土地细碎化与农地制度的一个分析框架

王海娟 胡守庚

摘 要：土地细碎化是我国农村提高资源使用效率和发展现代农业的根本性制约，“细碎化土地”具有不确定性和不可移动性，这就导致农地利用存在计量成本和一致行动成本等交易费用。既有的“产权界定—经济激励”框架主要论证产权界定状况对农地制度绩效的影响，在农地利用外部性较大、产权界定成本较高的情况下，其解释力逐渐减弱。 将土地细碎化特征和集体行动纳入到农地制度绩效分析之中，通过“产权特性+产权结构”这一新的分析框架可以发现：在我国，土地具有细碎化特征$农地利用具有较强外部性的情况下，产权界定成本很高：土地细碎化特征要求农户形成集体行动，将农地利用的外部性内部化为组织利益；建立在“准私有制”基础上的合作经济行动必将遭遇计量难题和一致行动难题，形成“反公地悲剧”的困境；而建立在集体所有制基础上的集体经济行动可以降低交易费用。这一新的农地制度分析框架可以深化对于我国地权的理论认识，揭示我国农地利用所面临的困境，也能更加深刻地认识我国集体土地制度所具有的实质性的经济功能。

一、问题意识与文献综述

（一）问题意识与研究主题

土地细碎化是农业发展历史漫长、原住民占人口大多数地区普遍存在的土地形态。我国采取均分承包的土地制度，土地更为细碎。随着现代生产力发展和农民大规模流动，土地细碎化成为提高资源使用效率和发展现代农业的根本性制约。有学者指出土地产权的经济效率与土地细碎化密切相关，研究农地制度应该基于这一基本事实[①]。鉴于土地细碎化问题的日益重要性，有必要将土地细碎化问题纳入到农地制度研究框架中。学界较为全面地考察了土地细碎化对农业产出、劳动力使用、机械化发展、基础设施建设等的负面影响[②]。不足之处是这些研究偏向土地细碎化所呈现出的物理现象，相对忽视了土地细碎化在农地制度理论研究中的重要地位。本文的核心论题是系统阐释土地细碎化的内涵和特征，并将土地细碎化纳入到农地制度研究的理论框架中。

在企业研究领域，一些研究者讨论产权特性与企业治理机制、产权制度的关系，认为产权特性如不确定性、资产专用性对制度绩效有决定作用。在公共资源管理领域，一些研究者论证资源特征与治理机制的关系。曼瑟尔·奥尔森指出在公共物品上设置排他性产权的成本过高，无法将“搭便车者”排斥出去，导致社会总福利降低[③]。埃丽塔·奥斯特罗姆认为使用具有资源单位可分性和资源系统共享性的“公共池塘资源”应采取自主治理模式[④]。基于产权特性在分析治理机制和产权结构经济绩效的重要地位，艾伦·斯密德提出了“产权特性—产权结构”分析框架[⑤]，为我们提供了很大的启示，本文将引入这一框架。

本文首先揭示土地的细碎化特征，深入阐释“产权特性—产权结构”分析框架，提出若干实证研究命题。接着以全国多个地区的农地细碎化治理实践经验检验这一分析框架的效度。研究发现，在当前经济社会条件下，“细碎化土地”利用具有很强外部性，农民需要形成集体行动将外部性内部化为经济组织利益。而“细碎化土地”的不确定性、不可移动性特征使得农地利用存在计量成本和一致行动成本等交易费用类型。在“准私有制”产权结构下农民可以形成合作经济行动，但农民合作遭遇计量难题和一致行动难题。在集体所有制产权结构下农民可以形成集体经济行动，有利于降低交易费用。本研究使用土地细碎化概念分析我国的农地制度，以丰富对地权的认识，为农地制度研究提供一个新的分析框架，并论证集体所有制的经济绩效。

本文的经验材料来自于广西省F县、山东省D市、广东省Q市、湖北省S县、江苏省Y县、安徽省C县、上海市等。在广西省F县、山东省D市、广东省Q市、湖北省S县四个调研点中农民都开展了土地连片的实践。即农民将细碎化的土地互换或者统一调整到一片或者合并为几块。土地连片主要解决农地细碎化问题，是农地利用的一个重要环节。[⑥]在土地连片过程中农民选择不同的产权结构，农地细碎化治理的经济效果存在很大的差异性。本文将以土地连片实践为例，探讨农民在不同产权结构下如何形成集体行动及其经济绩效。

（二）文献综述与研究进路

现有文献主要根据产权理论分析农地制度的经济绩效。“产权作为一种社会工具，能帮助个人形成与其他人进行交易时的合理预期，产权是界定人们在经济活动中如何受益及如何受损，以及相互之间如何进行补偿以使他修正人们所采取的行动。”[⑦]既有研究强调农民积极性是农地利用效率的决定因素，认为产权为农民提供将外部性收益内部化的激励程度决定了农地制度效率。产权界定的稳定性、完整性和清晰性程度越高，对私人投资的激励程度越高。由此看来，土地产权的界定状况决定了农地制度的经济绩效，这一分析框架即是“产权界定——经济激励”。

