土地增减挂钩和乡村振兴路径反思

夏柱智*

（ 武汉大学  中国乡村治理研究中心  430072）

[摘要] 作为农村基础性制度安排，乡村振兴过程中的土地制度改革令人关注。一个主要的观点是通过土地增减挂钩，盘活农村存量建设用地，资源变资产变资本，向农村农民输入资源。文章深入分析土地增减挂钩政策的现实由来和实践逻辑，认为土地增减挂钩的本质是政府财政资源通过土地指标的再分配，难以完成乡村振兴的任务。如果进一步突破原有政策，允许农村宅基地退出形成集体经营性建设用地，那么现行土地制度将被大大突破，收益的将主要是发达地区和大中城市郊区的农村。文章提出应当反思土地增减挂钩政策，重新审视乡村土地制度改革的路径。

[关键词]土地制度改革   增减挂钩  宅基地  农地入市  乡村振兴 

一 引言

十九大报告提出乡村振兴战略，并作为七大战略之一写入新修改的中国共产党党章，这在我国农业农村发展历史上具有重要意义。2018年中央“一号”文件以乡村振兴为主线，全面部署新时期农村政策。乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，重要路径之一是建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，这就包括农村土地制度改革。探讨土地制度改革和乡村振兴的关系乃是本文的问题意识来源。

已有研究的主要观点是打破城乡二元的土地制度，建立城乡生产要素全面流动的制度机制。这些观点认为目前制约农村经济社会发展的主要因素是土地不能自由在城乡之间流动，主要是占农村建设用地主要部分的宅基地。对于那些不能直接入市的农村宅基地而言，土地增减挂钩提供了一种可能。在2015年启动的三项土地制度改革中，学界主流的观点主张国家应当允许农村宅基地退出通过复垦整理形成新增集体经营性建设用地的来源，这一点已经写入2017年形成的《土地管理法》（修正案）。本来土地增减挂钩是一项严格土地管理的政策，中央允许地方通过盘活存量集体建设用地的方式新增建设用地指标。而我们通过研究发现，在农村土地财产权利的逻辑起点下，这一政策越来越被视为突破城乡二元结构，促进乡村振兴发展的政策工具。

从土地管理的角度，土地增减挂钩如果能在完成土地管理目标的同时，完成促进乡村振兴的目标，这是令人振奋的。然而一旦深入分析土地增减挂钩的理论和实践，土地增减挂钩的效果并不令人如意。而且从土地制度的角度，国家从法律层面允许农村宅基地退出形成新增集体经营性建设用地，将会冲击现有以征地制度为核心的土地制度。为了深入理解土地增减挂钩的理论和实践，我们将在梳理土地增减挂钩政策由来基础上，以四川成都市为例来展开实践分析，最后是一个结论，提出应当反思试图借助土地增减挂钩来促进乡村振兴的土地制度改革路径。

二 相关研究的综述

在土地增减挂钩中，地方政府是土地指标的需求方，农民集体是土地指标的供给方。供给土地指标的农民所获得的收入的性质是一个重要问题。在土地增减挂钩项目运作中，政府要复垦农民宅基地，要对被拆迁农房进行补偿，有些地区如成都市在2012年达到30万元/亩的水平，农村本来价值很低的农村宅基地突然能获得这么高的价值引起了学界的兴趣。

学界普遍采取土地财产权的的视角，认为土地增减挂钩是“市场”机制，激活了农村宅基地的内在的财产价值。[1]一些学者借用“土地发展权”理论来论证土地指标具有价值。土地指标就是国家允许土地非农使用的权力。从我国的实践情况来看，近几年很多地方进行的“建设用地指标增减挂钩”试验，与土地发展权转移制度的功能就非常相近。[2]这种理论分析视角下，农村宅基地权利是一种“土地发展权”，土地增减挂钩项目中，政府复垦农户宅基地，应当对农民退出土地发展权的补偿。因此主流学界寄希望于土地增减挂钩实现远郊农村建设用地的价值。土地增减挂钩政策赋予农村建设用地新的属性“土地权益”，农民凭借“土地权益书”完成对不可移动的土地的替代，可以实现偏远农村、零散分布土地的远距离、大范围置换。[3]周其仁关于土地增减挂钩的认识很典型。“农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富”，[4]农民得到的补偿来自于“权利的交换”、“建设用地的激活”。 [5]

