从集体成员权益视角探索完善农地制度

刘 强

    按照国土二调数据，我国农村土地有20多亿亩，其中农村集体所有的耕地19亿亩多；“集体”即“成员集体”，目前共有集体成员约9亿人（2.3亿户农户）。这就是我国的基本农情，即19亿亩集体耕地由2.3亿户农户承包经营。这既表明了我国农地制度的现实条件，也体现了农地制度的基本格局。完善创新农地制度，必须从这个现实条件和基本格局出发，而不可能逾越。近些年，笔者从“集体成员”的角度来考察农地制度，总体感到，需要积极进行研究探索，努力保障集体成员的土地权益，尤其是要适应女性成员的婚嫁迁徙，这是完善创新农地制度的客观要求。

    我国农村改革开放，实行家庭承包经营制度，即在坚持农村土地集体所有的基础上，把土地承包到户进行生产经营。这主要有两个方面的含义：一是“两权分离”，即使用权与所有权分离，改变了人民公社时期农村土地“集体所有，集体使用”的产权模式；二是“家庭经营”，即生产经营单位进一步细化，在人民公社时期生产经营单位由大队下放到小队的基础上，又把生产经营单位从小队下放到农户。对于这两个方面，无论理论还是实践，都得到了各方面的普遍赞同。也就是说，“集体所有，家庭承包”的经营体制是好的，符合我国的国情农情。但是大家也了解，现实中还有一些具体的问题，比较突出的是集体成员个人的土地权益问题。

    当初，承包到户的办法一般是“按人分地，按户经营”。这种办法，既实现了成员个体的土地权益，也发挥了农户家庭的经营优势，是非常合理的。但是，集体成员不是静态的，而是具有一定的动态性，比如生老病死、妇女婚嫁等种种情况。这就带来了新的问题，原有成员不再是成员了，其承包土地应如何处理？加入到集体的新成员，其承包土地权益如何解决？这些问题日积月累，最初合理的“按人分地，按户经营”就不再那么合理，而形成了新的矛盾。这些矛盾的本质，是成员权益问题，即成员个体的土地权益能否妥善解决。在政策上尝试的一个思路是，把成员权益置于农户权益之内，希望通过家庭成员集体权益的共享，来解决家庭成员变动产生的权益诉求问题。但是，按照这个思路进行的政策设计，难以得到农民群众的普遍接受。客观地看，家庭新增成员（亦即集体新增成员）分享该家庭原有成员的土地权益，即原有家庭成员的土地权益在更多家庭成员之间重新进行分摊，虽然实现了土地权益人人有份儿，但是却削弱了原家庭成员的人均土地利益。这样，无论原有家庭成员，还是新增家庭成员，都难以满足其土地权益诉求。

    上述问题的症结在哪里？近些年，有越来越多的专家学者研究指出，以“户”作为农业经营单位无疑是正确的，但是却不宜以“户”作为集体成员土地权益的核算单位。从“农村集体-农户家庭”这层关系看，农户家庭从农村集体得到的土地权益，是可以进行确权而得以明晰的；而对于“农户家庭-成员个体”这层关系，成员个体的土地权益客观上存在需要明晰的诉求，但是农户家庭并不能满足这一需求，当成员个体强烈主张其个体权益时，矛盾就将凸显。要解决此类问题，就必须明晰成员个体的土地权益；只有成员个体的权益能够得到充分保障和维护，农户家庭的土地权益才有可能得到切实保障。

    但是，我国农地制度受到客观条件的制约。全国农村集体所有的耕地19亿亩，共有约9亿集体成员，如果不考虑各地土地多寡差异，农村集体成员人均仅有耕地2亩，极为狭小。这是我国农地制度的基础条件，也是农地制度的制约条件，农地制度是在这样的现实条件约束下形成的。一是，实行“按户承包，按户经营”，以成员个人作为经营核算单位不具备客观条件。二是，即便是目前的“按户经营”，户均面积仍然十分狭小，这样，扩大户均面积就是自然而然的愿望，这就催生了土地流转需求。愿意以农业生产经营为主业的农户，希望通过土地流转扩大耕地面积，形成适度规模经营。三是，必需保持土地承包关系稳定，这一方面是稳定农户预期、促进增加投入的需要，另一方面也是稳定土地流转关系、发展适度规模经营的需要。

    总体而言，农村集体成员主张其土地权益是其应有的权利，但是在我国农村集体成员人均土地极少的客观条件下，明晰集体成员个体的土地权益缺乏可行性。只有在土地资源相对于人口较为富足的地方，才可能具备明晰成员个体土地权益的客观条件。比如黑龙江省，全省农村集体土体人均三四十亩，基本具备按照成员个体明晰承包土地的条件，可以择点探索试行。从长远看，明晰成员个体的承包土地，坚持家庭经营基本模式，是改革完善我国农地制度的方向。