张现洪：技术治理与治理技术的悖论与迷思

【提　要】技术治理已成为当代社会治理持续推进和加深的基本趋势，但技术治理与治理实践存在巨大的逻辑悖论，技术治理在政治实践中并没有转化为更有效的治理技术，反而与实用主义的治理传统形成鲜明对比。文章以政治系统论为理论视角，梳理技术治理的理想模型、操作逻辑和实践偏差，从而完成对技术治理的整体性反思。文章认为，地方政府进行技术治理实践的理想意图在于：在政治输入端，以原始基础数据、异常数据的采集与更新为手段，化约复杂社会；在政治输出端，重塑行政系统的条线链条，形成分流治理的样态；在反馈环节，整合与动员信息处理系统，避免政府层级间信息传递过程中的失真和消解；在制度保障方面，再造官僚体系来满足技术治理的需要。地方政府技术治理的理想意图在实践中落空，表现为分流治理机制在官僚体系内异化为条线权力、治理权力的再分配，基层治理能力不升反降，村庄的剩余治理呈现出为指标和数据空转的状态。地方政府需要反思技术治理的意识形态，在国家集权和社会赋权两个面向去理解技术治理的本质。

【关键词】技术治理；分流治理；剩余治理；集权与赋权

历史研究表明，“清晰化是国家机器的核心问题”。[1]清晰化在现代国家建设中体现为信息的收集和存储，“历史唯物主义把传统国家和现代国家的诞生都与物质生产联系起来，为了协调臣民而展开的信息收集和存储却与物质生产同等重要”。[2]伴随着现代信息技术的发展，国家掌握和处理信息的方法和技术也发生了前所未有的进步，这为精准治理、网格化治理、大数据治理等提供了技术自信。特别是随着国家治理体系和治理能力现代化的提出与推进，我国各地政府开始了技术治理为特征的地方行政改革。在轰轰烈烈的地方实践背后，值得我们反思的是：技术治理是否就是国家治理现代化的精神呢？

一、问题的提出：技术治理与治理技术的悖论

进入新世纪以来，技术治理已经成为全球范围内公共治理领域的一种普遍现象。什么是技术治理呢？在黄仁宇那里，技术治理主要表现为数目字管理，[3]传统中国实行的是以伦理和哲思为基础的行政艺术，而非韦伯所言的“可计算的法治系统”和“基于规则的行政管理”；[4]在斯科特那里，技术治理被理解为人们可以理性设计社会秩序的意识形态，这种意识形态是产生于西方的，是前所未有的科学和工业进步的副产品。[5]有学者总结为技术治理即“科学管理＋专家政治”。[6]看来，学界对技术治理理解虽有差异，但大致都具有社会运行理性化的内涵。

“技术治理已成为当代社会治理持续推进和加深的基本趋势”。[7]渠敬东认为，进入新世纪以后行政科层化的治理改革得以实行，并成为推动社会建设的根本机制，由此改革前的总体性支配权力为一种技术化的治理权力所替代。[8]从这个角度来说，专家治国和分税制改革以来的项目制治理，实际上是技术治理的实践形式和生动缩影。随着现代信息技术的持续引入，技术治理的实现形式更为丰富，如各地推进的12345市长热线、大数据治理等等。吊诡的是，技术治理在政治实践中的轰轰烈烈，反衬的是学术界对技术治理的整体性反思，技术治理存在一系列的悖论成为学界共识。如渠敬东等人发现行政的规范化也很容易转化成为工具化的经营技术，用“事本”逻辑来表面地替代利益逻辑。[9]彭亚平将技术治理的悖论总结为：国家通过技术之眼观察社会图像时，它看到的可能是自己的倒影。[10]应小丽等人在研究项目进村时指出，“整体与碎片”、“权威主导与参与表象”、“公益与效益”和“发动与自动”构成了技术治理的悖论性难题。[11]邓万春和王鹤也指出技术性治理使得农家书屋工程建设的实践与表达呈现出一种既一致又背离的双重关系。[12]