在产权理论基础上，“产权界定—经济激励”框架为农地制度研究提供了经典的解释逻辑。改革开放以来，我国农地采取土地集体所有、农户承包经营的制度安排。在已有的研究框架中，集体所有制是一种权利界定不清晰、不完整的“残缺产权”制度，承包经营权在明晰性、排他性、可转让性、稳定性等方面都存在一定缺陷[⑧]。在农业生产方面，土地产权不稳定和界定不清晰导致农民缺乏稳定预期，农民丧失投资积极性，倾向于掠夺性使用土地[⑨]。在资源配置方面，边际产出拉平效应和交易收益效应都难以发挥作用，阻碍了农地流转市场的发育和规模经营[⑩]。因此，农地制度改革应当赋予农民稳定、清晰而有保障的土地使用权。综上而言，该分析框架的的逻辑分析图如下。

“产权界定—经济激励”框架建立在土地产权可以清晰界定或者界定成本较低的前提假设上。当土地经营规模较大，或者土地规模虽小但规模效应不明显的情况下，大部分农业生产环节都是私人决策和个体经济行为。当农地利用的外部性很弱、界定产权的成本很低时，“产权界定—经济激励”分析框架具有很强的解释力。但我国土地经营规模小、土地细碎化程度高，农地利用存在强外部性，对土地产权进行界定的成本十分高昂。尤其是在现代生产力水平不断提高、农民大规模流动的背景下，界定土地产权的成本进一步提高，乃至无法在经济上建立起清晰的排他性产权。运用这个分析框架的前提预设逐渐丧失，其解释力也不断减弱。

本文基于实践经验，把土地细碎化纳入农地制度绩效分析的框架中，揭示土地细碎化特征及其对农地制度绩效的影响，并在此基础上进行理论化提炼。土地细碎化概念的界定以及“产权特性—产权结构”分析框架的运用是我们建构适合我国农地制度研究理论的一个尝试。

在这个分析框架中，土地细碎化的产权特征是给定的，而产权结构是可选择的。从长期来看，土地的产权特征会发生演进，但长期视角在时间尺度上过于宏观，在这个前提下进行讨论缺少对现实的指导意义。本文将土地的细碎化特征在一定的生产力条件下视为外生给定的，土地产权结构的选择在很大程度上影响农地利用的效率。土地所有制规定了产权主体的权利义务关系以及对行为主体的激励机制。根据农村实践，本文将集体所有制和“准私有制”视为两种主要的产权结构。我国农村采取的土地集体所有制在实践表现出很大差异。一些农村地区的集体所有制仍然有效运行，村集体根据农民的需要调整地块、提供农业公共品等；一些农村地区村集体丧失了生产功能，集体所有制不断弱化，农地制度的个体化程度不断提高，类似于私有制产权结构[11]，我们称之为“准私有制”。农地制度实践的差异性给本研究带来比较视角，我们将以这两种产权结构的绩效来比较分析不同产权结构对农地利用的影响。另外，在土地细碎化条件下，大部分农业生产环节都是公共决策和集体经济行为。这个框架引入了“集体行动”作为中间变量，不同的产权结构对集体行动有不同的激励作用和机制。综上而言，“产权特性—产权结构”的逻辑分析图如下。

二、分析框架与研究命题

本部分首先揭示土地细碎化的内涵及其产权特征，并讨论农地利用过程中农户进行集体行动的交易费用类型，然后解释不同产权结构的治理机制及其交易费用高低问题。

（一）土地细碎化的内涵

已有研究侧重于把土地细碎化理解为农地的物理特征和自然形态，一般使用农户拥有的地块数量与面积的比例衡量细碎化程度。以地块大小和地块数量为标准界定土地细碎化，只能描述土地的自然分布形态。这种界定方式既脱离了具体的生产力条件，也不能确定地反映农户之间的土地利用关系。土地的细碎化自然形态并不一定对农地利用产生不利影响。当农地利用存在较强外部性时，我们才会认为土地细碎化是一个问题。“如果农户的地块很多且散布各地，但每块地的面积达数十亩乃至上百亩，或者地块面积虽然很小，但每户所有的土地都集中在一片，我们都不会提出土地细碎化的问题。”[12]在这个意义上，在本文中土地细碎化概念反映的就是土地细碎化问题。我国农地不仅规模小、产权主体数量众多，且在当前生产力阶段很多农业投资活动具有“公共品”特征，这些投资活动往往是单个农民所无法或无力完成的[13]，存在典型的土地细碎化问题。相应地，我们称这种类型的土地为“细碎化土地”。

从农业生产的角度，土地细碎化问题的本质是农地利用存在较强外部性。即农地利用环节很难建立排他性关系，一个人的决策和行动使另一个人或一群人受损或受益。农地利用是一个综合使用水、电、路、土地等各种资源的过程，可以将农业生产系统称为资源系统。一定规模的土地是否细碎化取决于当时的生产力水平及其所决定的资源系统大小。如果农业生产力水平较低，资源系统的范围就较小，拥有一定规模土地的农民就可以形成一个相对独立的资源系统，土地利用的外部性就很弱。相反，如果农业生产力水平提高，单个农民使用水、电、路等资源就超出了资源单位的范围，土地利用的外部性就会增强。即使土地规模不变，随着农业生产力水平的发展，土地的细碎化程度也会提高。

