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  • 贺雪峰:农地私有化行不通——刘守英教授错在哪里?
  •  2019-01-16 06:26:41   作者:sn   来源:   点击:0   评论:0
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    农地私有化行不通

    ——刘守英教授错在哪里?

     

     

    一、

    近日读到在网上广泛流传、经刘守英教授本人审阅的题为“农业经济的产权与组织”的文本,是2017616日刘守英教授在北京市农村经济研究中心所做报告。刘守英教授的报告分三部分,分别题为“经济活动的产权、组织与规模报酬”,“农业济活动的产权与组织”,“关于农业改革的几点问题”。刘守英教授报告内容十分丰富,尤其难能可贵的是,刘守英教授对当前中国农业向何处去提出了自己的困惑,他认为当前中国农业“在组织和服务上没有找到好的安排”。问题是,刘守英教授完全不理解,正是包括他在内的一些学者、政策官员所主张的土地制度私有化是造成当前农业组织与服务问题的根本。他不理解当前中国农业问题的症结所在,当然也不可能找到解决中国农业问题的办法。

    先小结一下刘守英教授的主要观点,用他的话来讲:“一个经济活动怎么样比人家强,实际上就是四件事。第一,产权,不管在什么样的制度下,你的产权安排都要做好。就是看经济性、稳定性、可预期。第二,合约,就是进行整合不同权利的再组织。第三,法人组织的力量。第四,实现规模报酬递增”。如果我来翻译一下,大概就是三个部分:一是明晰农地产权,二是通过产权交易形成有效率的农业企业,三是要解决农业社会化服务的问题。再化简了说就是:第一,要给农户土地流转权,第二,农业企业通过流入具有物权性质的经营权而成为有效的市场主体,第三,找到提高农业规模报酬的办法。

    刘守英教授说:“农户承包地的产权实际上是不断地把它做成财产权,就是最后落实到产权的时候,成为农户对承包地的产权”。“1982年的《宪法》和2002年的《土地承包法》非常重要的是将中国非常特殊的土地承包关系形成农民对承包地权利的用益物权明确为财产权”。“用益物权我们在法律上就认定它是一种财产权”。“农业用途土地的转让权,可以依法、自愿、有偿转让”。

    他还说:“中国农地的合约结构,非常有意思的现象就是政府将集体土地以合约的方式承包给村社成员”。“中国集体地权的合约不是一个私人与私人之间的合约,实际上是政府跟农户,跟集体成员之间的一种合约”,“在整个产权的演化过程中,合约的义务和合约的期限不断在延长,不断在变化”,“越来越接近于一个私权的合约”。“从产权安排上,集体地权的合约期限延长,从15年,到30年,到长久不变”。

    刘守英想说的是,当前中国农村土地制度安排实际上已经私有化了,所谓集体土地所有权根本就不存在了,现在农民土地承包权就是完整产权,相当于所有权,类似过去土地私有制条件下面的田底权。也就是中国农村土地私有化完成了,虽然因为中国社会主义制度的性质以及《宪法》的存在,不好公开承认。但实际上,经过这么多年的修法,中国已经基本上完成了农村土地私有化。所以刘守英说:“改革以来,我们在产权制度安排上已经做到极致了。我感觉我们的智慧是用足了,确实在一个自己设计的一套制度里面打圈圈,还要把事做成,还要对农民的权利要保护,还要不出事,还要不被人说三道四,我觉得已经到极致了”。 刘守英说“要把事做成”,就是他们所公开不公开的、竭尽全力要完成的农村土地私有化。只是他们为了“不出事”,“不被人说三道四”,而用足了“智慧”,做到了“极致”,这些智慧与极致,有各种长期短期的战略策略,也生搬硬套、牵强附会地援引各种说辞,包括西方产权理论,民法物权话语,历史上的偶然事件(如田底权与田面权仅是很短时期很小范围存在过)。可以说,他们为“把事做成”,为了土地私有化,无所不用其极,并终于在今天将中国的农地制度搞得面目全非。按刘守英的说法:“改革以后的集体所有权是实体化到每个成员,这样就把整个政治和法律上的集体所有制,和实体化的成员的集体所有权这两个隔离开来。成员集体所有权是有实际经济含义的。实际经济含义落到成员,成员有什么权呢?可以分配土地、占用土地、使用土地、流转土地、从土地收益。集体所有权的实际含义是什么呢?是成员权集体所有权。”“所有权就是成员权,原来的集体所有制分到每个集体成员了,又不是私有,所以成员权就是集体所有权,成员权的加总就是集体所有权”,因此“承包土地当初的权利安排就是没有给集体所有制的所有权的实现形式设租”,“租到哪里去了?到集体成员手上去了”,在刘守英的眼中,集体就是虚的,是一个不具有任何权利的符号,集体所有权也没有意义。