那么如何理解这种技术治理的滥觞与治理实践的失效之间巨大的落差呢？技术治理在政治实践中并没有转化为更有效的治理技术，反而与实用主义的治理传统形成鲜明对比。如何解释地方政府强烈的技术治理的选择偏好呢？学界对技术治理的研究，一般是从单个事件或部门研究出发，在此视角上的地方政府呈现出非理性的行为逻辑，这显然与我们的常识相违背。那么从地方政治整体性的逻辑去理解地方政府的治理实践和意图对推进技术治理的研究就至关重要。在回答这个问题上，政治系统论具有理论优势，技术治理的技术外壳是一个科学化的政治处理系统。在此现实基础和理论视角上，再去反思技术治理的限度，将具有方法论创新的意义。本文将以上述问题为行文线索，以技术治理实践较为活跃的东部省市为研究对象，来梳理技术治理的理想模型、操作逻辑和实践偏差，从而完成对技术治理的整体性反思。

二、地方政府的理想意图：以程序化和理性化构建技术治理的流程和体系

省市级地方政府试图通过信息化来改造行政系统。根据政治系统论的观点，整个政治系统的核心环节由需求和支持的输入、决策和行动的输出、反馈环等三个核心环节构成。[13]为了便于概念化的操作，我们把这个行政系统化约为三个环节和一项制度来理解，即信息输入（需求和支持的输入）、行政输出（决策和行动的输出）和执行反馈（反馈环）三个环节和承载信息流的官僚体系和制度等。[14]我们以此为分析框架，来梳理地方政府技术治理的整体性逻辑。

（一）输入：以原始基础数据、异常数据的采集与更新为手段，延伸政治触角

进入新世纪以来，国家（政权）和社会（地方体）之间的相互对立与渗透呈现出新的时代特征。一方面，国家的硬符号正从地方体中逐步退出，政府的角色从全能主义者转变为服务型政府，体现为国家机构和人员在基层的萎缩和退出；另一方面，国家的软符号正全方位地下沉到地方体，国家在场以前所未有的形态渗透到地方体中。现在国家与基层社会的关系呈现出更为复杂的样态，项目下乡、[15]资源下乡[16]和送法下乡[17]等层出不穷的“下乡”概念的叠出，实际上反映出更高层级政府的下场。省市政府下场到基层之后，它的决策依据不可能全部是以基层政权的信息为依据。恰恰相反，税费改革以来省市对县乡的政治信息并不信任，乡村两级的政权是省市监控的重点对象。省市要拥有权威性资源，除了官僚体制的授权外必须另有依据。因此，重建信息的输入就成为省市政府的题中之义。

政府需要两类信息作为自己决策的基本依据。一类是面上的基础性数据，如人口、耕地、房屋、收入、婚姻等等，它以各种数据库的形式呈现。正如斯科特指出的，“国家的简单化，包括制作地图、人口普查、地籍册和标准度量单位，都代表了国家掌握大型复杂现实的技术”。[18]行政管理试图通过这些数据库进入到不透明的社会，这些数据库构成数目字管理的基础性支撑；一类是异常信息，如社会纠纷、经济纠纷等，它以上访等治理事件的形式呈现，基层异常信息的处理往往构成基层治理议题的设置途径。在基层，这两种数据的输入由不同的人群和平台实现。基础性数据由专门的网格员来进行网格化管理，异常信息则绕开所有的层级关系直接到了省级平台，由直接的利益相关者通过拨打12345市长热线实现信息的直接输入和治理议题的设置。不管哪一种信息的输入，都标志着省市政府通过新的信息技术，实现了对基层的全面渗透和把握，实现了政治触角的延伸。“数据的背后是民意”。在数据的基础上，省市可以直插到底来调动地方政府和乡村官僚。通过建构这两类数据库，来完成对基层社会的勾勒和化约，是政府改造信息输入的理想意图。