也就是说，由于土地使用权主体过多，每个使用者都有权力给其他人使用资源系统设置障碍，每个使用者又都无法完全排除他人的干扰。一般而言，有两个因素导致农地利用的非排他性，一是制度强制设定形成的非排他性，二是在经济上资源使用不具有排他性或者排他成本很高。现有文献一般注意到制度设置导致的产权界定不清晰导致的排他性。实际上，由土地细碎化和农地利用系统性的内在张力所引致的非排他性是由于经济上无法分割导致的。农业生产力越是发达，细碎化农地利用主体之间的非排他性越强，造成的效率损失就越多。即使采取土地私有的制度设置，也无法消除外部性带来的非效率。

（二）外部性、集体行动与交易费用类型

当农地利用存在较强外部性导致经营非效率时，农户将丧失投入积极性。产权经济学认为可以将界定不经济的价值或利益留在公共领域，并按照一定的方式进行分配。[14]土地利用者需要采取协调策略，形成集体行动才能获得公共领域的利益。集体行动实际上是在保持多产权主体的基础上扩大资源系统的范围，将单个农民的外部性收益内部化为经济组织的利益。在农业现代化背景下，农地利用效率的提高在很大程度上取决于农民是否能够形成有效的集体行动，将规模效应产生的外部利润内部化。

集体行动可以解决外部性问题，但“细碎化土地”的某些产权特征带来交易费用，影响集体行动的形成。广义上的交易费用指在一定的社会关系中，人们自愿交往、彼此合作所支付的成本。具体来说，交易费用是人与人互动过程中产生的“摩擦力”，是阻碍集体行动的因素。农民在集体行动中面临的种种实际困难构成广义交易费用的一部分。“家庭联产承包责任制已使农户具有了独立的土地生产使用权，然而，细碎化土地产权作为当下农村土产权制度的另一个面向，其结构又将农户之间紧密地联系在了一起，引发农户之间的‘摩擦’问题。”[15]具体来说，“细碎化土地”的产权特征主要包括两个：

一是不确定性。土地不确定性表达的是农民在利用土地时的差异性，表现为农户之间、地域之间和时间等方面。具体而言，特定时间、地点和技术条件下，农民之间的土地差异性主要表现在以下三个方面：一是土地的自然条件，如地力肥瘦、距离远近、地形以及灌溉、运输条件等都不相同；二是不同农户的土地分布格局不同，有的农户的土地连片程度低，有的农户的土地连片程度高；三是土地流转意愿、生产技术、种植结构、流转期限等不同。如农民的土地流转意愿受农民的生命周期、家庭劳动力结构、兼业方式和地点、耕种面积、土地租金等因素的影响。

二是不可移动性。土地的位置具有固定性，既包括绝对位置的固定性，一块土地在经纬网上的方位是固定不变的，也包括各地块相对位置的固定性。不过不可移动性与土地细碎化的形成紧密相关。如果土地像其它生产要素或者商品那样可以自由移动，农民可以很容易地合并土地，那么就不存在土地细碎化问题。当土地细碎化时，个体难以有效利用土地，或者,其他人不能被排除在资源系统外。由此看来，不可移动性也是“细碎化土地”在经济上难以建立起排他性产权的影响因素。

这些产权特征带来的交易费用主要有以下三种类型。一是土地不确定性与计量成本。每块土地的质量、面积不同，农民的地块分布、种植方式和流转意愿也不同，农民的土地利益具有非对称性。集体行动过程中，每个农民的成本和收益不相。这就产生计算每个农户的成本和收益的成本。二是土地不可移动性与一致行动成本。由于土地具有不可移动性，要达成集体行动，资源系统内的所有农民要形成一致行动，任何一个农民不参与就会彻底瓦解集体行动。在这个意义上，农业生产领域只存在所有人一致行动的最优选择或集体行动失败，而不存在次优选择。“或者必须百分百参与，或者就干脆什么共同努力也没有。”[16]土地利益非对称性和农民的逆向选择会增加一致性行动的成本。

具体实践中，一致行动成本又可以分为两种类型。一是异质性问题，由于土地具有不确定性和土地利益非对称性，农民参与集体行动的意愿不同，要达成一致行动很困难。二是“敲竹杠”机会主义行为问题。因为每一个农民的参与不可或缺，任何人都可以试图成为拒不参加者以要求获得更多的收益。每个农民都有巨大的讨价还价的激励，使得一致行动变得更为困难。通常意义上的公共物品可以由一个外部主体（如国家）提供，或者有些人提供公共物品而另一些人“搭便车”。因为可以不需要全体成员参加，讨价还价或者机会主义行为显然远没有这么普遍和重要。土地的不可移动性要求所有土地占有者参与一致行动，土地利用的公共利益既不能由外部主体供给，也不能由内部的部分主体供给。这是“细碎化土地”利用与通常意义的公共物品供给的最大不同。