在这一视角解析下，学界对土地增减挂钩的批判集中于市场价格机制并未充分形成。比如有学者认为目前土地指标交易的主体是不同地区的地方政府，而不是作为农地所有者的农民和农民集体，因此带来了许多问题[6]。在增减挂钩的指标交易中，尚未建立公开合理的价格形成机制，价值补偿没有充分体现农民的土地财产权权益。尽管农民从增减挂钩中得到部分好处，但总体而言，农民的权益并未得到充分保障，其表现是宅基地补偿标准低[7]，缺乏公开、合理的收益再分配机制来保障农民利益[8]，农民土地权益价值未得到全面体现[9]。

这些对于土地增减挂钩的看法把土地增减挂钩误解为“市场”，不了解土地指标和土地增减挂钩的运作机制。在逻辑上，学界普遍混淆了土地的实地和土地指标是两个不同的概念，混淆了市场机制和再分配机制。土地指标是国家自上而下人为控制的，其目的是形成集中统一的土地管理体制。而在实践中，土地增减挂钩中的土地指标价值是地方政府规定出来的，这其中并没有什么市场机制发挥作用。一般认为，在中国城市建设实践中，建设用地所具有价值有两个方面，一是由区位优势造成的级差地租A，二是由于国家土地管制形成的级差地租B。土地增减挂钩使得远郊农村的建设用地可以通过形成挂钩指标，获得B的增值收益。土地指标越是稀缺，级差地租B越大，远郊农村可分享的土地级差收益越大。因此土地增减挂钩政策实际上是以指标作为媒介，将地方政府的资源向农村定向输送利益，是政府的再分配行为，土地是地方政府再分配行为的政策工具。尽管地方创办了土地交易所等指标交易的平台，但是其内在机制仍然是通过减少地方政府土地财政收入，间接地投入到了农村。[10]

学界的误解来源于不去理解土地增减挂钩的具体时空条件，忽视了对某一个区域土地增减挂钩项目的实际运作机制的理解。下面通过政策疏离和实践分析两个部分来加深对土地增减挂钩的理解。

三 从农用地整理到农村建设用地整理

国土资源部门推出土地增减挂钩政策的初衷是创新土地资源管理，激励地方盘活利用存量建设用地。

土地管理法律的主要目标是严格土地资源管理。1999年修改后的《土地管理法》确立了耕地保护作为基本国策，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”（第3条第1款）。在加强土地管理的背景下下，如何盘活利用存量建设用地是国土资源管理在1998年之后的土地管理制度创新的主题。学界普遍认为相对于城市，农村土地资源利用效率普遍较低。王旭东指出，“1997-2008，农村人口了14%，而村庄用地却增长了4%，呈现人减地增的趋势。”[11]根据国土资源局土地勘测研究院的调研数据显示，当前农村宅基地的闲置率约为10%—15%，也就是说即使按照最低标准，以我国当前2亿亩农村宅基地总量来看有近2000万亩宅基地处于闲置状况，这被认为是不能容忍的巨大资源浪费。[12]从土地资源管理的角度，这些研究预示了如何创新土地管理制度，一方面要严格管理新增建设用地；一方面则要设法盘活存量建设用地。安徽芜湖是早期国土资源部的试点，创新集体建设用地流转是基本内容，基本内容是“土地置换”，就是通过退出和复垦农村建设用地来获得指标，这些指标集中落地到乡镇工业园区。这就是最初的土地增减挂钩[13]。时任国土资源管理部副部长李元充分肯定这一试点的价值。他指出“采取有力的政策盘活存量建设用地，减少新增建设用地，鼓励退宅还田，这是保护耕地的根本出路”。“从保护土地资源的角度来说，也不能低估集体建设用地流转的重大意义。”[14]

