房宁: 没有条件硬要上, 怎能不形式主义？

✪ 房宁 / 中国社会科学院政治学所

［导读］近期，一份《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》引发热议。 形式主义深为人们所恶，然而形式主义却又难以绝迹，更有甚者，“反形式主义”也会落入形式主义的窠臼。因此，要有效缓解乃至克服形式主义，需要的不仅仅是口头反对，也不是给出似是而非、大而无当的替代性方案，而是需要进入组织体系内部的运转逻辑，去分析形式主义的成因，由此寻找改善国家治理实践的可能性。本文作者认为，管理不是主观地规定一个数字，是要真正解决问题。应该要信任基层，既然要让他们办事就要有基本的信任，就要给基层一定的自由裁量权，让下面干部能够结合实际，灵活有效地执行政策。文章仅代表作者观点，特此编发，以激发更多读者的思考。

▍解决形式主义，还得先改变“顶格管理”

问：《通知》里明确要求“少开会、开短会，开管用的会。……不再层层开会……”请问以往为什么这么多会？吐槽会多的声音一直未断，为什么之前都难以改过来？

房宁：形式主义什么时候都是存在的，但如果发展到比较严重、普遍的状况，恐怕就有一些深层次的管理以及理念上的问题了。

近一时期，我们也做了一些有关这方面问题的调研。的确，现实中特别是在基层，所谓“形式主义”的情况是比较普遍存在的，而且大有愈演愈烈之势。所以，我想这就是中央发专门文件的原因。

当前形式主义问题的出现和发展有多方面原因，不能一一赘述。我是理论工作者，还是从专业角度谈谈看法吧。从公共管理学的角度看，普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式及其理念有关。所谓顶格管理，简单说来，就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”，也就是追求经济学讲的“最优化”。

然而，实行顶格管理，追求最优化，是要有前提的。首先，需要最优条件；其次，要付出最高代价与成本。而在实际生活中，这种最优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求，就会造成包括形式主义在内的很多问题。

顶格管理，一是会推高了管理成本，二是因缺乏操作的灵活性，会降低政策的适应性，以致各种工作就难以真正落实。明明做不到，又强制要求，于是现实中就只好应付，形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法，形式主义是官僚主义逼出来的。你现在到处去走走，“比比划划假作为”随处可见。

问：能否具体分析一下顶格管理是如何带来形式主义？

房宁：先说“最全事项”。

做任何事情永远是要有重点的，不能把所有事一股脑儿都干了。但现在事情的确太多了，一来就是“横向到边，纵向到底”。但事情做起来都要到基层，都要到管理界面，所谓“上面千条线，底下一根针”、“上面千把锤，底下一根钉”。

说到国家与社会治理，治理也好、管理也罢，在上面就是一个想法，到下面就是一大片事情。现在基层以及管理界面上的工作任务实在是太多了，这也要管，那也要做，结果事情往往是越做越多。因为社会适应性反应，一个问题的解决往往会引发新的更多的问题。比如，查堵漏洞的措施往往会成为新的钻空子机会。就像广东人说的，“多只香炉多只鬼”。

其次， “最高标准”。

标准高，意味着投入的成本要多，最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢？！至少在基层现在普遍缺乏资源，缺少经费。

我刚到东南沿海某市调研，这市里有个工业强镇，经济非常发达。2018年该镇工业产值达360亿，上缴各项税费31亿。但因为现在一些地方——特别是东南沿海经济发达的省份——实行乡财县管，市拨给它这个镇年度经费4000万。基层的经费开销主要分三块，俗话说就是：养人、办公和做事。这镇的财政供养人员，包括公务员、老师等，每年就至少需要8000万，再加上办公、做事，去年实际支出达1.1亿。中间缺口7000万，这些都得自己去筹措。

还有个例子。上头说要搞乡村振兴，市要修一条路，得花1000万，但只给镇里300万，另外700万靠“自筹”。一个乡镇政府哪里去自筹那700万？

为什么现在地方债务问题突出？提那么高的要求，定那么高的指标，但又没给够钱，结果根本就做不到嘛！没办法，基层政府就靠卖地和借债。现在主要就靠这两招儿筹措经费。

第三，“最严要求”。

现在上边布置的任务非常具体，包括路线图、时间表、各项标准，有的干脆就是下发一个大表格，要求不折不扣地执行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲学上讲“一般”和“特殊”，“白马非马”嘛！上级下达的所有政策都是“一般”，而到了基层都是“特殊”。马列主义还得结合中国革命实际呢，底下情况千差万别，不可能和上面政策一一对应，但现在上头下达任务时配张表，说必须得严丝合缝、一一对应——这不就是用主观裁剪客观了吗？！