表1：“细碎化土地”的特征与交易费用类型

根据表1所示，特定类型交易费用的产生往往与特定的产权属性有关。在很多情况下交易费用往往是多种产权属性共同作用的结果。本文为了论述的方便，将重点分析特定交易费用与特定产权属性的关系。

（三）产权结构、集体行动类型与交易费用高低

在集体所有制和“准私有制”这两种不同的产权结构下，农民围绕农地利用形成不同的集体行动类型，本文区分为合作经济行动和集体经济行动。我国农经理论界长期以来不加区分地使用合作经济和集体经济，使得我们难以区分农民集体行动的类型，也难以对不同类型产权结构的经济绩效有更为准确的认识。本文将集体行动类型进行区分并探讨其交易费用高低，以分析不同产权结构的经济绩效。下面分两节进行分析。

（1）“准私有制”、合作经济行动与高交易费用

当土地产权结构为“准私有制”，农民拥有完全的经营自主权，其他主体包括国家和集体并没有参与农业生产的权利。农民作为经济理性人会利用市场关系，通过订立合约，找寻到使各自利益最大化的集体行动方式[17]。农民还可能达成契约，建立厂商组织，以在一定程度上替代他们之间的市场关系。在这种集体行动类型中，农民自愿参与并拥有自由退出权。这实际上是国家将土地使用权完全赋予农民个体，农民自愿形成合作经济，将农地利用的外部性内部化为合作经济组织的利益。

在合作经济中农民遵循的是以个人（家庭）为核算单位的成本-收益行动模式。当农民参与合作的收益超过参与成本时，就会参与合作经济组织；而当农民参与合作的收益不足以抵消参与成本时，农民就会选择退出合作经济组织；当收益与支出相抵时，农民参加或不参加该合作经济组织是无差异的。农民选择能使自己利益最大化的方式，依据自己的偏好自由的选择参与或退出合作经济组织。合作经济组织的成立是基于农民个人选择的加总，直接由每个个体的利益简单加总而成。

合作经济的核心原则是自愿，即农民根据理性利益计算决定是否参与合作，不受任何强迫力量的影响。自愿原则来源于经济人假设，个体会自发自愿地形成合作，不需要外界力量的干预。换句话说，自发自愿的合作能够产生经济效率，外界干预将导致效率损失。自愿原则在集体决策中表现为一致同意原则，即所有成员一致同意才能达成集体行动。合作的结果是为农民带来帕累托改进，在提高整体利益的同时，没有一个农民的利益会受到损失。

然而根据以上分析，在土地细碎化的条件下，合作经济存在较高的交易费用。第一，合作经济基于个体效用最大化基础，要求实现个体农民的成本和收益均衡。由于土地具有不确定性，对每个农民的成本和收益进行计算的成本很高。第二，由于土地具有不确定性，农民又有机会主义行为，要求所有农民一致同意的成本很高。

合作经济行动是一种解决外部性问题的市场方式。根据科斯定理，只要产权是明确的，并且交易费用为零或者很低，可以通过私人自愿协商方式解决外部性问题[18]。科斯定理成立的两个前提条件是产权界定成本低和交易费用低。一些研究者往往认为私人自愿协商可以将外部性内部化，忽视了科斯定理的两个前提条件。如果产权界定和内部化的成本太高，以至于很难寄希望于通过个人间的私人性合约实现外部性的内部化，私有产权原则以及自由合约是不可行的[19]。

（2）集体所有制、集体经济行动与低交易费用

当土地产权结构为集体所有制时，集体也有参与农地经营的权利。与合作经济组织根本不同的是，集体经济组织作为土地集体所有权代表，具有经营土地的权利。在后税费农业时期，集体行使统一经营权并不是取消农民的承包经营权直接经营土地，也不是收取土地租金和分享农业收益[20]。集体经济组织在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下发挥组织化功能，在保留承包经营权基础上将小规模经营的分散农民组织起来，解决一家一户不好办或办起来不经济的公共事务[21]。这就在无法建立排他性产权的生产环节建立了集体公共产权。农民则按照一定的民主决策程序参与集体行动和分享由此形成的公共利益。这实际上是由集体将个体利益整合为公共利益的集体经济行动。

与农地制度相关的村民自治制度对集体所有权的行使进行了规定，二者的有机结合形成了集体经济行动。一是集体经济组织经营的对象是集体土地。在集体所有制设置中，土地是集体的公共生产资料，集体参与土地经营是农民自治权的体现[22]。二是农民集体的组织形式是集体经济组织或村民委员会组织。个人土地所有权凭个人的意思自治就可以加入社会再生产过程，集体所有权作用的发挥必须要借助组织载体和相应的组织程序和方式[23]。《土地管理法》规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。”三是农民集体按照一定的章程或者规则行使权利。作为土地所有权主体，“农民集体”是按章程或规则行使权利的组织形式[24]。“农村土地所有权主体与村民自治组织具有某种同构关系”[25]，集体经济组织按照村民自治制度运行。

