桂华：网格化管理未必适用农村

2018-08-30 01:11 环球时报 桂华

　　最近几年，越来越多的技术性手段开始在乡村治理中运用，这些技术性手段多是在局部创新，然后被其他地方学习。其中，比较典型的是网格化治理。

　　常见的做法是，在区县一级设置网格化指挥中心，在乡镇设置网格平台，在村组设置网格员。网格以地域和人口为单位划分。完善的信息系统是网格精细化治理的基础，每个网格设置网格员，每个网格员配备网格终端的手机，即时将辖区内需要处理的事务上传到网格系统。网格系统将农村事务分为数十上甚至百种类，辖区内大大小小的事情分门别类地纳入网格系统。

　　网格化治理通常采取三级联动，细小的事情，网格员直接处理。网格员处理不了的事情，网格员上报到系统，平台系统反馈到村干部那里，由村委会负责处理。还有一些事情是村里处理不了，需要乡镇职能部门处理的，系统会反馈到有关部门。还有个别疑难事情可能也乡镇无法处理，由系统反馈到区县处理。

　　很多地方推行网格化治理之后，弱化原有的“村组”治理体系。有些地方则是直接用网格员来替代村民小组长。网格与小组尽管治理的范围大小相似，网格员也一般是由本村庄的人员担任，但是网格化治理与传统的小组治理存在本质差异。

　　网格化治理体系是政府职能部门介入基层事务的技术工具。网格化治理针对的具体事务，网格系统中包含对社会事务的分类菜单，所有的事务经过系统分类，然后转交给具体职能部门处理。小组则是村民自治体系下的一级建制，属于最基层的群众性自治单元，同时也是一级集体经济组织。

　　网格化治理最先运用于城市基层治理。城市社会空间密度高，基层事务多，借助技术手段实现的网格化治理，适用于城市基层治理需求。农村事务不多，并且事情发生得也不规则，在农村建设治理网格，容易出现空转情况。

　　农村是熟人社会，农村事务发生在熟人之间，处理农村事务需要利用人情面子等熟人社会资源。网格员是政府聘用的，他们对网格平台负责，按照网格操作手册处理事务，以平台考评为目的。小组长、村干部由农民选举产生，小组长一般无权无钱无资源，他们治理小组就一定要依靠群众和动员群众。而网格员本质是对政府负责的技术官僚，网格员上报事务，经过网格平台分类分流，最后由具体的职能部门来处理，网格化治理最终依靠的是国家资源投入。网格是国家行政体系延伸，推行网格化治理，村庄事务要进入国家治理体系才能被解决，打破了面对面、脸对脸的传统治理方式，农村干群关系被改变了。

　　目前网格化治理在基层应用中存在两个趋势，一是从城市向农村推广，二是从东部经济发达地区向中西部地区推广。需要注意的是，农村治理应保持简约状态。另外，部分东部地区农村基层治理面临着大规模外来人口管理压力，这种类型的村庄适宜建立网格化治理体系。但一些中西部地区事情稀薄、矛盾很少，推行网格化体系还应因地制宜。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

　基层治理现代化是国家治理体系现代化的基本组成部分。近年来，一些地区在农村基层治理体系改革中，将治理现代化简单理解为制度化、科层化和程序化，推行村干部坐班制、村干部专职化等做法。

　　我们在农村调查时，发现基层治理中存在一些悖论现象，一方面常常听到农民抱怨说，“从来没见过乡镇的书记镇长下过村入过户”，另一方面，我们又观察到当地干部十分忙碌。有些地区的乡镇干部长期保持“五加二、白加黑”的工作状态，一些推行坐班制的农村，村干部不仅平时坚持8小时工作制，而且周末或夜晚还常常加班。基层治理运转越来越复杂。

　　长期以来，我国农村基层治理保持着简约形态，乡村工作人员不多、村组组织半正规化、基层事务灵活处理，农民诉求绝大部分得到有效回应，基层治理成本也不高。改革开放之后，乡村社会发生巨变，基层治理面临的是流动的社会和高度分化的农民，这是乡村运转复杂化和基层干部工作忙的客观原因。

　　另一方面，还必须正视的是，很多时候乡村干部的忙碌并未变成回应农民诉求的能力提升。以精准扶贫工作为例，一些地区出现数字脱贫现象，扶贫干部的主要精力耗费在给建档立卡贫困户填表上。还有些地区推行“办事留痕”工作方法，基层干部花5分钟给农民解决问题后，需要半天时间来填写材料。依据我们调查的经验，农村干部有1/3精力耗费在各类档案文字工作上，另有1/3参加会议和迎接检查，真正用在与农民打交道的精力不足1/3。

　　东部沿海经济发达地区地方政府财力雄厚，对基层的转移支付多，可以通过组织扩张来应对基层治理中的形式化工作压力。而中西部农业型地区的村庄，基层治理资源有限，形式化的工作需求挤占了乡村干部有限的工作精力。当前趋势是东部地区的做法被中西部地区竞相学习。这可能进一步加剧中西部地区乡村治理的形式主义逻辑。

　　破解农村基层治理中的形式主义“空转”，需要从三个层面入手：

　　一是建立容错纠错机制为基层治理提供正常空间。当前基层治理逐渐出现了“不出事逻辑”，即凡是缺乏明确政策依据的工作，乡村干部能推诿就尽量推诿，于是就出现农民办事被要求提供材料证明“你妈是你妈”的事情。恰恰很多乡村治理工作要应对的正是那些法律管不到、政策上无依据的矛盾。在从严治党和加强权力监督的背景下，还要建立基层治理容错纠错机制，为基层工作提供空间。

　　二是重视基层层层加码现象。以扶贫攻坚工作为例，党中央确定2020年全面脱贫工作目标，一些省将目标提前到2019年，到有些市县级又提前到2018年。基层组织有时用形式主义应对层层考核。

　　三是基层治理现代化要分类推行。占全国绝大多数的一般农业型村庄，需要维持乡村治理的灵活性，村组干部宜继续保留“兼业”性质，不宜一刀切地推行坐班制以及村组干部60岁“退休”制度。资源有限的农业型地区的基层治理应保持“事本主义”原则，减少形式化的工作。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)