土地增减挂钩作为一种正式政策，其源头可追溯到2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的意见》，《意见》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”2005年国土资源部正式颁布文件《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，开始试点城乡建设用地增减挂钩政策及实践，此后土地增减挂钩一直以试点的方式在全国推行，成为试点地区城市新增城市建设用地指标的重要来源。

2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》概括了城乡建设用地增减挂钩的完整含义、操作方式及目标意义。城乡建设用地增减挂钩是“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”国家之所以要设置“挂钩指标”这一管理制度，源于在土地增减挂钩中，国家依然要对地方新增建设用地进行调控，防止各行其是。早期的芜湖、苏州等地方集体建设用地试点中的地方政府自行进行的“土地置换”成为政策禁止的对象，所有涉及建设用地复垦和指标调整使用的行为均要纳入国家自上而下的控制。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(2010)第五条就说明了这一点。“坚决制止以各种名义擅自开展土地置换行为。在推进农村新居建设和危房改造即小康示范村建设等工作中，凡涉及城乡建设用地调整使用的，必须纳入增减挂钩试点。严禁擅自开展建设用地置换、复垦土地周转等‘搭车’行为，防止违规扩大城镇建设用地规模”。

可以看到，国土资源部把土地增减挂钩作为精细地管理土地资源的政策工具。从土地资源管理的角度，土地增减挂钩本质上是一种新型的土地整理方式，把土地整理从过去单一的农用地整理过渡为包含田、水、路、林、村的土地综合整治。土地增减挂钩和征地中的“耕占平衡”的差别是土地增减挂钩政策中的土地综合整治直接针对农村建设用地，主要是农村宅基地。在耕地占补平衡政策中，地方政府必须以农用地和未利用地整理的方式增加有效耕地面积，补充在城市建设中减少的耕地，补充耕地面积是城镇建设用地增加的必要条件；在土地增减挂钩政策中，在一定的挂钩周转指标支持下，城市新增建设用地指标可以直接通过减少农村建设用地而获得，这一指标是自下而上获得的，其成本是政府拆除农民住房复垦宅基地的费用。

四 土地增减挂钩本质是“再分配”

土地增减挂钩政策实施中，最重要的问题是“钱从哪里来？”。土地指标的价值来源于土地非农使用的级差地租收益的再分配。问题是地方政府借土地指标向农村输入土地收益的性质是什么，是通过市场化机制还是再分配机制。一种流行的观点是，一旦国家允许土地指标交易，宅基地被置换、挪移到城镇规划区，就具有了相当于城市建设用地的价值。这种观点的问题是，没有区分实地和指标，也没有理解土地指标价值的实际来源。土地的基本属性是不可移动，农村那块退出的宅基地不可能被挪移到城市郊区使用，而仅仅是复垦为耕地。同样，城市郊区被政府征收用于建设的土地也不是之前退出的宅基地，它仅仅使用了来自农村宅基地整理退出形成的土地指标。

无论用什么理论话语去表述，土地增减挂钩项目中实际不存在影响土地指标价格的市场。既然土地指标不是实地，理论上可以供给土地指标的主体是所有拥有农村建设用地的农户，政府只需要花费很低的成本就可以获得土地指标。有两种确定土地指标价格的办法，一是参照取得国家土地指标成本，这是最便利的计算方法。在湖北省沙洋县，政府规定一亩挂钩指标是价格是3万元，正好相当于政府使用计划内的新增建设用地需要向国家交纳耕地占用税和新增建设用地有偿使用费之和。二，参照拆旧建新的成本，这一成本在不同经济发达地区的高低不同。如果国家试图通过这一政策向农村农民输入资源，比如建设新农村，那么土地指标的价值就可规定得十分高，如成都。成都在建设农民安置小区时提出了非常高的“四性”标准，指的是是“发展性，多样性，相容性和共享性”，基础设施配套达到“1+13”的标准，平均每一个人口达到2万元。为了能支付高标准的农村新社区建设的成本，2012年成都把土地指标的价格提高到30万元/亩的高价。可见无论哪一种土地指标价格，均是政府规定出来的。国家通过土地增减挂钩政策激励地方政府和集体通过盘活存量的方式减少对耕地资源的占用。本来农村宅基地的功能是用于建造住房，现在国家规定农村宅基地可以用于土地指标的供给，那么宅基地就获得了政策性价值。