集体经济行动遵循公共利益共享机制。集体利益是根据一定规则形成的、无法分割到个人、只能共享的公共利益。为了避免一致行动失败导致整体福利损失，农民将一些无法计算边际效益的价值留在公共领域，由所有成员共享。个体承担的成本和获得的边际收益是不均衡的，这就形成了“利益共享、成本均摊”的不均衡形式。这是公共品供给的一般特征，或者是公共利益的本质特性。

集体经济行动的核心原则是“少数服从多数”的多数民主决策原则与卡尔多-希克斯改进。根据村民自治制度的规定，农民在遵守法律法规以及国家政策的前提下，根据民主议定原则制定符合农村实际的规则和行为规范，自主管理和建设本村的公共事务和公益事业。自治规则由集体经济组织成员内部创设，依据农民的共同意志和共同利益确立的具有一定强制性的行为规范。当多数人达成协议和形成集体决策时，其他人需要无条件服从。这虽然损害了一部分人的利益，但通过一定的机制对受损者给予补偿后，整体福利仍能得到改进。

根据以上分析，集体经济行动存在较低的交易费用。第一，集体经济行动采取“成本均摊、利益共享”公共利益共享机制，避免了计量难题。第二，多数原则不要求形成一致意见，少数农民的不同意见和不参与都不会妨碍集体行动的形成，这就解决了异质性问题和避免了机会主义行为。

以上通过对合作经济与集体经济这两种治理机制的分析，可以清楚地看到，土地的细碎化特征是如何影响集体行动的交易费用，进而最终如何决定产权结构的经济绩效，如表2所示。为此，本文拟提出以下研究命题。

表2：集体所有制与“准私有制”经济绩效比较

  命题1：“细碎化土地”利用具有很强的外部性，这要求农民形成集体行动将外部性内部化为组织利益。

命题2：“细碎化土地”的不确定性和不可移动性引发集体行动的计量成本和一致行动成本（包括异质性问题和机会主义行为问题）。

命题3：不同产权结构基础上的集体行动类型及其交易费用不同。基于“准私有制”形成的合作经济存在计量难题、异质性问题和机会主义行为问题。基于集体所有制形成的集体经济可以克服以上问题，具有较低交易费用。

命题4：土地细碎化的产权特征决定了集体所有制是一种有效率的产权结构，“准私有制”是一种低效的制度安排。

三、合作经济行动及其困境

一些农村地区在土地连片实践中采取土地互换方式。土地互换指农民之间通过土地经营权双向流转或者承包经营权互换的方式，将分散的地块流转（或换）到一片[26]。土地互换的主体是农户个体，集体的土地权利受到较大的限制。即使集体参与到土地连片工作中，也是作为公共管理主体发挥指导或协调的权利。土地互换是农民根据成本和收益比较自愿参与的合作行动，农民按照合作经济的机制和原则进行决策和行动。本部分以土地互换为例，分析合作经济行动的运作方式和评估其交易费用。

（一）价格机制与计量难题

根据价格机制，当农民之间有相同利益时才会进行土地互换。即甲乙双方各自有一块质量和面积相同的土地，并且地块正好在对方的地块旁边。由于土地具有不确定性，这种可能性很低。即使农业生产条件和土地质量完全相同，土地较多的农民在土地连片中获得的利益比土地面积少的农民多。在S县调查发现，地块的面积、肥沃程度和距离等方面的不匹配是土地互换的最主要障碍。

这种土地不匹配的困难因以下两个方面的因素进一步加强。一是地块过小，较大的地块可以通过分割与较小的地块进行匹配，而过小的地块分割后无法有效耕作。二是交换链条的延长。如上所述，如果乙所要的土地不在甲的手中而在丙的手中，而刚好甲拥有丙所需要的土地，那么，交换的难度至少增加一倍。如果甲不拥有丙所需要的土地，交换的链条需要延长到丁甚至涉及更多的人。那么，地块不匹配的困难将随交换链条的延长呈几何级数增加。实践中出现了有两个农户互换土地时一共签订了1000多份合同的情形。不难想象，随着交换链条的延长，土地互换的总难度成倍增长，以至于土地互换根本无法进行。

一些人认为农户之间的利益不均衡问题可以通过一定的方式进行补偿，并不一定要求所交换土地的面积和质量相同。实际上，农民也尝试了多种利益均衡方式，但收效甚微。例如采取货币补偿方式，由质量较差和面积较少的农民支付一定的现金补偿给质量较好和面积较多的农户。确定补偿价格需要对土地的质量和价值进行精准的测量和计算。土地具有不确定性和利益分布不对称性，对土地价值进行精准计量的成本很高。在农民数量众多、地块数量庞大，且交易频率高的情况下，对土地进行计量进而确定补偿价格几乎是不可能的。S县基层干部和农民普遍认为，土地补偿价格很难确定，并且补偿协议后续执行的成本也很高，谁来执行和监督都是农民担心的问题。

以上分析表明，由于土地具有不确定性，农民进行土地互换的成本和收益难以进行均衡，致使价格机制失灵。主张自愿互换的研究者注意到了土地互换所产生的合作经济效益，但忽视了社会总福利在个人之间的分配问题。与通常意义上的交易费用，例如搜寻成本、签约成本等相比，土地不确定性所产生的计量难题更难克服。