（二）输出：重塑条线关系与分流治理

通过信息的把握，政治信息即构成了权威性资源，由此重塑权力的制度性调配。这种权力的制度性调配，展现为决策与行动的执行。我们以各地广泛推行的12345市长热线为例，从制度设计上来分析决策与行动的输出链条。

一般来说12345系统共有四级平台，分别是市一级平台，区级二级平台，街道三级平台和村级四级平台。每一级平台都有分管领导、接线员、工单反馈员等。工单处理的基本过程遵循接单、分流、执行、反馈等四大程序。如前所述，群众拨打市级12345热线表达诉求构成异常信息的输入，由此开始政治系统的处理程序。市级平台根据群众所属的区域和单位，将群众诉求分流输送给区级二级平台，同时附带联系方式、地址和诉求内容。区级二级平台又根据群众反映事务的区域、单位和事件等，将信息输送给街道/乡镇三级平台，该平台办公室接线员再根据地址、时间内容等将诉求输送给部门、单位、企业和村（居）四级平台，由四级平台安排相关职能工作人员进行处理。

信息流在四级平台之间的输出过程，实际上也是行政决策的靶向过程，一旦靶向具体的部门或层次，即构成决策和行动。所有的治理议题也就有了模块化的处理路径。以街道某段道路上出现一个凹陷地的工单为例。有群众打12345到市一级平台。工单经过区级分流到Ｙ街道办公室。街道干部接到工单后必须马上到实地核实。核实后工单处理员将依据权责清单再次进行分流处理：假如凹陷地在主干道中间，权责属于交运部门，工单分流至交运部门，交运部门构成责任和行动单位。如果凹陷地在两边和窨井盖周围，工单则会被派往市政部门。如果凹陷地在小区内，工单则发往小区所在居委会或村委会，督促物业处理。这种治理有着明显的分流治理特征，即依据信息的输入，结合基础性数据库对问题进行定性，根据权责清单，分流信息至相应的官僚部门，最终形成决策和行动的输出。

分流治理和分层治理的原则是不一样的。传统的分层治理是属地原则为主，部门权责为辅，强调的是通过动用块的权力进行模糊化、灵活化的处理，它既有灵活性的一面，也存在相互推诿或行政执行偏差的风险。分流治理是部门权责原则为主，属地原则为辅，强调的是通过权责边界的明晰，进行精准化的处理，杜绝了相互推诿的官僚弊病，只有当权责不清的时候，再根据属地原则处理。建设清晰化和标准化的政治处理程序是政府改造政治输出端的理想意图。

（三）反馈：垂直反馈体系与村庄锦标赛

对12345平台工单处理情况的反馈有多种标准，一般分为提前联系率、结果满意度、态度满意度、综合满意度等方面。考核形式分为电话回访、短信回访、随机抽查和年底问卷等。在具体的操作过程中，反馈的及时性非常重要。以村庄为例，村两委接到12345平台发来的清单后，就开始以秒为单位计算处理时间。最后的后果是村干部接单后不是去处理问题，而是先去安抚人，让投诉人在回答12345平台的回访时给予满意评价，在此之后事情才进入具体的处理程序。村庄接单后超过一定期限没有处理，将直接影响村庄的奖惩。这里的满意度考核还有一个特点，即去沟通性。当村庄遇到非本村问题或处理不了的问题时，只能是驳回投诉单或以处理不了为处理方式，但12345平台在进行满意度调查的时候，并不考虑村庄的具体情况，仅仅是依据投诉人的满意度为满意度。这种反馈机制是市级平台直接与村民的对接，形成垂直型的反馈结构。反馈的数字信息将决定村干部的命运：综合满意度未达到85%以上，或是综合满意度在乡镇垫底，将会直接影响年度村庄千分制评比结果，村干部的绩效工资也会相应减少。一般来说，垫底村与一类村有约一万元的绩效差距。以南京市为例，一类村的村干部每人每年能够获得最多2.8万元的绩效奖励，二类村最多只能获得2.4万元，三类村最多只能获得1.8万元。

