采取措施加以处理。两部门建立健全了协同配合机制。而县商务局与县食品药品监督管理局的职能界限则相对清楚，前者负责拟定药品流通、餐饮服务和酒类流通发展规划和政策，后者负责药品流通、餐饮服务食品安全和酒类食品安全的监督管理。

县公安局与县食品药品监督管理局的职能界限在于食品药品违法行为是否涉嫌犯罪。县食品药品监督管理局一旦发现食品药品违法行为涉嫌犯罪的，应当按照有关规定及时移送至县公安局，然后由县公安局进行审查，并依法作出立案或不予立案的决定。县公安局可以依法提请县食品药品监督管理局做出检验、鉴定、认定等协助。县食品药品监督管理局与县公安局建立行政执法和刑事司法工作衔接机制，并设立“县公安局食品药品派出所”。

以上只是从政府正式职能界定的层面讲清楚了县食品药品监督管理局与各个相关职能部门之间存在的区别与联系。表面上看，似乎各部门的职能都很明确，与县食品药品监督管局之间的职能并没有太多的重叠。然而，在实际工作的过程中，却往往并非如此。例如，在职能之间具有“上下游关系”时，如果没有上游或下游职能部门的强有力工作，也会大大增加食品药品安全风险。比如，县农业局处于县食品药品监督管理局的“上游”，因此，如果县农业局的农产品源头治理工作没有做好，那么，当大量的存在食品安全风险的农产品进入批发、零售市场或生产加工企业以后，便会给县食品药品监督局带来巨大的压力和风险。

此外，当部门之间需要进行联合行动（包括执法）时，往往构成了对部门协调能力的考验。以上提到的建立各种联合机制，便是为了更好地促进各职能部门之间进行协调与合作。当然，这些机制在具体运行的过程中是否真正发挥作用，则往往需要视具体情况而定。目前，这种联合机制在解决一些重、特大案件时具有比较好的效果。其中，尤其是涉嫌违法犯罪的，一旦交由公安机关处理，便往往能够大大增强食品药品监督管理机构的具体行动能力。显然，这些机制能否起作用，直接决定了食品药品监督管理的绩效，因此也体现了国家能力。

六、政府-市场关系与政策执行平衡点

笔者认为，在食品药品监督管理的具体实践环节中，不仅要注意执行政策的主体，而且还应特别注意政策执行的对象。这是因为，政策执行对象的特征往往也会对政策实践产生重要影响，从而影响国家意图最终能否实现。本来，国家意图应该是要基于政策对象的特征和状况来确定，但从目前来看，国家意图并不一定就能够很准确地捕捉到社会的实际需要和各级的实际情况——脱离实际的政策并不罕见。而这实际上也体现了国家能力的实际状况。

依照有关规定，食品药品监督管理局的职能包括：一是对药品（含医疗器械）的研究、生产、经营、使用的全过程进行监督管理；二是对餐饮服务许可和餐饮业、食堂等消费环节食品安全监督以及保健食品、化妆品的卫生监督管理。简单来说，就是对“四品一械”——食品、药品、保健品、化妆品和医疗器械的监督管理。值得注意的是，“四品一械”在城乡之间是有很大区别的。前已提及，我国食品药品行业普遍具有“小、散、乱、差”的基本特征。实际上，在全国的县域、尤其是中西部地区的县域，食品药品行业更是以“小、散、乱、差”为显著特征，并以此为“立足”的重要基础——由于经济密集程度较低、利润空间十分有限，因此，大型的、集中化的、非常正规的食品药品行业反而难以在中西部地区立足。显然，区域内的食品药品行业结构并并不完全是由个人或政府部门来决定的，它往往与当地的经济社会发展状况有着非常紧密的关系。实际上，食品药品行业本身也是经济的一部分。

以麻阳县的餐饮行业为例。截止到2015年，全县共许可餐饮服务单位420家。其中，大型餐馆有3家，中型餐馆有16家，小型餐馆有93家，小吃店有95家，快餐店有72家，饮品店有8家，甜品店有1家，中等职业学校食堂有1家，学校食堂有46家，机关企事业单位食堂有2家，建筑工地食堂有1家。显然，全县餐饮服务机构以小规模的餐饮服务机构为主，而中等以上餐馆仅占4.52%，机关企事业单位及学校食堂仅占11.67%，两类餐饮服务机构共同的占比也仅为16.19%。在小规模餐饮服务机构占绝大多数的情况下，由于有很多餐饮服务机构的卫生条件和卫生设施达不到规定的餐饮经营单位要求，因此食品药品监督管理部门不可能向其发放餐饮服务许可证书。但这些餐饮服务机构的存在又已构成既定事实，而且也确实为区域内居民提供了不可或缺的餐饮服务，因此这些服务机构又不可能强制取缔。2014年，全县共有53家餐饮经营单位申请餐饮服务许可证，审查后发现仅有42家符合条件。截止到目前，全县持有效餐饮服务许可证经营的有236家，持证率仅为56%。显然，全县的餐饮服务机构总体结构决定了食品药品监督管理主要是对小餐饮机构的监督管理。