（二）一致同意原则与一致行动难题

土地连片中要达成一致同意遭遇以下两个方面的障碍。一方面，虽然所有农户在土地连片中都能够获利，但由于存在个体选择的差异，任何实施方案都无法完全符合所有人的预期。另一方面，任一个拒不参加者都具有特别的讨价还价的力量，一些农民采取机会主义行为以获得更多的利益，如获得更多的土地面积、更高质量的地块等。调查中发现，每个村民小组都有几户农民不愿意参与土地连片。由于土地具有不可移动性，如果有几户甚至一户农民不愿意参加土地连片，一个小组或者一个行政村的农户都无法实现土地连片。

当土地可以自由移动时，利益和意见不同的农民退出后，意见一致的农民可以形成一致行动。正是这种退出机制解决了土地异质性和“敲竹杠”机会主义行为对土地连片的阻碍。这实际上是农民间达成的一种“自我实施”协议，这种自我实施的合约只有在重复博弈的情形下才能维持，而一个合作组织的性质是重复性博弈还是一次性博弈，取决于成员是否拥有自由退出权[27]。土地的不可移动性使得农民丧失自由退出权，退出机制无法发挥作用。

有研究者认为，如果某位农民不愿意参与集体行动，那么周围的农户为了自己的利益可以给这位农户更多的补偿，以取得他的同意[28]。虽然周围的农户由于补偿的支出而减少了收益，但是相对于无法互换土地而言可能仍有利可图。这只是理论上的推论。在实践中，这会激励机会主义行为的产生。理性的农户都会“故意”不愿意参与土地连片，以获得周围农户的补偿。

在农民缺乏自由退出权的情况下，采取一定的强制措施使不同意见的农民参与一致行动也是一种问题解决方案。农民不仅有自愿合作的权利，也需要承担合作的义务。农民可以形成在法律上具有强制执行力的许诺或协议。例如，农民可以制定部分人必须服从多数人利益的多数原则协议。但合作是基于各自的利益自愿达成的协议，没有任何功利目的的合作是不存在的。因此，利益受损的农民不会赞同多数原则的协议，任何自愿的谈判都不可能达成这种强制性方案[29]。

由于不同意见的农民既不能退出合作，也不能被强制参与一致行动，这就使得一致行动几乎不可能达成。与通常意义上的合作问题不同，土地互换面临一致行动难题。

（三）合作经济行动与“反公地悲剧”

由于价格机制失灵以及存在一致行动难题，通过农民合作难以实现土地连片。即使地方政府将土地连片定位为农村的中心工作，并花费大量的人力、物力和财力，也很难促进农民合作。我们在多个村庄调查发现，很多农民和乡村干部普遍认为土地互换方式很难实现土地连片。例如，湖北省S县政府采取多项措施推动土地连片工作，在行政压力下，乡村干部只能采取一些策略应付上级政府的检查。湖北省S县土地互换的比例占97%，其中经营权双向流转的比例占89%。乡村两级干部心照不宣的事实是由于土地调整受到限制，所谓的土地互换实际上是基层干部对土地调整方式的包装和规范化，比如鉴定流转合同、更换权证等。文本材料和数据统计中，土地经营权流转的比例最高是因为这种土地连片方式不需要更换权证和触动农民的利益，更容易应付上级政府的检查。基层干部的策略行为的深层次原因是农民合作经济行为失败。

从全国范围来看，湖北省S县农民合作失败的个案并不特殊。实际上自分田到户以来农民一直都有土地互换的动力，并一直都有自发互换的实践。从实践效果来看，一些农民通过自发的土地互换将分散的地块相对集中起来，但是很少有农户将自己的地块换到1-2片。农民合作具有范围上的有限性与过程上的缓慢性特征。2013年中央“一号文件”提出“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题”，之后相关部门一直鼓励和倡导地方政府开展互换并地工作。从政策实践来看，通过土地互换解决承包地细碎化问题的效果甚微。一些实证研究也注意到了土地互换的失败。例如，田传浩等根据苏浙鲁三省农村数据指出，利用土地互换等方式将零碎耕地归并降低细碎化程度的案例十分少见[30]。

调查发现，基层干部花费大量时间和精力推动土地连片工作，但往往因为一两户农民不愿意参与而功亏一篑。由此看来，决定合作能否达成既非行政权力，也非多数农民的共同意志，而是少数农民的意志，这即是“少数决定多数”的困局[31]。个体农民不愿意参与土地连片使其他农户的利益受损却没有为此承担成本，个别农民的不合作行为产生了负外部性和效率损失。土地互换试图实现帕累托改进，在实践中却难以成功。从这个角度来看，一致同意原则不是民主原则，而是决策垄断。因为任何个人都有反对他人决策的权利，在某些情况下，个人决策决定了集体决策是否能够形成。遵循一致同意原则客观上可以保护少数农户的利益，实际上却损害了大多数农民的整体利益。