    刘守英认为当前中央推动农村土地确权和三权分置,将土地承包期限长期化,就是他们所期望的以农户土地承包权代替集体土地所有权,农户拥有承包土地几乎全部的权利。按刘守英的说法就是:“在我看来,承包权必须明确,就是完整的财产权,承包权就是历史上的田底权,这个就是农民的财产权”。

    刘守英又说:“承包权,就得保证人家承包权的产权,它可以长期化”。“另外,就是承包权的排他和转让,还有承包权的继承和抵押权,这些权利要给全”,“给全以后,再就是把经营权做的跟历史上的田面权一样,就是它的使用,它的收益,它的转让可交易,可抵押,这块就可以做实了”。

    显然,刘守英他们“把事做成”的目标,就是让农户承包权变成过去历史上的田底权,成为完整产权,财产权,可以自由处分的权利,也就是土地属于农户的权利,也就是土地私有化,这里面是没有一丁点集体土地所有制中集体位置的。他们认为,土地确权、承包期长期化以及“三权分置”,已经很接近于他们努力奋斗几十年所要达到的目标了。

    但还不够,还要解决田面权的问题,因为在刘守英看来,将来农业经营主体是法人行动者,也就是企业,企业要能经营,他们必须拿到土地,且这个拿到的土地要有足够权利,不然法人行动者就不敢有长期经营预期。刘守英说:“事实上从合约安排上,如果是将法定所有者持有权利的部分权利转让给第三方,法律上又认定这个,实际上承租者对权利的拥有跟法定所有者的权利是平等的”,“中国历史上永久性租约里面,土地的所有者实际上拥有对土地的田底权,佃农拥有对土地的田面权,田面权跟田底权实际上是分离的”,“土地所有者与佃农都可以自由地出售他们的权利,无需征得对方同意”,“田底权所赋予的权利就是收租权,佃农的田面权也具有所有权的安排,所以他可以耕作,他可以转让,他可以使用,可以出售,实际上他是具有所有权的。”“我们历史上的田面权跟田底权,这个权利的安排并不是说所有权就一定大于使用权”,我只是很好奇,既然使用权也可以出售,现在有承包权的农户凭什么将使用权白白流转给法人行动者,而不保留自己出售的权利?有这么傻的农民吗?

    无论如何,刘守英他们已经接近达到土地私有化这样一个“把事做成”的目标了。他们现在关心的是第二和第三个问题,他说:“我们现在最缺的是什么呢?我觉得在组织上和服务上没有找到好的安排”。简单地说就是,虽然现在农村土地权利都集中到了农户手中,但农户显然不是一个好的主体。刘守英说:“农户这个主体在面对市场活动,面对其他组织,面对其他经济活动主体的时候,交易的费用很高”。如何解决农户这个主体存在的不足?刘守英认为,办法就是要让法人组织进入,他说:“如果没有法人的进入,你是打不过人家的,你就靠千家万户的小农,跟义和团拿着长矛和洋鬼子打仗样的。法人组织如果不能进到整个乡村社会,乡村社会就不会有竞争力”。他又说:“现在法人组织到底如何进村,没有破题”。

    更麻烦的事情是如何实现农业的“规模报酬”。他说:“农业要跟其他行当比,比来比去,还要拼规模报酬。农业的规模报酬不上去,农业没有搞头”。他说:“我前面讲的这些环节,对服务主体专业化的提高和服务能力要求较高,所以这就是整个服务环节的规模报酬的潜力”。“服务环节的规模报酬要实现,必须要由专业化和组织力强的服务主体来做”。问题是如何“找到实现农业规模报酬的方式”,刘守英承认:“对整个农业规模报酬的实现方式这一块在理论上认识不足”。