对下级进行千分制考核，制造地方竞争的锦标赛，是地方行政常用的治理技术之一。[19]在全国的调研中发现，以千分制考核来调动下级积极性有场域限制——一般局限在县域政治，千分制考核普遍存在于省市对县级政府、县级政府对乡级政府的考核。而乡镇对村级的千分制考核，基本上流于形式。在技术治理中，地方政府通过信息的把握，却有能力调动资源完成对村庄的千分制考核。值得指出的是，一般乡镇对村庄的千分制考核表现出典型的块块治理逻辑：它体现了地方政府对职能部门和下级单位基于中心目标和整体目标的调动，指标的制定权、考核权和奖惩权力乡镇自定。但是技术治理对村级的千分制考核体现出典型的条线逻辑：它并不是乡镇对村的考核，而是分流治理逻辑下部门对村庄的考核。一般以区县的发改委牵头，委托第三方和职能部门进行调研、评估和打分。这时候村庄应对的是部门的条线权力而非乡镇的块块权力，基于千分制考核结果的财政奖惩，是由县级政府负责也非乡镇。这意味着村庄的指挥棒从乡镇向上转移到了部门，也形塑了村庄处理事务的优先级是以部门为核心而非乡镇为核心。部门也可以较为方便地在千分制考核机制中强化部门权力，如在2016－2017年先后有信访部门、环保部门和轻工业部门将部门的核心业务完成情况，纳入到村庄的千分制指标中。

不管是12345平台的满意度考核，还是区级对村庄的千分制考核，整体体现为上级政府对基层社会直接干预的行为取向，通过反馈机制，避免政府层级间信息传递过程中的失真和消解，使村庄真正落实上级政府的意志。整合与动员信息处理系统，来监控和调动乡镇和村庄的财力、物力和人力，是政府再造反馈机制的理想意图。

（四）官僚体系再造：治理体制改革与剩余治理

输入、输出和反馈必须依附于具体的官僚体系和制度来运行。为了适应技术治理的需要，官僚系统在信息输入端和行政输出端进行了改革。一是改造旧官僚人员，通过对村干部的选拔、培训等加强其职业化、专业化水平。二是既然新增了政治职能，那么就要有新的人员来承担新增的行政任务，如网格员、社保员在最近几年的新设置。三是厘清部门的权责边界和条块关系，使之适应技术治理的需要，通过部门权责清单来再造官僚体系。技术治理体制改革的目的在于建设分流治理的制度集群，使信息流能够准确地靶向权责部门。

在政治系统中总是存在冗余信息的，这是用技术切割现实的必然后果。因此，治理体制改革中必须要有兜底性的制度设计，其精神是依据属地原则处理冗余信息。所谓冗余信息，即耗费政治资源的无效信息。2018年江苏省南京市12345平台开始对冗余信息进行归类处理，列出四类可不予受理的工单，分别为不合法工单、不合政策工单、虚假诉求工单和无理诉求工单等。在实际的操作中，技术治理的冗余信息可简单归纳为两类，一类是重复性信息或错误性信息，一类是无法归类、分流处理的信息。冗余信息的处理是属地原则，人口在哪就归谁管。村庄由此就成为剩余部门，[20]其他部门处理不了、不想处理或权责模糊不清的，依据属地原则统统下压到村庄或社区，村庄或社区的治理也就变成了属地原则之下的剩余治理。农村矛盾向村一级集中，村级兜底。

三、地方政府技术治理的意图落空及其意外后果

现实实践总是在演变出计划之外。在地方政府整体设计的技术治理蓝图中，所有的治理问题都有了具体的靶向。在基层治理实践中，却造成了较多的意外后果，从而使技术治理的意图落空或扭曲。具体而言有以下几种表现：