 人们往往对“公地悲剧”耳熟能详。由于没有设置排他性产权，任何人都没有权利阻止其他人使用公共资源，由此导致每一个理性的经济人都倾向于过度使用公共资源，这即是“公地悲剧”。产权理论认为设置清晰的排他性产权可以将外部性内部化，避免“公地悲剧”问题。但是，实际上我国土地利用的问题在于，在小块土地上设置过多的排他性产权，产权主体之间相互设置障碍，也同样导致外部性问题。从实践来看，农民合作困境不是由于产权界定不明确，恰恰是由于土地产权被严格的明确界定、细碎分割，导致土地利用受制于个体的不同意愿，集体行动陷入困境。正如迈克尔·赫勒指出的权利太过分散，又没有简单的工具可以重组产权，那么人人都会为此承担无形的成本，陷入“反公地悲剧”的经济困局中[32]。

四、集体经济行动及其成效

一些农村地区在土地连片实践中采取土地调整方式。土地调整指集体将农民动员和组织起来，按照一定的民主决策程序，将农民分散的地块调整到一片。土地调整中农民按照一定的民主决策程序参与土地连片和分享由此形成的集体公共利益。这实际上是将土地调整的权利赋予村集体，农民按照集体经济的规则进行决策和行动。本部分将以土地调整为例，分析集体经济行动的运作方式和评估其交易费用。

（一）公共利益共享机制与计量问题的避免

在土地调整中，集体作为土地所有权主体，将农民动员和组织起来，在一定的民主决策规则下调整农民的土地关系。集体经济组织作为一种公共组织，以及集体土地所有权作为一种公共产权，可以形成不具有排他性、人人共享的公共利益。土地调整的过程就是形成公共利益的过程，每个农民都从土地调整中获得利益。集体公共利益不必分割到个人，避免了计量难题。

由于土地不确定性，每个农民从土地连片中获得的收益是不同的，负担的成本也是不同的。换言之，土地调整中，成本和收益均衡分配是不均衡的。我们在调查中发现，农民认为均衡分配成本与收益很困难，成本与收益不均衡分配是农村生活的常态。农民通过日常生活经验阐释了这种成本和收益不均衡的公共利益共享机制的经济合理性。

由于农民的成本和收益不均衡，公共利益共享机制需要强制规则保障实施。换言之，强制规则是这种公共利益共享机制的制度保障。在农民合作中因为缺乏强制性保障，农民按照价格机制分配利益和分摊成本又存在困难，导致公共利益无法形成。由此可以认为，集体经济行动形成一种有效的社会加总机制，对所有农户的效用进行加总并使之最大化，并通过自我实施的强制规则保障执行。

（二）多数原则与一致性行动问题的克服

在集体经济行动中农民按照“少数服从多数”民主决策原则形成土地连片的共识和制定具体的实施方案，并对利益受损者进行适当补偿，这就解决了异质性问题和避免了农民的机会主义行为。多数原则并不是“民主的暴政”，而是具有法律合法性和经济合理性。

多数原则的法律合法性。多数原则是农民自行制定的自治规则，满足以下两个条件：第一个条件是自治规则符合多数原则。一方面，符合大多数农民的意愿和利益是制定自治规则的民意基础，集体决策的形成过程就是多数原则的实践过程。换句话说，如果不符合多数人的利益，就不会产生进行土地连片的集体决策。另一方面，多数原则作为集体行动的行为依据，可以防止集体经济组织成为异己的力量。这既防止集体利益被少数农民所控制，也防止内部人控制问题。第二个条件是自治规则不能违背相关法律和侵犯个体权利。《村民委员会组织法》第二十条明确规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”在“准私有制”中，集体调整私人财产权利及其利益关系与法律对私有财产权利的保护相违背。在土地集体所有制中，集体虽然将土地承包给农民使用，但土地并不是农民的私人财产，集体有权调整土地关系。

多数原则的约束性源于它是法律授权依法制定的并建立在村民共识的基础上。法律体现了国家的强制力，违反者要受到法律制裁。虽然自治规则以说服教育为主的方式予以实施，违反自治规则一般还不会达到违法的严重程度。但为了保证全体村民的意志得到贯彻执行，“少数服从多数”的自治规则是可以在一定范围内被强行执行的，这就是自治规则的“准强制性”[33]。“少数服从多数”民主决策原则由农民制定，这一自治规则一旦形成，国家制度要提供强制实施的合法性和权利。

多数原则的经济合理性。如果将帕累托最优的社会福利总数规定为“1”，将集体行动彻底失败的社会福利总数规定为“0”。那么合作所产生的社会福利将呈现“0-1”分布的极端特征。农民试图通过合作获得社会福利“1”的目标，但客观上却获得社会福利“0”。相反，集体经济行动的目标是卡尔多-希克斯改进。农民通过土地调整不一定能获得社会福利“1”，但能获得“0-1”分布的中间状态，仍然优于社会福利“0”。因此，在不能直接实现帕累托改进的情况下，采取多数原则以卡尔多-希克斯改进为目标是具有经济合理性的。

