都市街头冲突的生产与治理机制研究^*

——基于城管执法调研

魏程琳 齐海滨

摘要：现代化过程通常伴随着政治上的动荡，都市街头暴力便是其突出表现形式之一。街头暴力是在边界与机会机制的作用下生成的，治理边界的伸缩、行动者的经验及地方行政和政策环境都可能成为街头暴力冲突的因素。以暴力伤害的显著性和协同度及行动主体特征为标准，当前都市街头暴力冲突可划分为分散性暴力、投机性暴力、威胁性暴力和专家性暴力四个类型。政府根据行政预设目标和暴力类型采取分类分级的治理机制。监控机制、接点机制在街头冲突控制中的运用标志着着城市技术治理的兴起。将街头暴力冲突还原到行动者的关系与互动中，有利于我们深刻理解其根源并从中探究当代都市的稳定机制。

关键词：街头暴力冲突  街头暴力的生产与类型  分类治理  技术治理

多个发展中国家的经验表明，国家现代化的过程往往伴随着政治上的动荡（亨廷顿，2008:31）。改革开放以来，我国城市化进程不断加速，截至2016年底，中国城镇化率已达到57.35%，城市已成为人们生产、生活、工作的主要场所。随着人口集聚，城市成为矛盾冲突的汇集之地，都市街头的暴力冲突成为困扰城市社会稳定的重要因素。中国都市街头尽管时常出现暴力冲突，但并未出现亨廷顿所预测的“政治社会失序”，如何理解这一现象成为本文的核心问题。基于W市城管执法调研，本文将展示街头暴力冲突的生产机制与类型特征，探索中国都市政府控制街头暴力、维护社会稳定的中观机制。

一、文献回顾及研究进路

近代以来，城市街头成为暴力冲突的集中展示区域，从私人纠纷冲突到群体暴力再到街头骚乱以至街头革命构成一幅生动的街头冲突谱系图。国家暴力理论、抗争政治理论及规训理论展示了暴力的多重属性，为我们理解当今街头冲突提供了理论基础。

（一）文献回顾

1.关于暴力冲突的理论研究

在现代国家与暴力的关系上，马克思主义理论家认为，国家是阶级统治的暴力工具（恩格斯，1972:166；列宁，1972:48），韦伯（1997:730-731）认为，“理性的国家是垄断合法暴力和强制机构的统治团体”，查尔斯·蒂利则进一步考察了现代国家垄断暴力的过程，“平民武装的解除，国家逐渐地垄断了暴力使用权”（蒂利，2007:77）。

“国家是合法暴力的垄断者”这一政治理念在当代世界得到广泛认同，以至于学界不再论证国家垄断暴力的起源与过程，而是直接讨论国家暴力的应用。根据国家与社会不同的互动方式，曼（Michael Mann）将国家权力分为专断性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructure power），专断性权力是指国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围，即国家依自身意志单方面地表达和行动的权力（Mann，1998:5-9）；国家基础性权力是指国家渗透进市民社会，在事实上有效贯彻实施其意志的权力，即通过社会获得的权力（Mann，1998:73-123）。专断权力是以国家暴力为基础的强制权，此类权力在现代社会遭到严格的监督和限制，因而曼主张各国应着力发展基础性权力，以加强国家对社会的渗透力和控制力。吉登斯（1998a:377）对国家监控的研究表明，现代国家基础性权力正在不断增长。他认为现代国家监控能够蔓延到各处，一方面由于通讯与信息储存手段的高度发展，另一方面是国家内部绥靖的发展使国家的制裁能力从公开性地使用暴力转变为渗透性地使用行政力量。

20世纪90年代中后期，在反思社会运动、革命理论的基础上，蒂利、麦克亚当、塔罗、裴宜理等人提出了“抗争政治”概念，强调抗争的政治性和国家要素的涉入（裴宜理、阎小骏，2008）。作为一种副产品，暴力常常出现在抗争活动之中。20世纪60年代美国少数派团体的暴力方式为政治精英提供了以国家暴力应对抗争的合理性，而20世纪90年代更激烈的伊斯兰主义运动也为更大规模的镇压提供了合理性证明（蒂利、塔罗，2010:28-29）。而福柯（2007:25）则从更微观的角度探讨了暴力的本质，他指出暴力具有一种复杂的社会治理功能，同时也是一种新的权力系统的安排。技术、知识、肉体、监视、组织成为这个系统的关键词。吉登斯（1998a）认为，现代国家致力于发展将权力（暴力）溶于知识、技术、监视等规训系统的治理方式。

2.街头暴力冲突的经验研究

在中西方学者和城市居民眼中，外来人口、边缘人是城市秩序的威胁者，贫民区是城市暴力的渊薮。罗威廉（2008）、王笛（2013）认为，中国城市街头的地痞流氓、赌棍、流浪汉、乞丐以及劳工帮伙争抢地盘、打架斗殴、趁火打劫、偷盗抢劫、贩毒、拐卖人口，几乎无恶不作，是城市社会的危险群体。欧美国家将边缘人群如流氓地痞、摇滚青年、盗匪帮、妓女甚至黑人视为社会危险的肇因；在愤怒的市民的要求下，美国的很多市长不惜动用权力来控制不当乞讨行为、限制年轻人和未成年人深夜上街，通过逮捕社会边缘人来管理一座城市是一种趋势（博迪-根德罗，2010:18-25）。