现在很多政策缺乏灵活性，要求不折不扣，可实际上不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的，具体做工作一定要有自由裁量的空间。我爱用踢足球来比喻。足球赛要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所谓的规则来执行，一碰就犯规，一跑就越位，那这球还踢不踢了？那就甭看球了，光听裁判吹哨了。所以，如何政策都要留有一定游隙（Windage），也就是说，各种政策执行时，要留有一定余地，要给一定灵活性，要给执行者一定的自由裁量权。否则任何政策都无法真正得到执行和落实，还会助长形式主义。

当然，现在强调从严治党，灵活性不能太大，但是不大不是没有，如果是不折不扣的顶格管理，底下实际上就什么也执行不了，或执行不合理。现在基层出现很多奇葩现象，都和这有关系。比如老两口种庄稼，折成收入，按标准就是贫困户，但他们儿子在外头打工，经常寄钱回来，老两口实际生活水平不困难。然而，由于后者难以统计，按标准就得给钱。而有的家里头有欠债等负担，但看着有些收入，这样即使真的贫困也不能给，给了就不符合规定了。

最后，就是“最快速度”问题。

我们国家很大，层级很多，一项工作布置下来，中间要有时间成本。拿我来说，有一次我接到一个任务，要求那个月18号前完成，但我接到任务时候已经是20号了。后来一查，这项政策半年前上级部门就制定了，但这传达路上就走了半年。可是任务一到了下面就急如星火，事情那么急也只能是肤皮潦草地应付过去。

任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考虑时间成本，必须把时间留出来。现在底下搞很多形式主义是因为他们根本连干的时间都没有。星期一布置，星期三检查，星期五督办，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，没时间去真正地开展工作。工作时间是有限的，一天不吃不睡也就24小时，上头不断来检查、督办，要报告进度、做阶段性总结汇报，上面来人还要接待，结果工作时间变的少了，有的只能应付检查，坐屋里填表。

这种情况多了以后，底下也会糊弄上头。我们调研也发现所谓“击鼓传花”现象，大家不断地把上面的东西传下去，把下面的东西传上来。其实大家并不都那么认真，因为，很明显这么多的事情、这么多头绪，上报的那么多表格或报告，最后究竟有没有人认真去看还是个问题呢！

问：《通知》里还给了具体的指标，“确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%－50%。”请问您认为这要求可行吗？

房宁：我觉得不大可行，布置工作关键是看有没解决实际问题。说要减少30%-50%，这是主观意愿，缺乏根据——过去加了那么多的工作，根据何在？现在减，根据又何在？难道以前这些会是各个层级有意制造的？不是的，那是因为顶格管理的必然要求。

如果还是顶格管理，如果还是什么都要管，即使一件事情开一个会，但事多，会议和文件还是减不下来。管理不是主观地规定一个数字，是要真正解决问题。我认为，还是得针对形式主义产生的原因来治理，还得改变管理的理念和操作模式。

问：那怎么改变？

房宁：第一，减少管理事项。不是管得越多越好，过了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住顶格管理的冲动。

第二， 降格以求。就像体育比赛，我们尽量去争冠军，但不能说不是第一名，就什么都不是。还是要从实际出发，尽力而为就是了。

第三， 量入为出。一定要有成本观念，现在更大的问题不是开多少会，而是要给多少钱办多少事。上头可以提要求，但一定要配给相应的资源，支付相应的成本。底下办事要人手、要花钱，上头提供足够的人员和经费，那再多的事也可以办，再多的会也可以开。

第四， 留有游隙。要赋予政策一定的灵活性，给底下一定的自由裁量空间。实际上，基层干部很反感那些一笔一划的规定，认为是对他们的一种不信任，进而产生消极抵触情绪。应该要信任基层，毕竟事情要由人家去办，既然要让他们办事就要基本的信任，就要给基层一定的自由裁量权，让下面干部能够结合实际，灵活有效地执行政策。

最后，留出时间。像前年所谓的“环保大跃进”。要煤改气、煤改电，本来是好事，可是都到秋天了，西北风都刮起来了，突然说不能够烧煤，要改烧天然气或用电。可那天然气在哪儿呢？管道在哪儿呢？电在哪儿呢？做事情不仅要问对不对，更要看行不行得通；在事情不具备条件的时候就不能做，要先创造条件才能做。连时间都不留，到下面可不就荒唐了？！

管理要讲究科学，而顶格管理是不科学的。一般来说，我们不能追求最优方案，而是要选次用，降格管理实际上就是一种科学管理。

▍如何科学衡量基层工作

问：《通知》中也提到，“坚决纠正机械式做法，不得随意要求基层填表报数、层层报材料，不得简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准，不得以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价。”请问去掉这些以后，要如何更科学地衡量基层公务员或整个基层的工作成果？