    用刘守英的话来总结就是:“我觉得整个中国的农业现在面临最大的问题在哪里?最重要的事:第一,如何去寻找到农业经济活动组织的载体,如何重构农村的经济活动组织,第二,找到实现农业规模报酬的方式”。

     

    二、

    刘守英在他报告的第三部分讨论了如何重构农业服务组织,因为这是他所关心的所谓“农业规模报酬”所要回答的问题。他说:“整个中国的农业的组织里面应该有两个主体,一个就是生产经营的主体,一个就是农业服务的主体。所以,大家想一想,在你去看我们的台湾,在日本,在韩国,他为什么在整个小农以外可以有非常强大的那个农协、农会、农工商,那个就是主体。所以,我觉得我们现在真正要去做的一件事是什么?就是你必须在生产以外找到一个平等的,为农户服务的这么一个组织载体,如果找不出这个载体来,现在来看就是整个中国农业靠小农左冲右撞,跟市场去打,打不成,事实也证明了这一点”。

    问题是,日韩台有了农协,日韩台农业就获得了“规模报酬”?就具有活力?就能比过其他行业?就具有在国际市场上的竞争力了?而且,说“事实证明了这一点”的中国农业靠小农跟市场打不成,这个依据在哪里?当前中国农业究竟是成功还是失败?哪里成功哪里失败?这些都是必须讨论的问题。刘守英的说法显然有问题。后面我们再讨论。

    更麻烦也更基本的问题是刘守英自己提出来但他回避了的问题。刘守英在报告中自问自答:“现在有一种观念说,承包权看那么重,最后跟日本一样,在上面种花,种草也不给你了,不是这样,这个取决于未来城市化的程度”。实际上,刘守英是根本不可能回答这个问题的,甚至不敢直面这个问题,而当前中国农村土地制度和农业发展的不说所有问题至少也有大部分问题集中在这上面。

    刘守英他们一直以来所要的“把事做成”,无非就是实现中国农村土地私有化,然后在土地私有基础上实现土地兼并,提高农业规模效益,形成有国际竞争力的农业(假定他们不是另有企图的话)。现在的问题是,日韩台农村土地都是私有化的,在城市化进程中,日韩台农民私有的土地流转如何了?农户经营土地规模是否扩大了?农业效率是否提高了?农业是否具有国际竞争力了?显然,日韩台农业现在都是他们的短板,而且,日韩台占有土地的农民宁愿在土地上种花种草,空在那里,也不会傻到将所谓“田面权”( 刘守英认为可以再抵押转让具有所有权性质与田底权同等权利的田面权)白白送人。要获得田面权的好办,就是经营权必须出高价。如果经营权高价购得,这样的农业还怎么可能具有竞争力?这正是当前日韩台农业的死结,也正是当前中国农村集体土地公有制的最大优势所在。刘守英们完全不研究中国集体所有制的优势,而一厢情愿、理所当然地认为,只要将农地私有化,一切农业问题都可以解决的“一私就灵”,恐怕就不只是糊涂了。

    简单地说,在当前中国快速城市化时期,大量农民进城务工经商,农村出现了土地承包人与经营者的普遍分离,这种分离主要是通过农户之间自发土地流转完成的。这种自发流转通常是在兄弟姐妹邻里朋友之间的流转,流转不正规,租金低,好处是可以随时收回自己种。未将土地流转出去而是自己种的农户,他们也基本上形成了“以代际分工为基础的半工半耕”结构,年轻子女进城,年老父母务农。在城市无法为进城农民提供体面就业与收入机会从而可能进城失败的情况下面,农户不会随便将自己的土地经营权长期地规范地流转出去,而是要保留返乡退路。这是他们的基本保障。何况,对于中国农民来讲,土地从来不只是生产要素,而且是他们的家乡与精神归属,土地对农民不只是具有经济意义和保障意义,而且有极为重要的社会意义、文化意义和宗教意义:落叶归根以及心理安全都是宗教性的,所以农民绝对不会愿意永久地将土地经营权转让出去。实际上日韩台以及几乎所有原住民国家的农民都倾向保留属于自己的土地。反过来,正是土地为农民保留了返乡退路,农民进城失败就可以退回农村,而使中国没有出现大规模城市贫民窟,以及中国在现代化中保持了稳定。中国农村土地制度的这个优势,刘守英们是看不到的。刘守英们指望通过土地确权私有化来促进农地流转,形成规模经营,形成具有与美国农业相竞争的优势,是完全没有现实性的。