怀特（1994）和素德（2016）的美国贫民区研究提供了翔实的城市暴力经验：贫民区街头公共空间被黑社会组织控制，辖区内黄、赌、毒泛滥，帮派之间争抢地盘的暴力事件屡见不鲜。当前中国城市虽然有城中村、移民村和少量棚户区，尚未出现如美国、印度和拉美国家等已经定型的贫民窟，因为中国最贫困的人口分散在“老少边穷”等地农村。但不可忽视的是，外来人口和底层人口聚集的城中村等地带越来越成为城市问题的集中区域。

尽管在实践中，理论上国家与社会之间以暴力使用权为基准的界线不再清晰，但国家暴力理论却为国家进入社会控制暴力提供了无可置疑的合法性。都市街头秩序如何，一定程度上取决于国家控制街头暴力的能力和方式。

（二）研究进路

既往研究为我们理解街头暴力提供了宏观视野，同时也存在一些不足。首先，既往研究侧重关注宏观的、政治性的暴力，宏大叙事遮蔽了日常治理过程，对政府行政中的暴力过程缺乏研究；其次，既往理论关注单向度的暴力，即暴力要么来自于国家，要么来自于个体，忽视了暴力生产的关系互动；最后，既往研究要么侧重理论演绎，要么陷于暴力事件的素描，对暴力的生产与控制机制缺乏提炼。

本文关注都市街头日常治理过程中利益攸关者之间的暴力。本文的故事大都是难以称得上政治事件的日常琐事，但它们却深嵌于国家与社会结构之中，反映了国家治理能力、国家与社会关系的状况。本文将暴力界定为那些打破秩序、产生伤害和损失的行为，试图用这个描述性概念将国家合法暴力和其他组织或个人的非法暴力统括进来。考察当前街头暴力的形态及其生产与控制机制具有两方面的意义：第一，考察都市集体性、政治性暴力生发之前的街头暴力形态，探究其规律性的生产机制；第二，将与暴力生产相关的因果机制作为干预的潜在基础，为控制街头暴力、完善都市治理提供思路。

本文关注的核心问题是快速现代化、城市化过程中的中国都市如何实现发展中的稳定，这一问题可分解为：街头暴力冲突的形态与生产机制是什么，都市政府采用何种方式治理街头暴力，以实现社会稳定？ 

中国社会尚在转型之中，亟需大量的经验研究展示这一巨变过程。基于笔者在W市城管部门的驻点调研资料，本文采用定性研究方法，对当前都市街头暴力的生产与控制机制进行探讨。2015年3月下旬，笔者以“借用人员”的身份进入W市城管局参与日常工作，5月下旬开始到基层一线调研，除中间2个月整理材料外，调研工作一直持续到12月，累计调研时间180天。笔者采用半结构式访谈法累计访谈人数200余名，其中市区城管局领导干部、工作人员30名，基层中队队长、指导员、副队长等中层干部30名，一线执法队员70名，一线城管协管员60名，街道领导干部和工作人员10名，街头摊贩10名，每次访谈通常在2个小时左右，另外参与现场执法21次。遵循学界惯例，本文中的地名、人名皆为匿名。

二、街头暴力冲突的生产机制分析

在网络时代，街头暴力事件不时进入人们的视野，官民暴力冲突尤为引人注目。街头暴力的生成是否存在一个规律性机制？

（一）街头暴力冲突的生产机制

街头暴力的生产可以通过两个机制来理解：边界与机会。查尔斯·蒂利（2011:35）认为边界是将“我们”从“他们”当中区分开来的界限，在此基础上，本文将边界（boundary）定义为那些能够区分彼此身份、活动范围、权力（权利）范围的界限。通常情况下,这一界限由法律、制度、风俗、身份、强力等因素确定并被双方认可。边界机制的子机制有边界维持、边界调整、边界激活、边界打破、边界确认等（蒂利，2011:4）。

现实中的边界并非总是清晰可辨。一线行政人员面临的首要问题便是模糊地带的治理，在此，基于法律、风俗、身份、习惯等因素的治理性边界便会形成，双方通常将活动限定在边界之内并尽力维持边界关系。然而，边界时常被偶然的极化因素激活，且一旦被打破，暴力就不可避免。暴力的发生意味着新一轮的边界调整和确认。边界维持是街头行政的主要工作，而边界打破和暴力的生成却有赖于行动者遇到的机会机制。

机会（opportunity），在本文中特指那些能改变人们行动参与度的环境，包括稳定的结构性机会（如法律、合法性、大众话语、媒体框架）和不稳定的结构性机会（如临时政策因素、选举、个性因素）。这一概念综合了泰罗（Tarrow，1996）、甘木森和迈耶（Gamson & Meyer，1996；赵鼎新，2012:195）的观点，机会具体包括稳定的结构性机会和不稳定的结构性机会。机会既可能先于行动存在，也可能在行动中发展起来；既可能单个出现，也可能交叉重叠出现。机会的出现加强了边界地带的不稳定性，机会因素的能量越强大，边界激活（打破）、暴力冲突发生的几率就越大。

（二）街头暴力冲突的生产过程

暴力并非随机出现，而是在行动者的互动过程中产生。过程是机制的综合，在广泛的环境中产生相似的影响（蒂利，2011：23）。图1展示了在边界与机会机制作用下暴力生产的过程。