房宁：如何考核，这一直是管理学上最复杂的一个问题。说说现在的倾向性问题吧。

第一个倾向性问题是细碎化。这和我刚才说的是一样的，如果过于具体，反而无法操作了。因为各地情况不一样，无法用一个标准去衡量和评判千差万别的对象。

第二个，就是考核中的“一票否决”。一票否决当然有一定的合理性，因为它可以突出一些重点，但现在的问题是一票否决太多了。

我曾在西南地区的一个市做调查，统计过考核市里工作的一票否决，其中比较明确的事项就有近20项。拿我自己的单位说吧，我统计过上面比较明确的一票否决就有11项。一票否决多了，下面无法做到；做不到了，作假的问题就容易出现。

再有，一票否决的缺点是容易产生以偏概全问题。工作再努力再好，出问题也是难免的。我十项都做好了，一项由于种种主客观原因没做好，就一票否决了，结果整个工作不合格，其他工作做再好也没用。这样就会导致一种适应性反应——以后别的事我都不管了，就针对这可能产生一票否决的工作。这么一来，也造成了因考核导向形成的行政短期化行为和功利化行为。

所以，一票否决不能滥用，要防止一票否决过多的现象。

第三，现在主要的问题还是考核过严了。佛说世界，非真世界乃名世界也；西方哲学也讲，“不能两次踏入同一条河流”。一年的时间里很多情况都变了，年初定下的考核目标到年底填表时往往早已经对不上号了。考核要有一定的灵活性，不能过于刻板。比如年初立下军令状，但年底没完成，如果能说出合理的原因，上头也认可，就不应该扣分了。

第四，还有个问题是短期考核太密。现在一般是年度考核，而缺乏中长期考核。很多工作可能短期内看不出来，但到年底要考核，所以资源有限的情况下，那些慢功夫、真功夫的就不做了。所谓“为官一任，造福一方”，功绩就得立竿见影，“包子有肉要在褶上”。

考核期短的问题，还与现在干部流动过于频密有密切关系，现在一个市委书记常常是干不满一个任期，干上两年就张罗着晋升了。一把手在一个位子上呆时间长了，就挡了后面同志的道儿，不快点走影响下级积极性不说，自己也尴尬也难受。

考核导向是指挥棒，如果注重中长期，立足长远，“功成不必在我”，那就可能慢工出细活；如果考核标准注重短期政绩，那干部的行为一定也是急功近利。

总之，考核问题非常复杂，这是政府管理中古今中外都难以解决的问题。

▍政府和社会都要“正确对待被问责的干部”

问：《通知》里也提到，“要正确对待被问责的干部”。您怎么看待这一要求？

房宁：这是针对现在我们问责制中很多问题的。十年前我在党校学习，我们小组负责一个调研项目是关于问责制的。我是项目的执笔人，那是我第一次比较系统地接触问责制问题。大家都赞同问责制，但实际上问责是个非常复杂的专业性很强的问题。

首先，责任要明确，是谁的责任就是谁的责任，不能模糊；第二，责任一定是事先确定的，要先立下军令状。也就是说，必须事先明确责任，而且这个责任要让执行人知道，这样才能事后追究他的责任。这一点实际上很难做到，因为出现的问题是复杂的，而制定的规则是笼统的，这中间解释的空间就很大。

现在，许多问责执行中实际上变成了“追责”，也就是出了事必须得有人负责。其实，如果责任体系不完善的话，出了事很多情况下是追不到个人责任的。但是现在许多情况下不管怎样，一定要有人负责！必须要有人被揪出来平息民意。所以现在很多干部被问责后不服。我们之前调研，一些干部说心里很委屈，但出于党性也就自认倒霉担责，但其实心里还是不服。

国家治理体系现代化，问责制是当中一个重要的组成部分。建立一个完善的问责制不是那么简单的，不是一下子就能形成的，它需要大量实践，反复试错。我很赞同文件上的观点，我们国家在建立形成问责制的过程中仍有很多不完善的地方，只要不是主观故意，只是工作有失误而被问责的干部，还是要给他们戴罪立功的机会。

国家培养一个干部要付出巨大代价和成本，就和培养一个医生一样。一个医生要治错多少病才能成为好医生。所以对干部也要很珍惜。这些干部吸取经验教训，将来也才能更好地工作。

问：有一些被问责的干部，异地升迁引来群众的不满。您刚提到民意，那这里的民意该如何平息？

房宁：一方面，要做说明。首先问责要谨慎，要适当，不能还没调查，第一时间先撤干部，这不合适。犯罪嫌疑人被抓到，还要有一个很长的审判过程才能定罪；第一时间把干部免了，这不就是定罪了吗？！把握好处理时机很重要。

另一方面，社会要适应，不能干部一被撤职，就再无出头之日，不然就没人敢做事了。就跟开汽车似的，出了事故，还得看事故是主观故意还是失误或有客观原因，而不是直接吊销驾照了。小时候，听我爷爷就说过，越是有名的医生看错、治错的病就越多，没治好的病人就越多。干部和医生、科学家是一样的，都要通过不断实践、不断犯错，不断付出代价，获得成长进步。对于犯错被问责的干部，社会应有一个理性的态度。