（一）原有的治理精英逐步退出基层治理体制，基层治理能力不升反降

技术治理的科层政治，造成的一个必然结果就是治理人员要求自下而上地契合其制度设计而非自上而下地嵌入到社会，它是切割现实的。在技术实施较早的地区，原有的治理精英在慢慢退出治理舞台。其退出机制是政府信息化要求对村干部素质的限制严格了。那些对村庄内部了如指掌的明白人，对技术治理的信息化程序束手无策，治理手段的现代化实际上是把原有的治理精英挤出了体制。机制背后的核心逻辑是治理体系对终端的要求提高了，原村书记和村主任明显不适应技术治理的需要。区组织部把治理能力的下降归结为村两委干部能力的不足，近两年开始下派干部和招聘社工。这意味着村书记可能不再是本村产生，而是组织下派或社会招聘。这些干部在应对上面检查和技术平台方面上有巨大优势，但是如何与农民打交道成为他们的短板。

这样操作最直接的后果表现为村庄治理能力远远不足以应对复杂的剩余治理，这是被治理对象（矛盾相关方）和治理主体（村干部）在治理地位上倒置的结果。在技术治理的理想蓝图中，村庄是兜底治理部门，实践中村庄却没有兜底能力。所以，剩余治理的逻辑在村庄是不出事逻辑和避责逻辑。核心原则是不被上级或村民抓住把柄，避免事情的闹大，其后果在于所有的村干部都学会套用国家政策和法律文件来解释现实，他们在遇到疑难工单时，总是去寻找是否与政策、法律和文件精神相悖。对不予受理的工单，加盖各相关部门和领导的公章并备案，通过大量的文牍工作，来展示治理过程，对治理结果尽量避免责任。

（二）基层治理体系的再造与异化

如前所述，地方政府通过治理体制改革，特别是通过部门权责清晰，使信息流能够有明确的靶向，来应对分流治理的压力。12345平台代表着政府对社会问题的采集能力，形成打破传统科层体制的信息链条，上级部门可以通过此平台直插到底。网格员、条线干部、社保员等进行的基础数据采集代表的是政府进行社会治理时能够抓取资源和调动信息的能力，是国家基础能力建设的重要组成部分。这些数据库的应用，特别是千分制的村庄锦标赛和满意度反馈等，异化为条线权力。正如吉登斯所言，“监控即对信息的控制以及一些群体对另一些群体的活动所进行的监督，反过来又成为权威性资源得以扩充的关键性要素”。[21]乡党委书记和村支部书记在对待12345问题上有着截然相反的评价。乡镇党委书记认为12345平台起到了乡镇党委与村民的牵线搭桥作用，每天都亲自签收和分派工单。亲自批转的目的一是了解基层的诉求，二是了解老百姓对村干部和乡镇党委的认可度。通过这个平台村干部在乡镇党委面前是“透明”的，透过工单的数量和处理工单的质量来评价村干部的积极性和能力值，技术治理异化为层级监控的技术。村支部书记把12345平台理解为“添麻烦”也就顺理成章。

数据化的测评与满意度等反馈数据异化为有秩序无正义的治理样态，消解了村庄治理的本质。12345平台输入方是利益相关方，即治理过程中的“问题人群”，他们以治理问题的设置方在信息系统中呈现。千分制考核抽查的是“抽样人群”，抽样人群的表达是一种被动话语表达，以问卷设计的刻板和去沟通性的被动形式为呈现。而最广大的真实群众在信息系统里是无表达的。这意味着政府眼中的治理对象“群众”被“问题人群”所置换，他们掌握的信息实际上是被过滤和筛选过的。凡是进入到12345处理程序的，实际上是村庄内部的边缘受损群体、强势群体或投机群体，因此，在反馈中显示的群众满意度，实际上是问题人群的满意度，而非整体群众的满意度。关键在于，信息输入、处理和反馈过程是去沟通性的：村庄无法与上级详细解释治理的复杂环境，而村民的满意度又决定着上级对村庄的考评。这种上级直插到底的去沟通性的制度设计，使上级和村民构成治理三角结构中的强势主体，而真正治理的主体村庄反而成为了弱势。在传统治理中的群众路线是体验式的，村庄通过开会、专群结合和信访等在互动中收集和整合民意，双方有博弈、互动的空间，并在互动中完成政治权力的有效配置。而在技术治理中，政府在处理问题时的利益让渡、乡镇和行政村对问题人群的收买性处理和自然村（小组）对问题人群的利益让步，最终造成的后果是有秩序（不出事）无正义（破坏原则）。