图1  街头暴力冲突的生产机制与过程

如图1所示，在合法边界与非法边界之间存在条灰色地带，这条灰色地带可能是物理因素造成的，如桥下、道路拐角、两区交界、小胡同路口，也可能是制度因素造成的，如城管非上班时间（吕德文，2015；史明萍，2016）。之所以称之为灰色地带，是因为法律并未规定在这些时空中占用公共空间是合法还是非法，经营者的合法性和行政管理者的合法性都处于模糊状态。小贩等街头公共空间的非法利用者日常在灰色地带行动，并竭力将违规经营活动向合法边界方向移动；城管等政府部门努力维持边界并适时压缩灰色地带。灰色地带一定程度上缓和了管理者与被管理者的刚性冲突，同时因缺失合法性，这个地带随时可能发生暴力侵害。

如图1所示，促发暴力行为的机会机制有五类：个体性因素、地方行政因素、政策因素、政治因素和符号因素。

1.个体性因素

本文将个体性因素界定为行动者个体性的、非制度性的因素，如个人经验问题，一个初出茅庐的城管队员或一个刚进城的小贩都可能引致一场暴力事件。通常情况下，城管与摊贩之间维持一种默契关系，“猫鼠游戏” “你来我走，你走我来”是这种关系的典型体现，个体经验不足往往会破坏游戏规则引发不可控的暴力。

2013年夏，在沿江风景区值班的新入职城管队员小李抓住准备离去的占道经营小贩，小贩为夺回东西将小李推倒在地，前来增援的协管员在与小贩拉扯过程中将小贩的头部划了一道口子，小贩顺势倒地并将血涂满脸上，引来群众围观。该执法队队长到医院看望小贩时，小贩说，“给你们添麻烦了，我本来想走的，你们那个年轻队员太认真了”。（个案1）

45岁的农村妇女黄秋真两个月（2016年7月）前加入了流动摊贩队伍，在某主干道上卖莲蓬，在城管多次警告后，她依然在原地摆摊。在一次整治行动中，黄秋真见小推车被强行抬走，一时失去控制，与协管员郭兴撕打起来，双方为此进了派出所。在警厅外，城管队长对黄秋真说：“人家都在路口卖，见了城管就跑，你偏偏站在那里不动，不收你的车子收谁的？你若跑几步，哪个会去追你？”（个案2）

这两个个案展示了街头治理主体经验不足所引发的暴力，城管队长明确地告诉摊贩，“城管来了你就跑，没有人去追你的”。可是，某些摊贩既不知道跑也不知往哪里跑，整治行动中的暴力冲突就不可避免。

2.地方行政因素

本文中的地方行政因素是指地方政府的短期行政行为带来的环境改变，如临时举办的运动会、博览会、政治集会等公共活动，这一因素的影响随着活动的结束而结束。如图1，地方行政因素的作用力单一地朝向非法边界，意即这是一个挤压灰色地带的机会机制，显然会遭到街头公共空间占用者的反弹。一般情况下，让小贩配合1-2天不出摊子，小贩尚可接受，若时间一长（超过3天），便会危及小贩的生活收入，引起小贩的普遍不满，集体暴力便有可能发生。

3.政策因素

本文中的政策因素是指地方政府因执行上级或本级政府政策、决定而引发环境变化的因素。与行政因素相比，政策因素有两个特点：一是有明确的文本规定，二是影响时间相对较长，期限通常是一年以上，有的达十几年甚至几十年。2011年以来，对W市城市管理影响最大的莫过于2011年7月1日颁布实施的《中共W市委、市人民政府关于全面提升城市综合管理水平的意见》（下文简称《意见》）。《意见》提出“3个月内城市环境明显变化，年内城市环境大变样，2012年城市环境面貌发生根本性变化，2013年实现全省最优、国内一流水平”的工作目标。这标志着W市“城管革命”的正式启动。“城管革命”有两大目标：革城市环境的命，让城市环境提档升级；革城管人自己的命，让执法服务水平明显提高。这两个目标实际上存在内在冲突，第一个目标意味着更多的道路被纳入高标准管理范围，更少的违规占道经营行为被允许；第二个目标意味着城管等街头官僚的权力被严格限制，摊贩将有更多的违规经营空间。本文的街头暴力故事皆是在这一背景下展开的，下文将展示街头权力的退缩如何引致公开的冲突，这些案例足以说明政策因素在边界激活上的双向影响，在此不再举例。

4.政治因素

本文将政治因素界定为影响国家主权、领土完整、执政党地位及其他公共事务进展的因素。都市街头是国家与社会交互作用的剧场，政治因素常常首先在街头出现并成为影响城市管理的“常客”。城管部门经常遇到的政治因素有少数民族身份、边疆暴恐、全国“严打”等。如图1，政治因素的影响通常发生在边界地带，因其能量巨大，通常会给街头行政工作带来实质性影响。政治机会的影响也是双向的，如全国“严打”会明显压缩灰色经营空间，但少数民族身份却能够使摊贩获得更大的违规经营空间。

5.符号因素

本文中的符号因素是指那些由政治或社会意识所支持的身份、形象或标志，如为社会广泛认可的弱势群体、为政治所确认的少数民族身份，再如为社会舆论所确认的被污名化的城管形象。当一种符号被社会支持或否定时，它的边界活动也将因此受到影响。一个衣着普通的摊贩往往被赋予弱势群体的符号，此时这个摊贩便获得了向合法边界扩展非法经营活动的社会支持；当被污名化的城管前来管理时，他们的行政行为很可能遭到社会的非议甚至抵抗，维持边界的力量被大大削减（Hanser，2016）。