    当前农地制度中,因为过于强调农户承包经营权的稳定性以及推动土地确权,造成了一个十分麻烦的后果,就是分田到户之初,为了公平,村社集体土地分配都往往十分细碎,户均面积小,地块多。不同农户土地普遍插花。在农民未外出务工时期,农村劳动力多,农业机械化程度低,土地细碎化产生的问题不严重。当前农村种地主力是中老年农民,农业机械化程度高,对农业社会化服务的需求也高,土地细碎化就造成了普遍而严重的“反公地悲剧”,严重影响了土地的农业利用。且越是强调农民土地承包经营权的稳定,就越是无法解决土地细碎化问题,农民就越是无法种地。当前在中国一些农村出现的无人种地问题,实际上是因为土地承包造成土地细碎化从而造成土地难以耕种的问题。不是无人种地而是地无法种。

    当前和未来很长一个时期都将是中国城市化快速推进的时期,城市化推进,大量农民进城,进城农民又可能难以在城市体面生活而在年老时返回农村,甚至出现世界性经济周期时,城市就业机会大幅度减少,进城农民返乡就成为了缓解经济周期的重要手段。当前留守农村的中老年农民,随着机械化的普及,他们急需解决当前农地细碎化造成的地难种的问题。因此,当前中国农地问题所要面对的问题其实是两个:一是农业问题同时也是农民问题,甚至更是农民问题,因为包括进城两亿多农民工在内的9亿农民都还离不开农业和农村,他们的父母仍然生活在农村,从事农业生产,他们进城失败就可能返乡以获保底。二是当前仍在从事农业生产需要获得农业收入的2亿多户小农,他们现在面临的最大也最现实的麻烦是土地细碎化问题如何解决。

    实际上,只要赋予村社集体土地调整权,农民就完全可以依据生产力发展的需要(主要是农业机械化和社会化服务)进行土地调整,并依据当前村庄普遍出现的土地承包人与经营人的分离进行土地调整与利益平衡。农地确权,土地承包权私有化,就使得村社集体不再有能力调整土地形成土地小块并大块、连片耕种,也就无法最有效率地耕种土地。

    更进一步,中国农地集体所有制,就有一种可能,让已经进城并在城市安居农户将土地经营权退还村社集体,村社集体让依然在村务农的农户承包土地。越多农户进城了,就会退还越多集体土地,留村务农农户就可以有越大经营规模。因为土地本来就是集体的,进城农户不再种地,理应将承包地退还集体。集体可以给退还承包地农户以一定的补助或集体收益分红,但肯定不多,因为农业收入是不多的。也是因为农业收入不多,中国完成城市化以后,绝大多数农户都已进城安居,仍然留在村庄的少数农户就可以耕种较大规模的土地,就有适当的农业收入,也会避免地租的盘剥。正是中国集体土地所有制让中国有可能克服日韩台等原住民国家城市化进程中普遍出现的因为农地权利难交易所造成的农业困境。

    也就是说,刘守英们试图将中国农村土地集体所有制度变成日韩台式农村土地私有制,就必然造成中国农业上的困境。反过来,充分利用中国农村土地集体所有制的优势,就不仅可能为9亿农民提供农业收入机会,为进城失败农民提供返乡保底,为中国经济周期提供农村退路,为解决土地细碎化提供条件,而且可以逐步为农村形成适度规模经营,防止承包权与经营权(或田底权与田面权)分离创造最好的条件,从而可以防止落入其他原住民国家在城市化进程中都容易落入的陷阱——主要是城居地主的土地权利包括收租权。刘守英们一直要废除的中国农村土地集体所有权,正是中国制度的最大优势之一。可惜他们缺少对中国制度的深入研究,“一私就灵”。一旦刘守英们为中国农业发展开出的第一个药方就是错的,后面的药方还可能对吗?