成都土地增减挂钩运作较早，受到的社会关注较多。我们以成都为例来讨论土地增减挂钩中土地指标价值的来源问题。我们认为，无论采取什么样的外在方式，土地增减挂钩中，农村宅基地退出形成土地指标的价值只可能是来源于地方政府土地财政收入以土地指标为媒介的再分配[15]。

成都市是最早的土地增减挂钩试点。据统计，截止2011年底，成都市通过土地综合整治投入和带动资金410亿元，新增耕地42万余亩，修建农民集中居住区1500个，大大改善了农民居住条件。2008年时，成都通过土地增减挂钩复垦1亩宅基地，政府规定的保底价格是15万元，2012年后，保底价格涨到30万元。成都市地方政府认为“市场运作”是土地增减挂钩项目的基本特征，简单地说是土地指标进入土地市场获得价值，为此成都市还建立了“农村土地产权交易所”[16]按照我们对成都市土地增减挂钩政策的梳理，土地增减挂钩项目运作有二种方式。无论哪一种方式，最终均是地方政府用城镇土地招拍挂形成的土地财政收入定向地对拆旧区农民的转移支付。

第一种方式是政府主导型。政府直接投资获得土地指标，最后在土地拍卖中获得资金回笼（注意拍卖的是实地）。其中土地指标是土地增减挂钩项目的最终产品，整个项目一启动便会涉及农村安置房建设、农民旧房拆迁、农民搬迁（过渡费）、土地整理复垦等诸多环节，需要数亿元的投入。拍卖之前，政府是投资的主体，具体由政府性的小城镇投资建设公司投资。地方政府通过使用挂钩土地指标去征地，再通过土地出让获得的收益还贷款从而实现资金周转和平衡。这意味着，土地财政收入直接支付了项目成本。

第二种方式是社会资本主导型。在土地增减挂钩项目实施规模扩大背景下，单纯依靠政府投资的传统模式难以满足实际需要。成都市开始引入社会资本参与到土地增减挂钩项目中来，社会资本获得土地指标后由政府保底收购，保障其投资成本及利润，利润一般在10%左右。在这里，尽管有社会企业参与了指标的“生产”过程，但这些社会企业的主要角色是提前垫资，最终土地指标还只有通过落地才能变现，无论是是地方政府回购，还是开发商回购，最终还是地方政府来买单。这种运作模式中，地方政府不仅要支付拆旧区的成本，而且要支付社会资本的利润。

为了使土地指标能够实现“市场”价值，补偿拆旧区的成本，成都在土地使用环节规定了“持证准入”和“持证准用”政策。“持证准入”和“持证准用”政策意图无疑是想将土地增减挂钩项目的成本部分转移到开发商，让这些开发商先拿出资金来购买土地指标，从而承担土地增减挂钩项目的成本。看起来，土地指标的最终收购方不必然是地方政府了，而是房地产开发商，地方政府通过制度安排为农民（拆旧区）和开发商搭建的土地指标交易平台。但是土地指标本身没有价值，因此也就不存什么土地价值的“释放”与“不释放”的问题[17]。开发商在提前购买土地指标（比如30万元/亩）的价款看来是在土地出让金之外，却在开发商的预期价格中，仍然是算在土地出让金总价款之内的。开发商不可能做一个慈善家，在支付了一块土地（包含土地指标）的市场对价后，还额外拿出30万元/亩来购买土地增减挂钩项目所生产出来的指标。故成都市看似让开发商“多付出”的那一笔土地指标的费用，最终其实还是以地方政府的土地财政预期收入的减少为代价的，本质上还是地方政府的土地财政收入在为增减挂钩项目的实施提供资金支持[18]。不同之处是地方政府损失的方式是从其预期的、本应得到的“土地财政”收入中提前扣去了的部分，让人感觉到是开发商和农民之间的“市场交易”。