（三）边界交叉与机会叠加

以上五种机会因素的能量不同，各自出现的时空场域也不尽相同，在现实中也非依次出现。机会叠加会明显增强边界激活的能量，例如现实中的政治因素和符号因素通常叠加在前面三个因素之上，这意味着在政治机会和符号机会出现时，边界的不稳定性将加剧。然而，边界交叉却并不意味着边界不稳定因素的增强。边界交叉既可能是不同行政管理区的交叉，也可能是灰色地带与明确管理地带的交叉，边界间的复杂因素相互交错反而削弱了激活边界的力量，例如不同行政区之间的责任推诿、一线人员因管理难而怠工等因素，这正是两区交界、主次干道或背街小巷交界地带摊贩云集而管理者寥寥的原因。机会叠加增强了边界的不稳定性，而边界交叉却会弱化边界紧张，这正体现了暴力生产的复杂性。

三、街头暴力冲突的类型

根据街头暴力冲突经验，本文将城市管理中的街头暴力冲突分类如图2，分类的标准是短期伤害的显著性和暴力行动者间的协同度（蒂利，2011:15）以及暴力主体的特征。

图2  街头暴力的类型

图2所示的五种暴力分别是：分散性暴力（如争吵、个人攻击或分散性攻击）、投机性暴力（如群体事件中的选择性报复）、威胁性暴力（如混混、钉子户等低组织化的暴力）、专家性暴力（如暴力专家有组织、专业性的破坏行动）和仪式性暴力（如公开执行死刑）。

在现代都市街头，公开执行死刑等仪式性暴力已极为罕见，暴力冲突几乎都处于前四种：街头摊贩是典型的分散性暴力者；混混、地头蛇等灰色势力的暴力通常处于灰色状态，随时可能向投机性暴力和专家性暴力转化；黑社会团伙则是典型的暴力“专家”（蒂利，2011:252）。由此，我们可以将城市街头治理中的暴力行动者与以上暴力分类结合起来，见表1。

表1  街头暴力的类型与行动者

下面我们把以上暴力类型还原到街头治理经验中，以便进一步理解城市治理中的暴力冲突的性质。

1.分散性暴力

在显著性较高、协同度很低或协同度较高但显著性很低的区域，暴力行动者之间以分散性攻击为主，暴力冲突的偶发性强、可视度低，我们将这一类暴力称为分散性暴力。在这一区域内，行动者双方的力量对比悬殊，且被管理者的组织化程度低；城市管理者通常会为街头摊贩留下生存空间，“互留余地—默契配合”的互动模式使得这个领域的暴力处于分散、隐匿状态。然而，当整治行动等机会来临，有些摊贩因信息匮乏或经验不足撞到“枪口”上，隐藏的暴力便会显现出来，大众常见的暴力场景如个案1、2就是在这种状态下发生的。

2.投机性暴力

当行动者双方的边界被突破或即将突破时，不确定性在边界地带增强，投机性暴力随之而来，此类暴力显著性强、协同度低、可视度高，典型的案例如街头骚乱中的打砸抢、围观群众的选择性报复等。

2010年9月，沧浪区城管局对梧桐街二手市场出店经营进行整治。该二手市场近30余家店面的店家全部来自黄州，相互之间沾亲带故，被当地人称为“黄州帮”。在整治工作接近尾声时，有四五户店家拒不配合，言行之间充满挑衅，并与协管员发生冲突，其他店家见状，开始起哄、喧闹，大喊“城管打人了”，不明就里的群众跟着起哄，最后联合起来将城管执法车掀倒在大路中央，围观群众上千人，城管只得弃车而走。（个案3）

通过个案3可见街头执法中投机性暴力的生产机制：第一，城管执法人员处于被污名化的社会舆论环境中（符号性因素）；第二，城管局大型整治行动（行政因素），当事人拒不配合，边界被激活；第三，行动者对官方失败的管理行为进行反击；第四，有人居间散布“城管打人”等暴力冲突信号；第五，围观群众的不良回忆和法不责众心理被激起，选择性报复发生。投机性暴力最明显的特征是，多数行动者没有确定的目标，人人都是在选择性报复的机会主义者。

3.威胁性暴力

在本文中，威胁性暴力指那些主要用于威胁而非攻击的暴力，此类暴力的协同度和显著性居中，具有一定的稳定性，可能向投机性暴力和专家性暴力转化。

 “W市地摊王”的称号足以呈现摊贩王五的“钉子户”特征。年近60的王五在W市街头占道经营已有14年之久，他自有一套对付城管的办法：故意吵嚷造成路人围观，博取社会同情，让不明真相的群众支持他；辱骂执法队员；对执法人员进行肢体攻击比如吐口水、推搡拉扯。王五还多次自我伤害，在公开场合采用砸自己的头、撞墙、脱衣服、躺地不起等方式，让城管队员心生顾忌，无法继续执法。（个案4）

个案4中的王某所使用的暴力是典型的威胁性暴力，他的目的不是造成伤害，而是排除妨碍其违规经营的事物。王某的暴力表演在城管被污名化的社会环境中很容易奏效，成就感促使他继续使用并进一步完善他的暴力表演。这种附加了弱势群体符号的暴力形式，具有中等的可视度、显著性和协同度。实践中，混混、地头蛇等灰色势力是更为常见的暴力威胁者，他们的威胁性暴力随时可能向专家性暴力转化。

