“全科全能”：社区工作改革的新路径

群众办事便利化，不仅是近年来各地推动社区治理改革的重要内容之一，也是社区去行政化的重要方式，与建设服务型政府一脉相承。“全科社工”便是服务便利化的一项重要改革举措。

笔者于2015年7月在南京调研时，第一次接触到“全科社工”。以前听说过“全科医生”的概念，其目的应该是打破专科限制，强调一线医疗服务人员（主要是社区卫生服务人员）应对常见病、多发病的能力，并以此提高社区卫生服务机构的服务效率。基于全科医生的理念，大家可以将全科社工看作打破传统社工的条线分工，为群众提供更加高效便利的社区服务。所谓全科社工，顾名思义，就是一名社工能够为居民提供全部的社区服务事项，而不再局限于单项责任。与以往社工主要负责专项条线的工作方式不同，现在社区服务中更强调社工要“全科多能”，即不光要熟悉某条线工作，还要熟悉其他条线工作，以便更好地回应居民各方面的服务要求。比如，负责民政口的社工也要能够掌握人社、计生等方面的法律政策、工作流程等。

全科化的便利性在于，居民到社区办事，凡是前台社工，都可以独立应对其任何需求，不用像以前那样，办最低生活保障要找负责民政的社工，办失业救助则需要找另外负责劳动保障的社工。

这种“全科全能”服务，对于居民来说，免去了其需要自己先进行分类、弄清楚自己要办的事情属于什么性质、归属哪个社工工作范畴等诸多麻烦和难题，更不用担心相关社工恰好不在，避免办一件事要跑很多次的情况，实现真正意义上的“最多跑一次”；对社区来说，原来每个条线都要有社工坐班，接待群众来访，但由于群众来访数量是非均质的，往往存在人力资源浪费的情况，许多群众看到社工天天坐在办公室，不到居民区走访，会认为社区可能变成了机关衙门，脱离群众。但社区工作实现全科化以后，每天只需要安排一两位社工坐班接待，使其他人可以下沉到网格中走访社区群众，及时掌握情况，密切与群众的关系。

其实，在全科社工之外，各地还有许多其他的类似改革举措。比如：首问负责制，即群众来访问询，第一个接待的人，不管是否属于其职责分工，都要负责为群众提供服务，当然包括帮助群众联系相关责任人；AB岗制，即社工两两之间实行A岗B岗，互相熟悉和掌握对方岗位的基本政策和办事流程，A岗社工有事外出时，B岗社工除了负责本职工作，还要负责与其结对的社工的工作；前台后台制，即将全体社工分为前台受理和后台处理两个部分，前台负责接待群众来访，受理服务事项，同时将受理的事项分给后台相应条线的社工。

从笔者的调研来看，各地社区服务基本实现了平台化，社区办公场所都设有专门的服务大厅，各条线社工均集中在服务大厅办公，居民可以获得一站式服务。当然，受限于经济发展水平和社区办公条件，各地服务平台建设状况差异较大。如，杭州上羊市街社区直接取消了服务大厅的柜台，设置更加开放、平等、温馨的前台接待环境。

全科社工同首问负责制、AB岗制等相比，改革力度显然更进一步。首问负责制和AB岗制等都是在不改变现有分工模式和人员配置情况下，实施的工作机制方面的优化。全科社工则进一步创新取消了分工制度，并重构社区人员配置。这个步子迈得不可谓不大，目前真正实施社工“全科全能”的城市还不多，但却代表了一种被广泛认同的改革理念，或许假以时日，终究会变为普遍的改革实践。

全科化改革的可行性

社区服务的条线分工，目前主要存在于社区所承接的政府行政服务领域，其本质只是政府部门分工的自然延伸。举例来说，负责劳动保障和退休人员管理的社工，所对应的上级部门是人社部门；负责低保、社会救助的社工，对应的上级部门是民政部门；等等。政府层级间的职责同构，通常只能延伸到街道办事处一级，而社区一级无论组织属性还是人员配置，都不可能做到与行政体系同构，一个社工往往负责若干条线工作，有主有辅。

社区职能的拓展是一个循序渐进的过程，不同部门职能的下沉时间有先有后，主要与其职能重要性与迫切性程度有关。比如，人社部门就是随着大规模下岗问题的出现，而使其职能下沉至社区，在这一过程中社区承担了失业救助和再就业帮扶责任，再后来企业退休人员实行社会化管理，而管理主体便是社区，社区承接的人社部门（原劳动部门）的职责多了起来，有的城市的人社部门开始招聘专职的协管人员，并将这些人员全部下沉到社区，专门负责相关工作。现代社会的复杂性和专业性，必然要求分工的存在，同正式行政体系内部的明晰分工相比，社区一级的分工其实要弱很多。“上面千条线，下面一根针”“分工不分家”，即使从形式上看，社区的分工也是比较简单和粗线条的，而从实质上看，社区工作更是经常性地打破分工，集中人员力量，完成紧急工作和中心工作。