（三）村庄的剩余治理呈现出为指标和数据空转的状态

村庄在技术治理的设计中，本应承担治理兜底的作用，但村庄的剩余治理却以指标和数据为导向，呈现出行政空转的状态。这种状态以高成本、高激励和文牍主义为主要形式，把国家政策、国家意图和国家资源淹没在行政体制的考核中去，以台账、检查等过程性管理和以千分制考核、满意度调查等结果性评估为手段，呈现出以消耗行政资源为特征的制度化空转。这里的空转实际上是行政体制或行政系统与社会接点治理的失败，是技术治理制度与治理对象的结构性脱嵌。技术治理反而使基层丧失了对村庄社会的感知能力、动员能力和协调能力，技术异化为程序而非服务于治理本身。技术治理的程序要求“做事留痕”，在调研中，某调解员非常形象地展示“留痕”空转：“调解事情5分钟，编成故事三小时”；也展示了私人事务通过信息输入转化为公共治理问题的避责空转：“有村民车辆因自己摆放在门口的石狮子难以掉头，打12345要求村干部花钱挪开石狮子”，为了回绝工单走各种程序花了3天。因此，技术治理如12345一再调整其技术路线，强调对冗余信息的归纳、整合和处理，但是制度内的调整并不能改变其治理技术低效的局面，重复申诉、无理申诉在该体制下无法用技术来消灭。因为它不是一个技术问题，而是一个体制问题，技术治理的弊端是胎生病：12345的议题设置如此简单，但由此带来的处理程序和反馈性压力又是如此之重，村干部的避责成本和纠错成本很高昂，要用大量的文牍工作来应付。

四、反思技术治理的意识形态

在上述论述，本文立足地方实践经验，试图勾勒、梳理和理解地方政府技术治理的理想模型、操作逻辑和实践偏差。我们需要反思技术治理的意识形态，在技术治理实践的背后去理解基层治理的本质。

技术治理所带来的分流治理和剩余治理样态，是当前各地政府技术治理最大的实践特征。数据化治理的分流治理总体体现为行政系统的集权直线模式。上级政府（包括条线部门）的集权在政治系统中被加强了。在制度分析和实践过程中我们可以看到分流治理的优势和局限。它的优势在于信息技术能够清晰地化约社会的复杂性，重构官僚制度的理性化。治理议题的靶向非常明确，形成了一整套基于规则的权责制度，避免了官僚系统的相互推诿，有着考察和制约基层干部的能力。但是治理权力集中的弱点也被放大了，信息系统将所有的指标都硬指标化，也就无法区分治理议题的性质和矛盾。治理议题的主要矛盾次要矛盾、治理过程、治理绩效等软指标，并不能用满意度、千分制考核等硬指标简单地测评和反馈。当前技术治理的困境，并非工具理性不足而造成的。恰恰相反，地方政府在技术治理思想指引下的改革中展现出足够的工具理性和技术智慧。对技术的迷信是技术进步的副产品。政府治理不能丧失对复杂社会的敬畏，信息数据并不能简单化约复杂的村庄社会，治理的本质在于主体的博弈和互动过程，达成主体之间的共识和有序，而不是博弈的形式与技术。目前各地所展示的技术治理可能带有治理现代化的征兆和部分特征，但肯定不能代表治理现代化的精神。