4.专家性暴力

那些掌握暴力资源、惯于使用暴力的人和组织被称为“暴力专家”，政府及政府之外的武装保镖、黑社会等都是典型的暴力专家（蒂利，2011:252）。暴力专家所实施的暴力被称为专家性暴力，此类行动的目标明确、组织化程度高，显著度、协同度俱高。

来自墨玉县的维族摊贩最早于2003年在沧浪区出现，随着W市城管革命的开启，街头管理日益松弛，墨玉县摊贩两年间从几十人变为2014年的800人。墨玉县摊贩以老乡帮派为组织网络，其中还有几个有影响力的黑社会组织，两者相互借力共同抢占广场、主次干道、夜市等公共空间自用或者出租收取保护费。2013年前后，这一群体手持刀棒公开进行群体性暴力抗法成为常见现象。（个案5）

个案5呈现了黑社会性质的团伙盘踞街头营利并以暴力为手段对抗社会和政府的行为。他们是惯于使用暴力的专家，在街头毫不隐晦自己的暴力行为，令大部分群众和街道办事处工作人员望而生畏，对基层治理构成威胁。专家性暴力在街头公然出现的背景是城管革命下街头官僚权力的萎缩，这充分印证了“权力的每一次退缩都是一次对暴力的公开邀请”（阿伦特，2013:137）。

在街头治理过程中，治理者（政府）与被治理者（违规经营者）之间的暴力冲突及强度取决于双方的组织化程度和社会支持度。政府一方相对稳定，因而街头暴力的类型主要由被治理者的组织化和暴力化程度决定。面对城市管理者，游商走贩等个体经营者通常采取分散性攻击、争吵等方式，混混、地头蛇和个性刁蛮的“钉子户”则会采取威胁性暴力，而以暴力立身的灰黑团体则会暴力相向。前文所述摊贩暴力化、灰黑势力的兴起很大程度上源自地方权力的暂时退缩。下文将展示地方政府控制街头暴力的机制与过程。

四、街头暴力冲突的分类治理机制

街头暴力冲突频频发生，但中国街头社会并未陷入混乱失序之境，总体上保持着高度稳定，其中缘由正是暴力冲突的控制机制。笔者调研发现，地方政府在城市管理中主要运用两类暴力冲突控制机制：直接可见的分类治理和相对隐蔽的技术治理。

（一）街头暴力冲突的分类治理机制

分类治理在政府行政中并不鲜见，康晓光、韩恒（2005）认为，中国政府根据社会组织的挑战能力及其公共物品供给类型，对不同社会组织采取不同的控制策略，以达到既保证国家权威又能通过“非政府方式”向社会提供公共品的目的。在农民信访问题上，申端锋（2010）、陈柏峰（2012）也提出“分类治理”的思路。以上研究止步于分类治理策略的素描，本文将分类治理视为一个机制，即在对被治理对象分类的前提下采取相应级别的控制机制。根据不同的暴力对象和治理情境，政府不但会采取不同的控制方式，而且会因势转化、升级控制方式。分类治理的具体形式包括半正式治理、正式治理、运动式治理和政治化治理等。

（二）街头暴力冲突的分类治理过程

分类是认识、治理的前提，如表2所示，地方政府在暴力分类的基础上相应地进行了分级控制。

表2  街头暴力冲突的控制机制与过程

1.分散性暴力与半正式治理

半正式治理，指那些兼用国家行政力量与社会力量的治理方式，既往学界所提的半正式行政、正式权力的非正式运作即是半正式治理的方式之一（孙立平，2000；赵晓峰，2014）。

城管人员并非警察，其职责是维持街头公共空间的公共性，在工作中通常会竭力避免暴力的发生。一线城管工作者通常会赋予街头摊贩一定的经营空间。例如，待早上8点左右，菜贩的蔬菜基本售罄，城管前来驱赶，菜贩顺势离去；9点左右，吃早点的顾客基本消失，城管人员到现场无需多言，早点摊贩便会主动撤离。再如，城管中队午餐休息时间便是摊贩占道经营的时机。这些工作方法，显然是基层工作者在实践中摸索出来的、行之有效的暴力控制方式，他们懂得张弛有度便能获得不一般的治理效果。作为回报，摊贩往往配合城管的工作（如检查期间休息），并在城管管理时少做抵抗。

精英治理或间接治理是一种常见的半正式治理方式。在城市管理中，间接治理经常被运用于有一定组织程度的老乡帮派等团体。例如，售卖特产的少数民族摊贩大都是经老乡介绍进城，他们内部的权威人士不但能够调解本族群内部的矛盾，而且能够协调本族成员与外族成员的纠纷。

灰色治理是基层政府面对复杂治理地形所采取的另一种治理方式（吕德文，2015），在本文中指运用介于合法与非法之间的手段进行管理的方式，包括借用灰色势力、协管人员的暴力威胁等。面对灰色势力、钉子户、老乡帮派等街头强人违规时，城管工作者几乎毫无办法，为消除以上群体带来的不良影响，基层执法者通常会让“有杀气”的协管员出面（魏程琳，2017），他们的言语、暴力威胁通常能将难缠的摊贩驱赶走。混混、地头蛇有时也会成为城管的帮手，他们急切地与一线行政人员搭上关系以获得照顾。被媒体报道的混混或黑社会成员帮城管打砸、威胁摊贩并非空穴来风。