由于土地增减挂钩本质是“再分配”，是政府通过土地指标为媒介的财政资源再分配。因为城市建设用地是有限的，尤其是高价值的商住建设用地有限，政府企图通过土地增减挂钩来带动乡村振兴必然是相当局限的。有土地增减挂钩项目的农村将得到政府的财政投入，而缺乏土地增减挂钩的农村将无法得到政府的财政投入，因为这主要是政府主观意志分配的（往往投入各类新农村建设示范点），这将造成人为的不公平。

五 集体经营性建设用地入市的陷阱

成都除了有土地增减挂钩，还仍有类似芜湖市试点早期实践过的地方性的集体建设用地流转。按照成都市的制度，集体建设用地流转有两种方式，一是实地流转；二是指标流转（原来在芜湖市被称之为“土地置换”，三项土地制度改革中称为“异地入市”）。这是由于八九十年代，农村工业不发达，成都缺乏如长三角和珠三角那样多的存量集体经营性建设用地，成都市允许基层乡镇复垦农村宅基地形成土地指标用于形成新增集体经营性建设用地。

这实际上是三项土地制度改革中的集体经营性建设用地的“异地入市”。成都集体建设用地流转的特征是允许宅基地经过调整入市，大大扩大了集体建设用地入市的范围。这是国家不允许的，全国人大常委会把可入市集体建设用地界定为“存量集体经营性建设用地”，存量和经营性建设是硬性约束条件，农村宅基地并不是存量集体经营性建设用地。而一些学者认为可入市土地是“在存量集体建设用地总规模控制下，依据‘两规’确定的集体经营性建设用地”[19]。这里“存量集体经营性建设用地”的概念被偷换为“存量农村集体建设用地”，从而农村宅基地也被纳入存量集体经营性建设用地的范围，根本上突破现行土地制度，是土地制度改革的陷阱。

在成都，宅基地退出形成新增集体经营性建设用地指标的主要依据是《成都市集体建设用地整理和集体使用管理暂行办法》（2008）^[20]。办法规定集体建设用地整理有两类：由国土资源部、四川省国土资源厅批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目（“挂钩”项目）；由成都市人民政府批准的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目（“拆院并院”项目）。基层把前者称为“大拆挂”，后者称为“小拆挂”。

该办法第3部分规定：实施挂钩项目或“拆院并院”项目节约的集体建设用地，按照“拆旧区”与“建新区”对应的原则直接使用，或由市、县国土部门统筹安排使用；直接使用节约的集体建设用地，可在土地利用总体规划确定的规划建设用地区或发展预留区使用。挂钩项目的“建新区”可根据需要报征为国有或保留集体建设用地性质，“拆院并院”项目的“建新区”保留集体建设用地性质（这样就免去了自上而下的一整套征地程序）。统筹安排使用的集体建设用地，必须在土地利用总体规划确定的规划建设用地区或发展预留区使用。其中，挂钩项目节约的集体建设用地可跨乡镇或跨区（市）县使用，“拆院并院”项目节约的集体建设用地只能在本乡镇范围内使用。

挂钩项目节约的集体建设用地和“拆院并院”项目节约的集体建设用地实行“分类管理”，但是两种项目经过一定程序还能够转化，成都市国土局关于印发《成都市农民集中建房整理项目管理办法》的通知（2011）规定，农民集中建房整理项目复垦的建设用地用于集中居住区和当地农村集体经济组织农村产业发展用地后，剩余的建设用地，待条件成熟后可向省国土资源厅申请城乡建设用地增减挂钩项目立项。安仁镇是成都市是一个著名的旅游乡镇。我们调查发现安仁镇包装的一个增减挂钩项目一直都没有审批通过，没有获得省里的批文，但是安仁镇把项目已经实施了，资金来源于农业投资公司的银行贷款，项目一直无法验收，指标无法进行交易获得资金，现在银行追款，县政府要求验收，但是省厅通不过立项，安仁镇打算重新包装成地方性的“小拆挂”项目。