再以麻阳县的医疗卫生服务机构为例。一般来说，在一个县域范围内，医疗卫生服务机构往往是药品和医疗器械的销售大户，药房等的销售量虽然也不小，但远远比不上医疗卫生服务机构。因此，县域范围内的医疗卫生服务机构往往是食品药品监督管理的重点对象。然而，在广大的中西部地区县域范围内，医疗卫生服务机构的结构分布普遍是一个“正三角形”结构：处于上级的医疗卫生服务机构往往十分有限，而处于底层的医疗卫生服务机构则往往数量庞大。截止到2015年，整个麻阳县共有医疗卫生服务机构319家，其中村卫生室252家，占比高达79.00%；乡镇卫生院（含厂矿卫生院）共26家；县级医疗卫生机构不到10家。在这样的医疗卫生服务行业的总体结构之下，全县的食品药品监督管理只能采取“抓大放小”和“就近监管”的办法，集中力量对县乡两级医疗卫生服务机构和城镇范围内的村卫生室（含社区卫生服务站）、私人诊所等医疗卫生服务机构进行实质性的监督和管理。

总之，“小、散、乱、差”的食品药品行业结构仍然是目前我国大多数中西部地区县域范围内的基本事实，而且客观上具有一定的市场需求和合理性。由于这些食品药品服务行业的准入门槛极低，不仅导致了监管难度的增加，同时也导致这些服务机构之间处于高度的市场竞争状态——利润率也较低。这种状况进一步导致了这些服务机构缺乏提档升级的能力和内在动力。因此，短期内这种结构将难以得到根本性的改变，是不以个人或机构的意志为转移的。显然，食品药品监督管理必须考虑执法对象的基本情况和特征，也即是要考虑具体的市场状况，并依据市场的实际情况制定切实可行的食品药品监管政策，切不可浪漫主义。

前面已经提到，区域内食品药品产业结构是与当地的经济社会发展状况密切相关的。因此，针对目前主要以“小、散、乱、差”为主要特征的食品药品监督管理对象，我们的政策就不能一味地进行强制取缔或打击，而是要采取更加柔性化的措施，对这些监管对象进行规范、整治，以促其提高卫生条件和卫生水平，并尽可能地降低食品药品安全风险。例如，在麻阳县，“食品生产加工小作坊、小食品经营店、小诊所、小药店”等食品药品“四小”单位遍布城乡，数量巨大，点多面广，监管难度极大，监督成本极高。这些机构一般在当地已成为既定事实，也是当事人收入的重要依靠，而且深受当地老百姓的欢迎和好评，因此，单纯执法取缔往往是不现实的，不能难以凑效，而且甚至还有可能造成社会不稳定事件。因此，针对其中存在的某些突出问题和薄弱环节，县食品药品监督管理局主要采取了“‘四小’规整专项行动”的办法，在严格执法并责令整改的同时，也着力帮助提高这些“四小”单位的卫生环境和服务能力。这是一种比较契合当地实际的做法，因此取得了比较好的效果。

当然，针对食品药品行业中涉嫌违法犯罪的行为，理应进行严厉打击。近年来，随着互联网、快递行业的快速兴起，食品药品行业的违法犯罪行为也逐渐呈现出复杂化、高端化的倾向，从而给食品药品监督管理工作带来了比较大的难度。实际上，这本身也体现了我国食品药品市场也在逐渐地从低端、中低端向中端、中高端的层次过渡的基本特征。也就是说，随着民众经济水平和食品药品安全意识的不断提高，原来比较有市场的低端或中低端食品药品的市场大大萎缩了（当然，这也与食品药品监督管理工作的努力有巨大关系。毕竟食品药品行业存在高度的信息不对称特征，需要政府力量的积极介入，防止出现市场失灵）。而中端、中高端的消费市场逐渐兴起，因此也吸引了食品药品违法犯罪份子也进行“市场升级”。这种升级主要体现在：食品药品违法行为往往具有涉案范围广泛（有时可能是全国联网作案）、涉案金额巨大、案情十分复杂、技术含量较高、隐蔽程度较深、取证难度较大等特征。这就需要我国食品药品监督管理队伍的执法能力和综合素质要能够跟上形势，有所提升。