     

    三、

    刘守英们所犯错误的原因,恰恰来自他们之前的成功,他们却未能对成功进行深入分析。说他们的成功,是分田到户时所形成的一分就灵和一私就灵的信念。分田到户调动了农民进行农业生产的积极性,极大地发展了农业生产力。但实际上,分田到户的成功却不是在分田到户那一瞬间成功的,而是有了之前几十年的积累,包括农业基础设施条件的改善,种子、化肥、农药的供给,以及后来的大规模机械化。分田到户前与分田到户后的关系不应当对立起来看,而应当辩证地看。例如,正是人民公社将农村劳动力组织起来,修建了大量水利设施,才极大地提高了农业抗旱排涝能力,大幅度提高了农业生产力。

    因此,对无比复杂的中国实践,要多进行深入的具体分析,千万不要过早过快形成强烈理念,甚至自以为掌握了真理,比毛主席还英明。

    刘守英们一旦形成了强烈的“一私就灵”的理念、信念,他们就会成为意识形态的俘虏,就会对现实视而不见,对不同意的讨论充耳不闻。一旦有了信念,他们就会从理论、现实、历史等等方面寻找各种牵强附会的证据,却全然不顾实践本身。

    刘守英在这篇报告中引用了很多西方制度经济学的概念,看似深刻,其实大都逻辑混乱、不知所云。他在论证自己理念时,最重要的是引用美国制度学派的理论。结果,正如他自己说的一样,美国人也不大理解他所援引理论。他是这样说的:“原来我们在国内的时候你讲产权就是讲私有化,我老以为就是我们这样看,后来我在美国肯尼迪学院访问的时候,美国的政治家也是这样的,他说你看你们的公有制就怎么了。跟我们认识一样,这么看是一种政治化的角度”。刘守英们用产权来代替所有权,将所有权与所有制区分开来,就是试图通过产权改革来架空所有权,来改变中国土地集体所有制性质,在农村土地制度上就是将土地集体所有的所有权架空,刘守英说:“承包权必须明确,就是完整的财产权。承包权就是历史上的田底权。这个就是农民的财产权”,习总书记一再强调:“不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了”,刘守英们的改革中哪里还有农村土地集体所有制的半点位置?

    刘守英们喜欢借用土地田底权和田面权的分离来说事。过去他们讲田底权与田面权,是比附土地集体所有权与农户承包权,现在又被他们用来比附土地承包权与经营权。农地农用,农用的农地上只有很有限的农业收益,在很有限农业收益的土地上面安排如此复杂的土地制度,这样的制度就缺少运转起来的资源条件。就是说,既然农民有承包权,哪一个农户会傻到从自己承包权中白白分出一个与承包权同等权力的经营权,让这个经营权再去转让获得收益?会有这样傻的承包权?

    历史上的农地田底权与田面权实际上只存在于极小范围和极短时期,并非历史上的常态,是特定条件下的一种特殊且暂时的制度安排,不仅在中国而且在全世界,不仅在历史上而且在现实中,都绝对是罕见的制度,却一再被刘守英们拿来说事,论证理念的合理性,实在没有什么说服力。

    刘守英报告中还专门讲到了北京郑各庄和广东南海,这两个地方也是刘守英长期关注的点。刘守英想借这两个点来讨论他关于土地私有化观点的合理性,遗憾的是,无论北京郑各庄还是广东南海,都是不存在农业的问题了的,郑各庄利用北京近郊区位优势违规建小产权房致富,这样的例子不可复制也不可能复制。广东南海是珠三角的核心区,绝大部分土地都由农地变成了建设用地,农民因此可以分享土地非农使用的增值收益,南海农民没有创造价值,而成为了土地食利者,南海经验就不值得推广,也不可能复制。刘守英们在讨论中国农业发展时,经常拿土地非农化收益来说无法获得土地非农收益的农业型地区土地的事,不是缺少逻辑就是有意误导。

     

    四、

    以我对刘守英教授的了解,刘守英教授当然不是坏人。但刘守英教授的确有太强的“一私就灵”的信念,这种信念妨碍了他的逻辑思辨,妨碍了他对中国复杂实践的具体分析。他在误读理论、误读历史和误读现实中,在错误理念上越陷越深,在错误道路上越走越远。

     

    2017923日下午

     

     

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