半正式治理是基层行政人员在多重约束下和保证“不出事”的前提下维持街头秩序的努力，其中的灰色治理方式在消解街头难题的同时也留下了隐患。

2.投机性暴力与正式治理

与半正式治理相对应，运用国家行政力量或法制手段进行治理的方式被称为正式治理。投机性暴力通常发生在不确定的边界和有中间人煽风点火的情境中，这些人长期从事打“擦边球”式的越界活动，却能在城管出现时迅速退回边界，或者就在边界交叉处扎根，伺机扩展边界、选择性报复是投机主义暴力行动者的特点。2010年沧浪区整治二手市场时（个案3）出现的投机性暴力事件，给基层城管人员带来较大震动，为避免类似事件发生，城管局针对可能的投机性暴力采取了正式治理（行政治理）。

针对那些长期打擦边球、伺机越界的行为人，基层中队通常会定点守控，并在当事人煽风点火、鼓动群众之前，将其物品暂扣，速战速决。若当事人有其他诉求，请他到城管办公室交涉，这成功地将矛盾从街头转移到办公室这个封闭的空间。一旦执法遇到阻挠、无法实现速战速决时，中队基本上会先撤离现场以回避暴力冲突，而后再集中人力进行整治，第二次整治通常会动用更多的人员，也会采取人墙隔离的方法使得外界人士无法参与进来。一旦将当事人的物品扣留，给当事人造成损失，当事人就会权衡利弊，主动退回到不违规的经营范围内。

杜绝投机性暴力的关键是隔绝信号并迅速实现空间转移。在城市治理中，街头行政的雷厉风行和办公室内的有条不紊相结合，成功地控制了投机主义者伺机报复的机会。

3.威胁性暴力与运动式治理

运动式治理，指旨在通过集中行政资源对某个（类）问题进行专项治理的活动，它通常超越常规行政方式、暂时打破行政部门界限，惯以“XX（专项）行动”、“全国（市）XX行动”等名称。周雪光（2012）、欧阳静（2014）等学者对运动式治理的特征作了较为详细的论述，本文将揭示运动治理新的功能——确认和维持边界。

运动式治理要解决的是半正式治理、日常行政所难以应付的、日益突显且影响治理绩效的难题。运动治理具有如下特点：发动者为上级主管部门或上级政府；参与方为两个以上的部门；治理方案经过精心策划；参与人员是平常的数倍；目标是那些惯于使用威胁性暴力的行为人或钉子户；与违规经营者发生直接冲突的通常是陌生面孔。

沧浪区翠微步行街路口有一批由当地混混组成的顽固占道摊贩，他们在装货的私家车里常备刀棒，暴力威胁其他竞争者和城管人员成为常态。步行街城管队因人少力薄又碍于复杂的人情关系，长期无法将其清理，这些摊贩遂成为“钉子户”。在大城管考核的压力下，步行街向区城管局请求支援，被区局派来的某直属队队长带着三四十人以迅雷不及掩耳之势将占道摊贩团团围住，并将其经营工具搬走暂扣。笔者在现场看到，与摊贩拉扯的都是直属队人员，步行街分队只在外围观察并负责善后。这是一次小型的运动式治理，但足以说明运动式治理“拔钉子”、确认边界的功能。（个案6）

更大规模的运动式治理来自市、区城管局的专项行动，例如拆违、整治胶囊房、治理渣土车等专项行动，政府会根据治理目标配备相应的行政力量，若是全区性的专项行动，参与人员会在100人左右；若是跨区行动，参与人员通常能达到200—500人；若是全市运动，参与人员通常在500—1000人。

一线行政人员与辖区内社会力量彼此熟悉，能够相互制约，故而，常用半正式治理的管理者在本辖区不适宜使用运动式治理这种强势、独断、不讲人情的治理方式，否则他们将无法在本辖区继续工作下去。来自上级政府的运动指令和外辖区的援助力量，为地方的决断性治理提供了合法性理由和动力，运动式治理成为钉子户或威胁性暴力使用者的克星。运动式治理的目的并非消灭违规经营者，而是确认街头治理边界，巩固政府治理的合法性地位，为日常边界的维持提供能量。

4.专家性暴力与政治化治理

政治化治理，是相对于正式（行政）治理、运动式治理而提出的概念，指政府以决绝的方式进行无协商余地的管制行为，它通常意味着国家动用暴力机器强行清零以确认其统治的合法性。

在常规的街头行政中，运动式治理通常是暴力控制的最高级形式，然而，动用国家暴力机器治理街头的情形并非不存在。当街头暴力威胁到政府权威地位和政治绩效时，恰当的机会就会促使专断权力重现街头。个案7将展现各类控制方式间的转化升级过程以及政治化治理出现的机遇结构。

如个案5所述，在沧浪区的墨玉县摊贩2014年猛增至800人。势力日涨的黑灰组织不把老式帮派精英放在眼里，他们大肆抢占街头公共空间自用或者出租，严重扰乱了城市秩序。这些人还一度当街宰杀牲畜，引起市民反感。2014年是W市创建全国卫生城市的第23个年头，同时国家卫生城市迎检将在年底进行。城市管理中明显的、突出的问题已基本被消除，多数街头摊贩为配合创卫工作回家休息，而遍布繁华地段的墨玉县摊贩仍在继续“战斗”。针对这一顽疾，市政府、市城管委决定全市采取统一行动开展占道经营整治工作。各区首先进行了为期一周的宣传工作，然而占道经营者将全城通告看作政府的又一次书面“警告”，并未退缩。在全城创卫这一政治任务前，政治化清零越界行为的这一天终于来临了。2015年1月某日，沧浪区所有城管队员、协管员八百余人和公安武警二百余人分作4队，分别到达指定位置，对本区顽固占道经营进行清零。据城管人员反映，该区当天暂扣的经营工具连一个具备30个车位的停车场都堆放不下，可见该区违规占道经营的严重程度，亦可见国家决断性治理的强度。（个案7）