总之，政府与市场的关系并不是简单的执法与被执法的关系，这是由我国的发展历程、基本国情和目前所处的发展阶段所决定了的，这与西方成熟的市场经济体存在着非常鲜明的区别。这些特殊因素决定了我国的执法——尤其是在基层的执法工作，不能单纯地为了执法而执法，而是必须要考虑到区域市场本身与当地经济社会的嵌入性，尤其是要防止因为执法失当给当地经济社会发展可能造成的问题和不良后果。从这个意义上说，食品药品监督管理工作首先需要服从并服务于当地的经济发展大局，这是基层食品药品监督管理工作最大的政治。食品药品监督管理能否在政治与业务之间找到平衡点，非常直接地体现了国家能力。

七、小结

针对我国食品药品监督管理领域普遍存在的困境和问题，本文没有局限在具体的细节层面讨论，而是采用了一个更加宏观的理论视野和分析框架，试图对这种现实的状况进行理解和分析。目前，农村地区食品药品监督管理领域存在的问题，从根本上看，体现了国家能力的不足，因此具有一定的必然性。而这种国家能力的不足，主要体现在了中央与地方关系、基层政府职能部门的行动能力、以及政府与市场关系等三个层面。因此，从国家能力的角度来看，解决目前我国食品药品监督管理领域存在的困境，需要从加强国家能力方面入手。

首先，在中央与地方关系层面。由于地方政府、尤其是基层政府在财政收入水平十分低下的情况下承担了相对过重的经济发展任务和公共支出任务，从而导致基层政府过于依赖目前的经济产业类型和发展模式，进而缺乏开展有可能会影响到当地经济发展的食品药品监督管理工作的内在积极性和客观条件，这是造成国家的上述意图难以真正在基层贯彻落实的重要原因。从这个角度上看，国家应该在财权与事权的配置上做出一定调整，减轻基层政府发展经济的压力，增强基层政府在履行公共服务方面的职能，促进基层政府的职能转型。当然，从目前的情况来看，基层政府彻底转型为提供公共服务而不顾经济发展是不现实的。因此，中央政府也可以适当地提升经济发展的政府层级，比如，由县域经济上升为市域经济，从而通过提升行政层级的办法实现市场整合，打破地方保护主义，实现经济的提档升级。

第二，在职能部门的执法能力建设方面：一方面，政府要在财政投入和人员配备方面进行更多更大的投入；另一方面，而且也是更加重要的方面，则是要加强各职能部门之间的联动和协调。可以适当地通过职能部门的整合，变部门间的协调为部门内部的协调，从而降低部门协调的难度，确保统一行动和分工协作。但是，这样的部门整合应该是以提高行政效率为目标的，因此也要防止因为部门整合而出现的工作重要性和专门化程度下降的问题。在这一方面，应该要根据各地的实际情况，保持一定的平衡关系，而不能搞“一刀切”。

第三，在政府与市场关系层面：政府的决策首先要立足于实际，要根据不同区域的实际情况来确定食品药品监督管理的目标任务。因此，政府决策的科学性和适宜性应努力提高。尽管国家意图具有高度的权威性，但是，国家意图是否符合实际，这本身也体现了一种国家能力。总体上看，我国的市场发育是在政府有意识地积极培育的情况下发育出来的，这与西方的市场发育模式完全不同——西方往往是先有了市场的发育，然后才有政府的发育。而我国则恰恰相反。不同的发展历程决定了不同的政府与市场关系模式，我们不能照搬照抄西方。尤其是对于基层政府来说，区域内的市场状况虽然相对落后原始，但却与当地政府、与当地的经济社会发展大局有着非常密切的关系，形成了一个低水平但却比较符合当地实际的平衡。在这样的背景下，国家意图的不宜粗暴地打破地方的这种低水平平衡局面，而是要通过不断倡导、激励和完善的方式，帮助基层政府提高当地的食品药品行业总体水平。在这个方面，国家——尤其是中央政府需要有历史的耐心，并时刻保持敏锐性和相对的独立性。

Dilemma of Food and Drug Supervision and Management in Rural Areas From the Perspective of State Capacity

Abstract: Food and drug supervision and management has attracted much attention but faces difficulties. This dilemma is essentially the embodiment of insufficient state capacity. From the perspective of the structure and practice process of food and drug supervision and administration, this work is embedded in the triple relationship between central government and local government, between functional departments and between government and market. Due to the lack of national capacity, the deviation of grassroots governments in understanding and implementing the national intentions, the difficulty in coordinating the implementation of policies due to the division of functional departments, and the decentralization and extensiveness of grassroots food and drug markets, the cost of law enforcement has been greatly increased, which makes the food and drug supervision and management work confronted with many problems. Plight. Therefore, it is necessary to strengthen national capacity building and improve the level of food and drug supervision and management by adjusting the allocation of powers and interests among governments, integrating government functional departments, and improving the scientific and suitability of national decision-making.

Key words: Food and drug supervision and management; state capacity; central land relationship; departmental separation; government and market