正如科斯所言：“不是要求消除所有的损害，而是在效用与损害之间做比较，有效损害是必需的，也有可能为了公共利益而必需损害，这是合理的损害。消除有害效果的收益与允许这些损害继续下去的收益进行对比。”[34]较之于过去偏重于产权和契约自由而言，现在法律也要求对私人利益进行干预，给公共利益以优先地位，在考虑损失的可能性和补救的成本后，仍然产生损害是有合理性的。[35]

在奥尔森的集体行动理论中，小集团比大集团更有可能达成集体行动的根本原因不是集团成员绝对数量的多少，而是集体行动是否要求达成一致行动。在小集团中提供集体物品的成本较低，个体收益超过了提供集体物品的成本，个体有提供集体物品的激励而无需所有成员一致行动[36]。在大集团中个体行动对个体利益和集体利益的影响都是微不足道的，无法激励个体独自供给集体物品，达成集体行动更为困难。采取强制措施或者使用有“选择性的激励”可以形成有效的集体行动。但“有选择性的激励”给一些提供集体物品的成员提供额外激励时会遭遇计量难题，奥尔森认为采取强制措施往往是大集团集体行动的选择。因此，是否采取强制措施主要是由集体物品这一特点决定的，而不是提供这些服务的制度是公共或私人性质以及其它特性。[37]在土地连片过程中，一致行动的特点决定了农民采取相应的强制措施才能形成有效的集体行动。

（三）集体经济行动与“反公地悲剧”的避免

根据以上分析可知，公共利益共享机制避免了计量问题，多数原则可以克服一致行动难题。土地调整是一种低交易费用的集体经济行动。由于土地政策法规不允许土地打乱重分。在土地连片方式的选择上，湖北省S县委县政府认为土地调整操作不慎将导致政策风险，规定土地连片遵循“流转为主，互换为辅，不得打乱重分”原则。湖北省S县政府的统计数据显示土地调整的比例只占3%，实际上是一些乡镇为规避政策风险，将实际发生的土地调整包装成土地互换。

笔者及所在研究团队在全国农村调查发现，通过土地调整实现土地连片的做法很普遍。例如，山东省不少农村分田到户以来一直都在进行土地调整，山东省D市60%的村庄都进行土地调整，农民的地块从原来每户七八上十块调整成现在的两、三块。由于当前的政策法规限制土地调整，不少地区像湖北省S县一样将土地调整包装为土地互换。一些地方政府使用“互换并地”、“土地流转”、“虚拟地块”等概念进行包装，或者采用“大块并小块”等概念进行模糊化处理。大多数地方政府囿于刚性法律政策不敢推行土地调整的做法。这是土地调整方式虽然有效，但并没有在全国范围内推广的制度原因。

由此看来，家庭承包经营制度改革在激发农民积极性的同时，也不可避免地导致土地细碎化问题。在土地上设置过多的产权增加了集体行动的交易费用。地方政府通过制度创新在生产层面积极发挥集体所有权的经济功能，将农民组织起来并将分散化的土地产权整合起来，避免了“反公地悲剧”问题。

五、结语

本研究认为土地的细碎化特征对我国农地利用效率和制度选择有决定性的影响，需要将土地细碎化问题纳入到农地制度研究框架中。在农地利用具有很强外部性的情况下，农地利用不仅仅是一项个体行为，更是一项集体行动。农地制度绩效很大程度上取决于产权结构能否激励农民形成有效的集体行动。研究发现，集体所有制激励农民形成集体经济行动，可以解决由土地不确定性、不可移动性引发的交易费用问题。“准私有制”虽然存在使农民形成合作经济的激励，但过于高昂的交易费用阻止了合作的发生。从土地细碎化问题的角度，我们认识到了土地集体所有制与集体经济组织的经济功能，集体所有制可以有效地将土地细碎化的外部性内部化，促进农地利用效率的提高。既有研究注意到了土地细碎化问题，但忽视了我国集体所有制的制度优势为克服土地细碎化提供了可能。

从更一般的意义来看，本文为农地制度研究提供了一个新的理论框架，并利用地方实践检验了这个分析框架的有效性。当然，本文凸显土地细碎化这一分析概念对农地制度研究的意义，并不是要否定已有研究成果，而是能够为学界相关研究提供一个新的视角，从而丰富我们对农地制度绩效问题的理解。

具体而言，运用新的理论框架具有三个方面的理论意义。一是可以揭示我国地权的细碎化特征，深化了对地权的理论认识。由于“细碎化土地”与现代产权所定义的典型资源具有很大的差别，也很难将其归类为私人资源或公共资源，我们需要对我国的“细碎化土地”及其产权特征进行把握。二是本文将土地细碎化纳入到农地制度研究的理论框架中，分析了细碎化土地产权作用于农地利用效率的内在机制。三是分析了不同的农地制度在土地细碎化治理上的绩效，深入认识到我国土地集体所有制的经济功能。一般的观点认识到集体所有制具有公平分配的制度优势，本文从生产层面解释集体所有制的经济效果。土地细碎化条件下，农户积极地形成集体行动获得农业生产效率的要求决定了集体所有制在现阶段具有合理性。集体所有制并不仅仅是一种意识形态和政治保障，而是在生产上具有实质的经济意义。