在维持公共秩序、控制街头暴力中，一线行政人员的首要方式是寻找民间精英等中间人进行半正式治理；当半正式治理失效时，一线行政人员不得不运用行政手段（正式治理），用行政处罚等方式来惩戒投机主义者；然而，当面对惯于使用威胁性暴力的顽固占道者时，常规的行政治理收效甚微，街头公共空间被一步步蚕食，此时，各区通常会采取超越日常行政的运动式治理。创建全国卫生城市对于已经努力23年的W市而言是一项政治任务，创卫检查日的临近给街头暴力控制升级提供了重要机会，武警的介入表明整治活动的性质已从日常行政转化为政治行动——国家专断权力进行无协商余地的越界清零。

每一个更高一级治理方式的出现，都意味着之前治理方式成效的式微。然而，街头暴力控制的升级并非逐级而上，它可能会随着领导的重视程度或暴力的影响力越级而上。街头暴力与街头暴力控制机制之间变化的不同步、落差便是暴力溢出的机会，这便不难理解为何都市街头经常出现零星的暴力冲突。

在政治化治理来临之前，W市政府就同一个违规经营群体进行了两次全城行动：免费为其更换烧烤炉具，全城预告整治活动寻求对方配合；在政治化治理后，市政府再次要求各区政府安抚摊贩，做好后续工作，这种刚柔并济的方式成功地化解了专断权力带来的硬性冲突。地方政府治理街头的技艺不止体现在分类控制和“恩威并重”的行政策略上，还体现在现代科技和组织技术的运用上。

五、街头暴力冲突的技术治理

分类治理机制是以国家暴力为基础的暴力控制形式。然而，现代社会对国家的公开暴力惩罚不再表示欢迎，甚至出现戏剧化的一幕，“在人们看来，这种惩罚方式，其野蛮程度不亚于甚至超过犯罪本身”（福柯，2007:9）。如何使国家暴力更文明、更易于为大众接受，现代科技与组织技术提供了一种思路。本节主要介绍在城市管理中出现的两种技术治理机制：监控治理机制和接点治理机制。

（一）监控治理机制

监控机制，指通过采集、整理信息以对行动者实时查看和追踪的治理方式。视频科技作为现代监控手段已被广泛应用于公共场所、营业场所等领域。吉登斯（1998a:361）认为监控包括两类互为关联的现象：一是积累“业经整理的信息”，另一是居于权威位置的个人对另一些个人的活动实施直接的督管。然而，吉登斯没有考虑到除国家实施的监控外，社会也在积极参与监控，视频监控技术的应用已经从国防、国安部门延伸到校园小卖铺，这些监控数据无一不能转化为治理信息。

在城市建设中，渣土运输造成的路面、空气和噪音污染深为市民厌恶，成为市民投诉的重灾区。由于渣土运输行业具有“门槛低、利润高、地域性”等特点，这一行业几乎被地方灰黑势力垄断。W市规定渣土运输时间为夜间21点至次日凌晨4点，这种执法环境使得渣运行业管理难上加难，管理者与被管理者之间长期处于紧张、冲突状态，管理中的暴力事件频繁发生。据笔者访谈统计，从W市城管局成立的2001年到2012年，有伤害行为的渣运管理冲突每年有100余起，平均每区每月1—2起。2012年W市政府、市城管局将渣土管理列为重点整治项目，致力于推动渣运管理的规范化、科技化和精细化，科技化即要求出土工地安装摄像头、渣土车安装GPS顶灯和电子标签，并实行门禁制度等。

2012年底，W市全市出土量在1万方以上的工地总计安装98套视频监控设备，其中92个实现上线。城管局按照“指挥有声、处罚有据、督办有文、运作有序”的要求，对违法行为进行截图取证，运用有线或无线方式传输到集中存储平台；1222台有资质的建筑垃圾运输车辆已全部安装GPS，城管局对建筑垃圾运输车辆在道路上的行驶情况能够进行有效监控；是年，城管局积极推动建筑垃圾车安装RFID智能标签，以实现对建筑垃圾车的合法性进行动态识别。

当前每车渣土的运输费用为200元，场地消纳费用为200-300元，一个渣土运输司机一晚只要偷倒一车渣土就可获利400-500元。由于之前无视频监控和GPS追踪系统，渣运人员抱有极强的侥幸心理，偷倒渣土、违规行驶、多拉快跑等乱象丛生，而今城管局实现了对出土工地和渣运车辆的实时监控和行为追踪，有效降低了渣运违规行为，渣运治理中的暴力冲突明显下降。据笔者在沧浪区、武善区、武安区的调研所知，2013年以来各区渣运管理中的暴力冲突每年约7-8起，降幅约为50%，这部分归因于监控治理机制，部分归功于接点治理机制的应用。