从农民的角度，“小拆挂”和“大拆挂”没有差别，均是农民宅基地退出，获得一定的补偿。而从国家和地方关系来看，“小拆挂”和“大拆挂”的本质差别是根本的。“小拆挂”是地方性的政策，审批单位是成都市国土资源局，其规模不受国家自上而下达的周转指标控制。理论上只要有需求（一般是发达的乡镇），地方政府就可以批准设立“小拆挂”项目，只需满足耕地平衡。由于农村宅基地规模庞大，基层乡镇的建设用地将很容易得到满足。目前的问题是，土地指标价格上升到30万元/亩，一般的乡镇企业如何支付得起这个价格。

“小拆挂”项目一般是社会资本主导的。在成都市，地方政府实施这一政策的动力在于，在自上而下偏紧的土地指标供给政策下，市和县区政府没有多余的指标供给乡镇，乡镇就只能通过腾退农村宅基地的方式来获得土地指标，推进经济建设。它实际上是芜湖等集体建设用地流转试点在2000年就实践的政策，芜湖市的做法是即通过农村宅基地复垦，增强集体经营性建设用地，用于建设乡镇工业园区，满足乡镇建设用地需求。成都市比芜湖复杂的地方是引入了社会资本来对农村宅基地进行整理。从国家规范土地增减挂钩的角度，成都市地方性的“小拆挂”是不合法的，也有巨大的政策风险的。按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(2010)规定的“坚决制止以各种名义（包括建设新农村，招商引资等）擅自开展土地置换行为”。因此成都市的做法只能是“大胆尝试”，而不可推广普遍化，否则土地增减挂钩就要乱套了，就可能会发生城镇建设用地扩张失控，农村耕地红线突破[21]，导致地方政府大拆大建，农民利益受损等情况。

集体经营性建设用地入市看起来赋予农民集体普遍的权利，对各个地区是公平的，将有助于各个农村地区的乡村振兴。实际上由于集体经营性建设用地入市规模和价值在不同地区有巨大的差异，这一制度安排实际上是不公平的。经过了几十年的经济发展，中国已经形成了两个差异极大的地区：沿海发达地区农村和城市连为一体，存量集体经营性建设用地规模大，需求也大，土地价值高，集体土地合法地入市将大大增加集体和农民的收入；而在中西部不发达地区，存量集体经营性建设用地规模小，需求也不多，土地价值低，集体土地合法入市对当地集体和农民意义不大。允许农村宅基地退出和入市将通过增加集体经营性建设用地的数量不断增加发达地区的集体和农民所得，减少国家公共财政收入，让那些真正需要乡村振兴的地区得不到基本的资源，扩大发达地区和不发达地区的差距。

六 简要的结论

乡村振兴是新时期农村工作的目标，是检验各项制度和政策的试金石。然而对于具体的某一项制度，我们应当进行具体分析，厘清制度实践和乡村振兴之间的有机联系。城乡建设用地增减挂钩是一项仍然在全国进行试点具体土地制度，引起了学界很大的争议。在三项土地制度改革中，土地增减挂钩被认为可以发挥非常重要的“中介”作用，被认为是盘活农村宅基地，实现农村土地价值的现实路径。本文分析表明事实并非如此，试图借助土地增减挂钩政策来推进乡村振兴的观点应当接受反思。

下面是基本结论：第一，土地增减挂钩直接针对农村建设用地进行整理，主要目的是国家激励地方增加耕地，减少建设对耕地的占用。第二，土地增减挂钩项目形成的土地指标本身没有价值，其价值来源于财政收入的再分配，国家通过土地增减挂钩来输入资源只会扩大农村内部的不平衡。第三，集体建设用地指标的流转作为土地增减挂钩的地方运作方式，主要源于基层乡镇经济建设指标的缺乏，一旦被误认为农村宅基地包含有巨额的财产，从而把农村宅基地退出用于新增经营性建设用地法律化，现行土地制度将受到根本的冲击。收益的是将主要是发达地区农村和农民，而哪些最需要国家输入资源促进乡村振兴的农村地区所得寥寥，地区差距将进一步扩大，走向了乡村振兴的反面。