现在的社区工作改革是要在不改变行政体系部门分工格局的情况下，单向度地改变社区的分工状况。基于现有的经验可知，社区处于为人民服务的第一线，直接面向群众，打破分工有助于更好地提升服务效率。以往的社区分工制度，虽明确了每个社工的责任，也为其推卸责任提供了借口，群众来办事，确实可能出现社工推诿扯皮、反复上门等问题。据笔者调研发现，越是强调分工的制度化规范化的地方，责任缺失的问题越严重。通过总结各地社区工作案例，可以发现社区一级分工最细致最规范的城市，通常会有社区居委会、工作站、服务站、网格中心等组织并存，为了明晰责任，其对每个社工实行定岗定责，建立了严格规范的考核制度，目的也是增强社工的责任感，提升服务效率。

但是，与全国其他城市相比，这些分工严明的城市的社区工作站往往会出现客位兵强马壮，动辄十几、二十几个社工，每个人就只负责一个方面的工作的问题，而不像其他城市一个社工当两个人用。问题恰恰出在过于精细的分工上。人多了，就难免出现“办公室政治”。居民来办事，恰逢负责相应事项的社工不在，其他社工可能非但不帮忙，反而主动让居民投诉那个社工。社区书记要给社工安排任务，若非明确属于其职责范围，社工就可以推脱。

这些现象虽然比较极端，却也在一定程度上暴露了社区过度分工的缺陷。社区工作的全科化，则可以在一定程度上改善这种由明细分工导致的效率低下问题。但还需指出的是，过度分工的情况在全国绝大多数城市的社区中还是较少见的，因此通过打破分工提高服务效率的实际效果可能会低于其理论效果。

全科化改革可能存在的不足

弱化社区工作自我调节能力。实际上，社区工作中本就存在内生的去分工化机制。一是“分工不分家”的集中化工作机制。得益于该工作机制，使得在遇到重大的紧急的任务时，社区可以对有限的人力资源进行集中化配置。比如，上面要求在规定期限内为所有居民更换市民卡，单靠负责社保的社工不可能完成，这时候就会启动“承包责任制”，所有社工的条线分工的纵向责任暂时搁置，启动“划片承包”的横向责任机制，每人负责几百户，大大提高工作效率。这种组织内部高度灵活的资源配置方式，是其在资源硬约束下常规化的变通机制。

二是小规模组织内部人情化的责任模糊机制。正式的科层组织规模较大，且部门独立办公，容易出现责任推诿的问题，而全国大多数城市的社区只有十个左右的社工，组织规模非常小，因此可以形成非常亲密的内部关系。而在社区这样小规模的亲密组织内，责任推诿的机会成本其实是比较高的，相反，社工之间主动打破责任边界，互相帮忙反倒是常态。上述内生去分工化机制当然是非制度化的，但笔者以为，这已经足以矫正条线分工可能存在的缺陷，具有灵活机动的特点，适合社区工作的性质。相比之下，全科化是要把去分工制度化，其实是在用最复杂的办法去解决一些并不严重的问题，反而不利于社区发挥原本机动灵活的自我调整能力。

弱化社工对专业能力的掌控。一方面，从笔者的调研来看，现实情况中居民办事比以前已经很方便了，基本能够满足居民的日常生活需要，因此通过全科化彻底改革现行服务供给模式的边际效益其实并不高；另一方面，社区工作改革的要点是要正确认识居民对行政服务的需求特点。社区一级所能提供的行政服务，往往只是整个事项流程的初始和末端环节，行政审批环节是在职能部门完成的，实际上无论是材料受理还是最终的发放，对整个服务效率的影响并不是最关键的。从居民的角度来看，低保是今天办还是明天办，也并非十万火急。居民最关心的，是能够及时准确的了解到相关政策信息，知晓相关服务的办事流程，减少其在资格审核、材料准备、办事跑腿方面，因为信息掌握不准不全造成的效率损失，而这方面的服务，需要社工能够精确掌握相关政策知识，这恰恰建立在专业分工基础之上。也就是说，社区服务平台只是行政服务完整流程中影响有限的部分环节，单纯的社区改革效果必然有限，过度的去分工化改革，反而会降低社区的服务供给效率。