（二）接点治理机制

结构化理论认为，以社会行动的生产和再生产为根基的规则和资源同时也是系统再生产的媒介（吉登斯，1998b:82）。接点是指在组织结构中各事物主体间发生有效关联的接触点，接点治理机制即通过寻找并将治理接点结构化以实现有效治理的方式。半正式行政是接点机制的一个重要体现，瞿同祖（2011）等人在对传统地方政权的研究中指出，乡绅作为州县政府和乡村社会的接点实现了集权的简约治理（黄宗智，2008）。然而，以上研究仅关注了国家权力渗透基层的成效，未能注意到官僚组织内部的技术创新。本文将展现接点治理更加丰富灵活的一面，即接点既可能存在于官僚组织与社会之间，也可能存在于官僚组织之间、社会群体之间，寻找并将接点结构化是实现事务综合治理的重要机制。

2011年以来，W市渣运管理成功的经验还在于，政府找到了多个有效的治理接点并将其有效关联起来，健全了渣运治理结构。渣运管理从街头官僚直接面对渣土运输者（丙方）的简单治理结构发展为图3中的复杂结构。

图3  街头暴力的接点治理机制

2011年底，市城管局将渣土运输资质审批权从区局上收，并建立全市渣土运输协会（简称“渣协”），设立渣土企业准入门槛，将市城管局、渣土协会纳入治理结构。2013年，在市政府的支持下，市、区城管局成功地将建委（城市建设委员会）和交管局（城市交通管理局）引入治理结构。建委具有建设工地施工许可审批、建筑企业资质审批和建筑工程验收等权力，是渣土工程发包方（甲/乙方）最为忌惮的部门。交管局对运输车辆具有扣押权，能够有效治理车辆运输中的超限、超载行为；渣土车运输的行使路线、扬尘抛撒、超载损害桥梁等行为则在城管局的管理范围内，由交管局与城管局共同组建的“治超专班”（设在城管局）有效地打击了渣运车辆的违规行为。如此形成图3所示的治理结构，除街头官僚外，对丙方（渣土运输者和暴力行为人）直接产生约束效应的主体还有市/区城管局、交管局、渣协以及甲乙方。自2012年起，市城管局与市建委联合，定期在《W市日报》公布渣运企业和工地保洁的黑名单，对排名靠后的渣运企业和工地实行名誉和资质惩罚，有效地将甲乙方从形式到实质纳入治理结构，使得甲方、乙方与丙方形成责任连带机制。面对丙方的违规操作和暴力威胁，夜间执法的行政人员不再非得暴力相对而是可以回头找甲/乙方解决相关问题，这为街头行政提供了回旋余地，有效降低了街头暴力冲突。

韦伯将官僚组织视为技术上最成功的政府组织形式，开了官僚组织技术治理的先河，学界对此的研究已是汗牛充栋（渠敬东、周飞舟、应星，2009；黄晓春，2010）。以现代科技为中心的技术治理逐渐兴起并得到广泛应用，学界对此的研究还较为薄弱。监控治理机制和接点治理机制提醒我们技术治理已悄然兴起，当权力（合法暴力）通过科学技术、组织技术等手段转化为隐蔽的、文明的制约体系时，现代都市治理将达至更高水平。

六、结论与讨论

本文展示了街头暴力冲突生产与控制的过程机制，将大众视野中的街头冲突故事予以还原，揭示了暴力冲突生产中的主体互动和政府控制暴力的技术策略，拓展了对都市暴力冲突的理论和经验研究。

当前中国都市街头暴力冲突的经验带有浓郁的现代化气息，一定程度上可以说是现代化、城市化进程中的产物。然而，街头暴力在暴力与非暴力之间不但存在着灰色地带，还存在着一个互动转化过程。边界和机会决定了街头暴力的生产形态；行动者的协同度和显著度决定了街头暴力的类型。除街头社会的生态、灰色地带内含的暴力外，行动者的个人经验、都市政府短期行政因素和长期的政策方针都会影响边界的稳定性，政治因素、身份因素在前列机会结构上的叠加会进一步激活边界、引发暴力升级——从分散性攻击、投机性暴力向威胁性、专家性暴力迈进。本文的暴力故事表明国家权力与社会暴力的反相关关系。

都市街头暴力冲突每天都在发生，然而街头社会并未陷入混乱之中，根本原因在于街头暴力在生产的同时也在被控制、消解。政府对暴力的控制能力和方式决定了街头社会秩序。经验表明，政府并非如外界想象的那样僵化、官僚主义，在街头暴力控制中，暴力控制机制因势转化、升级，半正式治理、正式治理、运动式治理、政治化治理等方式交错运用。在现代国家越发节制国家暴力公开使用的背景下，注重科技应用、组织管理创新的技术治理悄然兴起，暴力控制的知识化、技术化、文明化标志着国家基础能力的增长。

当前中国都市街头暴力冲突的非政治性决定了管理者与被管理者间的非敌对性关系（以消灭对方为目标的），这使得暴力冲突可预测、可控制。街头暴力并不可怕，可怕的是对其根源一无所知就盲目地采取行动。文中所述的暴力控制机制事实上已被广泛应用于中国政府的日常治理实践中，清晰地判断暴力的性质、务实地选择治理方式，都市基层社会的长治久安就不无可能。

本文发表于《青年研究》2018年第4期，为国家社会科学基金项目“法治化视野下涉及民族因素的社会矛盾纠纷化解机制创新研究”（2016BZZ032）、陕西省社会科学基金项目“陕西省城市治理能力现代化研究”（2017G006）的阶段性成果。

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