国家基层治理体系和治理能力的现代化，可能具有两个面向。一个是现代国家建构过程中集权，这是现代国家触角的延伸，通过信息技术强调事本主义的针对性、分流治理的统筹性、国家在场的嵌入性。一个是基层社会对地方权威的自下而上的赋权，即通过互动过程强调社会力量的主体性、分层治理的灵活性和治理秩序的内生性。正如福柯所言，“自社会的政治处置和现代国家的发展以来，哲学的任务就是对政治的合理性导致的权力泛滥保持警觉”，[22]反思技术治理的意识形态，就是回归治理的本质。习近平在十九大报告中指出，“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”，[23]可成为对中国现代化治理本质的回答，即人民性。在这个过程中，我们必须区分治理技术和技术治理，让技术服务于治理的两个面向，服务于治理的本质，而不是让技术异化为治理本身。

参考文献：

[1]詹姆斯·Ｃ．斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，社会科学文献出版社，2012年，导言第2页。

[2]安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵立涛译，三联书店，1998年，第2页。

[3]黄仁宇：《资本主义与二十一世纪》，三联书店，1997年，第25页。

[4]马克思·韦伯：《经济与社会（上卷）》，商务印书馆，1997年，第47页。

[5]詹姆斯·Ｃ．斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，导言第2页。

[6]刘永谋：《技术治理的逻辑》，《中国人民大学学报》2016年第6期。

[7]刘永谋：《技术治理的哲学反思》，《江海学刊》2018年第4期。

[8]、[9]渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。

[10]彭亚平：《技术治理的悖论：一项民意调查的政治过程及其结果》，《社会》2018年第3期。

[11]应小丽、钱凌燕：《“项目进村”中的技术治理逻辑及困境分析》，《行政论坛》2015年第3期。

[12]邓万春、王鹤：《表达与实践：技术治理下的一致与背离——农家书屋工程建设的逻辑》，《江汉学术》2017年第4期。

[13]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬主译，人民出版社，2012年，第28页。

[14]正如王浦劬的评论“伊斯顿创立和阐述的政治系统论，设置概括性变量需求与支持，把这些变量进一步概况为政治系统的输入，以此作为环境——包括系统外部环境与内部环境——与权威当局之间的相互作用或者交互作用体系，由此力图建构通览全局和高屋建瓴的政治学一般分析框架，形成基于行为而不是国家制度的政治体系，并且由此为纽带建立社会与政府、行为与制度之间的联系”。就此而言，政治系统论的视野表现为宏观的分析框架，试图建立一般性的政治理论，但是在微观机理上就失去了应有的解释力。为了实现理论与问题的对接，我们以现实问题为基本出发点，理论为解释现实服务，把政治系统论化约为最基础的输入、输出和反馈三个环节和一项官僚制度。在政治系统论中，支持的具体涵义为“被挑选出来的输入”，政治共同体、制度规则和权威当局被理解为支持的对象。详见戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬主译，人民出版社，2012年，第142､463页。这里我们把制度和规则理解为政治系统处理信息所依赖的环境和外壳。

[15]张现洪：《项目治乡：项目制基层执行中“规则转化”与治理》，《天府新论》2017年第4期。

[16]王海娟、贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》2015年第2期。

[17]苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，北京大学出版社，2010年。

[18]詹姆斯·Ｃ．斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，第95页。

[19]周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社，2008年。

[20]剩余部门是一种分析性概念，它在我国政府机构设置中极为普遍，承担那些看似不重要却又是组织必须承担的非常规、非专业的职能，表现为细小琐碎、难以分类、定性的剩余事务；它的行政资源普遍不足却又事实上拥有自由裁量权，表现为街头治理容易发生冲突。详见吕德文：《剩余部门：理解城管工作的一个视角》，《云南行政学院学报》2016年第1期。

[21]安东尼·吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽、赵立涛译，第2页。

[22]福柯：《福柯文集Ⅲ：自我技术》，汪民安编，北京大学出版社，2016年，第110页。

[23]习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日。

原载于：《浙江学刊》2019年第1期，第160—165页