推行全科化改革阻碍较多。全科社工针对的主要是民政、人社等行政服务类的工作，这类工作的特点是专业色彩明显，不同类别的法律政策、办事流程等都有差别，且面对具体居民的具体情况时，还要有甄别复杂情况的能力，即使是工作多年的社工也很难说能够全部应付。还有一点尤其需要注意的是，我国正处于社会转型时期，国家的许多政策都会因应社会转型而调整，行政服务的具体内容和政策规则一直处于变动之中，这无疑加大了一线办事人员掌握政策信息的难度。也因此，全科社工的推进并不顺利。比如，部分社工可能对此产生不理解：为什么到上面民政的就归民政，人社的就归人社，到了社区就要求全能？如果因为不熟悉法律政策等造成工作失误，将来责任归谁？本来待遇就差，工作要求提高了待遇能不能提高？等等。知识壁垒、经验障碍、责任模糊和报酬不匹配等都是会造成社工全科化很难完全实现的重要原因。

封闭了社工掌握群众信息的部分途径。全科化改革的另一个目的是，只保留少数全科社工坐班，将大部分社工解放出来，让这些社工更好地承担网格工作，经常深入居民区，接触群众、掌握情况。这看起来也有道理，但细究起来，会发现这个逻辑存在一定的误解，即误解了社区平台工作的性质。社区平台工作不同于部门工作，部门工作人员接待群众来访时就事论事、照章办事，确实可能存在沉不下去、脱离群众的官僚主义问题。社区平台不是这样，社工们在接待群众来访，给群众办事时，不是那么一本正经，不是简单的照章办事，相反，每一次居民来访办事，都是社工了解情况的好机会，都是社工与居民建立友好关系的机会。比如，负责退休人员管理的社工，会利用每一位前来办理退休手续的机会，了解退休老人的兴趣爱好和特长，动员他们积极参与社区活动，这是社工发掘社区积极分子的绝佳时机；负责低保的社工，会利用每一位居民来访的机会，向他们宣传相关政策，主动了解居民家庭情况和其他困难居民情况，而且并不局限于办理低保所需掌握的信息。换句话说，因为每位社工都有“分工不分家”的意识，主动发掘和掌握社区信息不仅有利于其本职工作，更有利于整个社区工作的进行，所以他们都有内在的积极性，把每一次行政服务的互动，都变成做群众工作的机会。当然，这不能否认直接深入居民区现场获取信息的重要性，但也不能简单认为坐班就会脱离群众。

准确把握社工全科化改革的最佳领域

在笔者看来，行政服务工作并非实行社工全科化的合适领域。在实际生活中，社工在另一个意义上，早已经是“全能”的了。基层社工除了有负责的行政条线的服务工作外，还有非常重要的工作就是负责社区社会管理工作和居民日常生活服务。在实行网格化管理后，每个社工都有分管的网格，每个网格大概两三百户的规模。作为网格员，社工的责任是经常性地入户走访，了解居民诉求，掌握网格内的社会情况，及时化解那些相对简单容易处理的问题。网格员的工作是不分专业的，虽然不是所有方面的问题都要解决，但却要求全面掌握情况，这样在有专职社工甚至执法部门介入处理问题时，网格员才能提供准确有效的信息，为问题解决打下基础。

此外，每当社区承接重大任务时，全体社工是要全部动员全面参与的。所谓重大任务，即比如杭州承办G20峰会，南京举办青奥会，佛山每年都要应对的登革热疫情，还有各城市的文明城市、卫生城市等等创建活动。重大任务时间紧任务重，不但全部社工要抛开条线分工全身心投入，而且往往上级行政机关工作人员也会被动员起来到社区蹲点，弥补社区力量的不足。也就是说，全能化实际上是社工在社区工作的常态，“分工不分家”是对这种全能化的通俗形容。

“上面千条线，下面一根针。”这是对社区工作特点非常准确的概括，换句话说，“全科社工”实际上是“全能社区”的必然要求。全能社区的完整意思是，一方面社区要承接上级政府各条线的行政任务（包括行政服务），另一方面，社区也要应对来自居民的全方位的需求。按照属地管理原则，社区要对辖区内公共服务、社会管理等承担责任，“属地是个筐，什么都可以往里装”。对居民来说，社区是距离他们最近最便利的一级组织，居民并不看重社区是不是自治组织，对他们来说最关键的不是自治权利，而是社区解决的能力。特别是在老旧小区，由于缺乏市场化的物业管理，社区要承担大量的物业管理方面的事务。居民利益无小事，这句话不仅仅代表一种工作态度，更是实实在在的压力，是居民对社区“全能化”也是“全责化”的要求。

正是在这个意义上，全科社工是全能社区的必然要求，而社工全能化最合适的领域其实并非天然具有专业性的行政服务领域，在这个领域推动全能化其实是在额外增加社工的负担。单纯地认为行政服务全能化才能提高社工的服务能力是忽视了基层社工承担的其他工作其实本就是全能化的。行政服务专业化与社区工作全能化相结合，有专有全，这才是真正符合基层社工和社区工作实际的合理定位。

【本文作者为武汉大学社会学系副教授、中国乡村治理研究中心研究人员】

本文发表于《国家治理》周刊2018年第11期