清远农村的资金整合

2014年开始，广东清远市开始进行农村综合改革试点，其中一项重要内容是对涉农资金进行整合，在村庄层面，就是将一卡通发放到户的农业综合补贴与生态公益林补贴，通过村民同意整合成村庄公共工程和公益事业建设资金，从而提高村庄组织能力，以应对农民生产生活各种事项所需。与土地整合一样，清远市几个进行试点的乡镇都十分顺利地在自然村一级完成了资金整合，具体地，就是各自然村召开户长会议，经户长同意签字，将上级发放到户的农业综合补贴和生态公益林补贴，由银行代扣到自然村经济社的账户上。调研的英德市九龙镇和西牛镇，除极个别例外（因为农户都已进城，无法召集到村民开会），绝大多数自然村都已由村民签代扣协议，并按了指模，自然村一级以此协议和户主身份证复印件到银行办理完毕代扣手续。阳山县江英镇各自然村也已召开户长会议并签了代扣协议，但银行比较谨慎，逐户复核，到我们调研时的2016年3月，全镇才有三个自然村完成逐户复核的任务。

一卡通发放到户的农业综合补贴改革，议了很多年都没有任何改变。这个议主要是基层在议，认为农业综合补贴既不能让农民增加收入，又没有调动农民种粮积极性。不发的话似乎不好，发又不起什么作用，基层一般建议将这个直接发放到户的农业综合补贴留在村一级做公共工程和公益事业，为村民生产生活服务，就可以发挥比较大的作用。以一亩100元计算，一个行政村一般二三千人，三四千亩土地，就有三四十万元的农业综合补贴，这个补贴比通常一般农业型地区行政村一年所有财政补贴资金高了好几倍，因此可以做不少的事情。中央一直犹豫，是因为给农民好处不能做减法，农业综合补贴既然已给了农民，就不好再收回来给到村里，事实上，近年来，中央给到农业的补贴开始向大户倾斜，2015年一号文件甚至提出将给到农民的农业综合补贴的20%扣出转移到大户。

清远农村综合改革以自然村为单位进行涉农业金整合，将发放到农户的农业综合补贴和生态公益林补贴通过农民自愿转化为自然村的公共经费，具有十分重要的意义，因为有了这笔公共经费，自然村就可以议事，就可以针对村民生产生活所需进行建设，这个建设势必又会提高自然村的组织能力，带动农户投资投劳改变自己的生产生活环境，自己动手建设自己的美好生活。

自然村是熟人社会，也就是人民公社时期的生产队，行政村下面的村民组，是集体土地的所有者，村民共同居住，共同生活，无论是生产还是生活都有相同的利益诉求。有了一笔进行村庄建设的公共经费，尤其是从发到农户的农业综合补贴扣出的公共资金，这笔经费就一定可以最准确地用到该用的地方，因为村民的公共品需求偏好可以最为准确地表达出来。在熟人社会中使用这笔公共经费，一定不会有人敢浪费，更不会有人敢于贪污了。相反，因为是村庄自己的钱，如何将钱用到刀刃上，如何进行工程建设，就一定会是最合理、最节省、最高效率的了。在经费的使用过程调动村民自己的投劳投资也就相对容易。这样一来，中央给到农民农业综合补贴的钱下去了，通过自然村的资金整合及公共工程和公益事业建设，不仅农民生产生活条件改善了，而且农民组织动员能力大幅度提高了。这样的资金整合当然也就太好了。

清远市农村之所以可在自然村一级很轻松地进行资金整合，与清远市自然村一级的宗族组织有关。清远市几乎所有自然村都是宗族性的单姓村，建国前，所有宗族都建有宗祠，都有宗族公产尤其是土地，改革开放以后，清远市绝大多数自然村都重建或维修了宗祠，而重建或维修宗祠都要成立由各房代表组成的建祠委员会，向村庄男丁收钱建宗祠。几乎不会有村民会拒绝交建祠堂的丁费。正是宗族的认同和行动能力使得清远市以自然村为基础进行的涉农资金整合十分顺利，并且，借整合的资金调动起农民投入建设自己村庄的动力。

以自然村为单位的宗族组织不仅是清远农村可以顺利进行涉农资金在自然村一级整合的原因，而且正是有了宗族认同，被整合起来的资金可以最大限度地在村庄建设中发挥作用。英德九龙镇楼仔自然村，村民借整合起来的公共经费组织村民投入劳动，对自然村的外部生活环境进行了彻底的改造，包括修建进村公路、绿化、建篮球场，等等，一年多时间，仅仅村民投劳即超过4000个工，按每个劳力每天80元计算，投劳折合为钱即达32万元，而楼仔自然村只有400多人，每年整合的涉农经费也才3万多元。仅仅一年多时间，楼仔村的面貌就发生了惊人变化，而所有这些都没有国家的任何投入，甚至没有村民的资金投入，而只是将村民农闲时间动员起来出了4000个义务工。

阳山县江英镇泾面自然村也早在2008年即将农业综合补贴进行整合，用于修建进村公路和自然村文化活动中心。泾面村只有45户，260人，因为泾面村交通不便，绝大多数农户都已经搬出到外面买房或建房。经过全村村民的同意，泾面村将农业综合补贴和生态公益林补贴集中起来，每年有5万元左右，2010年开始动工修建村文化活动中心，但只打了地基就停工了，因为进村公路太差，建筑材料无法运进来。泾面村转而开始修进村公路，2012~2013年两年时间，泾面村争取到上级补贴的15万通村公路建设经费，以整合的涉农资金12万元作为村民自筹资金，顺利修好了1.2公里的进村公路。接着再修村文化活动中心，到2015年村文化活动中心顺利竣工，共花30多万元，成为泾面自然村最好的建筑，也成为全村办红白事的最佳场所。每年清明前一天，全村45户户主无论是在哪里都会赶回来开会商议村中各项大事。据主持泾面村文化活动中心的同志讲，泾面村目前仍然欠施工队9万元，政府也给了泾面村8万元奖补。因为有整合的公共经费，虽然绝大多数农户都已搬出泾面村，泾面村却仍然显得有些生机。目前泾面自然村正在进行土地整合，试图将农户土地整合起来形成适度规模经营，从而不仅避免土地抛荒，而且要让土地产生效益。

从全国来讲，因为缺少聚族而居的宗族组织的动员能力，其他地区未必能有清远农村自然村一级动员所有村民同意将国家直补到户的农业综合补贴由村社代扣的能力。一户不同意，很快就户户不同意了。村社集体强扣就严重违反了国家政策。不强扣，村社集体就无法整合直补到户的资金，也就无法利用这个整合起来的资金进行村庄建设。

现在的问题是，国家为什么要设计这样的几乎无效的直补到户的农业综合补贴，而真正支持村社一级进行建设的经费却几乎没有。我一再说过将自上而下的国家资源在村社一级与农民自下而上的对公共品需求的偏好结合起来，不仅可以最为有效地最为准确地建设农民生产生活必需公共品，而且可以提高农民的主体性与主动性，可以提升农村基层的组织能力。国家转移到村社的公共资源可能撬动的是农村社会内生的活力和组织能力。清远市农村资金整合实践已经证明了这一点。

2016年4月9日晚上