“以县为主”的项目供给模式及其后果

张雪霖

（华中科技大中国乡村治理研究中心，湖北武汉430074）

摘要：国家与接近9亿农民如何打交道，将是国家治理体系和治理能力现代化无法回避的问题。“以县为主”的项目供给模式，国家资源的输入并没有转化为乡村基层组织的治理能力，反而围绕着项目制形成了县乡村利益共同体和私人治理秩序不可逆的格局。这导致基层政权面临合法性危机和治理性危机的社会后果，大量社会矛盾不断上移，体制不堪重负。

科层化、专业化分工的县及其职能部门不是直接对接乡土社会的有效基层治理单位，将“以县为主”的项目制调整为“以乡村为主”的项目供给模式，建设一个具有强大基础能力的乡村基层组织。

关键词：项目制；县乡村利益共同体；私人治理；合法性危机；治理性危机

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力的现代化，国家治理能力的现代化无法回避的问题就是国家与农民的关系以及国家与接近9亿农民如何打交道。税费时期，国家通过乡村组织实现对农民的间接治理，对上执行“征粮派款，刮宫引产”的行政任务，对下提供纠纷调解、社会治安和公共品供给等社会需求。农业税费取消后，乡村组织不再需要向农民收取税费，计划生育工作也好做了，有一种声音认为乡村组织没有存在的必要了，可以将乡镇的功能上收到县一级政府。由于农业税费时期的农民负担危机，赢利性经纪人崛起，导致干群关系恶化，国家对乡村基层组织严重不信任。在后税费时期，随着资源下乡，国家从“汲取型政权”走向“分配型政权”[[1]]，国家倾向于绕过乡村基层组织与农民个体建立直控式治理关系，实现国家治理的转型，典型的表现为粮食综合直补和项目制。

一、“以县为主”的项目供给制度

我国政府体制共设有中央、省、市、县（区）、乡（镇）等五级，村两委则属于半行政化的组织，中央政府最能代表国家的利益，在中央和农民个体之间还存在省、市、县、乡和村等五级。政府内部上下级关系可以看做是一个委托方—管理方—代理方各方之间的契约关系，运用经济学不完全契约的理论视角，由于信息和未来事件的不确定，各方无法制定完全契约来对所有行为、权限一一规定，因而，契约规定之外的剩余控制权的分配成为决定参与各方的激励及其行为的重要因素。周雪光将剩余控制权从目标设定权、检查验收权和实施激励权等三个维度配置组合，国家财政资源根据不同维度上控制权的不同权重和组合，具体会形成直控式、承包式、托管式和自治式等治理模式。[[2]]

直控式治理有效实施需要目标清晰、实施过程简单易行、检查验收成本低等特定条件，如粮食直补的发放，但若这些条件的缺失，将会导致控制权向承包方转移，即直控式向承包式、托管式或自治式转移。中央政府除了在特特定有限领域能够与农民建立直控式治理关系外，大部分事项中央要通过不同的政府层级来与农民个体对接，政府内部上下级关系形成的是多层级委托—代理关系。那么在中央无法完全与众多分散的农民个体直接对接的情况下，选择哪一级组织作为与农民个体直接对接的基层单位就很重要了，实现国家与社会之间良性互动。

在后税费时期，除了粮食综合直补外，国家财政资源输入农村采取的是项目制形式。项目制是指按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。折晓叶、陈婴婴分析了项目制的分级运作机制及其治理逻辑，采取的是中央部门、地方政府和村庄三分法，其中地方政府主要是县（市）一级，因为获批的国家项目在省市只须“过手”，经由组织评审、上报、管理的行政过程后，便落至县（市）。[[3]]周飞舟以一个基层义务教育为案例，分析项目治国体制下形成的“以县为主”的资源分配体制及其社会后果。[[4]]渠敬东将项目制视为“一种新的国家治理体制”，以县为主的项目分级治理机制，导致基层社会解体和重组的以外后果。[[5]]李祖佩进而总结“以县为主”的项目供给模式下出现乡村组织失语和乡村组织的自利性。[[6]]从既有的文献中，不难看出项目治国体制下，国家由于对乡村基层组织不信任，将国家与农民农直接对接的有效基层单位上移至县（市）政府一级，乡村基层组织的治理权力在项目制下进一步弱化。

项目制分级治理机制中，形成以县为主的项目供给模式，项目指标的分配、项目工程的规划和设计以及实施管理都是以县及其职能部门为主，乡村组织在项目实施中没有话语权，但项目的实施中县职能部门“条条”不借助乡村基层组织“块块”的力量，难以顺利推进工程的实施。桂华以国土整治项目为例认为项目进村涉及“最后一公里”问题，实质上是一个“治理问题”，而不仅仅是项目工程质量和资金使用管理，技术化、工程化的条条管理。[[7]]因而，项目治国体制在项目进村中产生了组织错位。“以县为主”的项目供给模式，在实践中产生了诸多意外不良后果，证实了这种理性化、专业化的技术治理与乡土社会的不适应性，县（市）政府一级不是国家与农民之间直接对接的有效基层单位。由于乡土社会不同于城市工业社会的性质及其乡村基层组织的特征与功能，使得一个强有力而灵活的乡村基层组织才是国家和农民对接的有效基层单位。基层治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础。

二、乡村基层组织的特点与功能

（一）乡村基层组织的特点：去科层化

在农村调研常听乡村干部说，基层工作就是“上面千根线，下面一根针”，基层干部都是“多面手”，这就是乡村基层组织不同于县（市）以上行政组织的特点。“上面千条线”是指在上面，各种政策任务和部门行为是以科层体制内明确的专业化分工为基础形成“条条”向下布置贯彻，能够提高行政效率。到了基层社会，却很难再细分成相应的“条条”，而是形成一个相对分工不清的“块块”，来承接自上而下转移的行政任务。其中的原因有三：一是基层单位规模较小，事务量相对较少，严格细致分工的话，不仅行政资源不足，而且也会带来极大的浪费；二是基层组织接触的是和农民面对面互动的一线工作，基层事务具有整体性特征，明晰分工的条条难以有效治理，需要块块综合治理；三是制度化的科层分工设计具有滞后性，难以有效应对不断出现的新的社会问题和突发事件。总之，国家难以建设一个严格一统到底的条条分级运作体制，那么“下面一根针”中的针的性质和功能就很重要。

相对于“条条”，这根针就属于“块块”，乡镇块块的整合功能是通过中心工作和包村干部等工作机制实现的。乡镇一级组织包括乡镇党委、政府和实行双重管理的七站八所等事业单位，在乡镇一级党政不分，但乡镇政府内部也设有不同的职能部门和科室。乡镇所有职员包括七站八所人员都要被吸纳进中心工作和包村工作中，即除了要完成自上而下条条布置的专业职能任务，还被乡镇政府动员参与到中心工作和包村工作，具有很强的动员能力，打破条条的分割，在分工基础上实现社会协作和整体性治理。

而通过乡镇干部包村机制，乡镇干部就不仅仅是做自己分管的业务或职能任务，而是村庄工作事无巨细都要参与，乡镇干部就不是天天做在办公室里，而是常常下乡和村组干部以及农户打交道，乡镇和村庄社会建立了强关系，就能够深入了解农村社会。乡村干部在和农民打交道的时候，就不是严格按照国家政策和法律办事，而是综合运用情、理、法等地方性知识，充满了乡土性。不同于县（市）以上的科层化和专业化分工的上级政府组织，农村基层组织的非科层化和非专业化特征正是与具有综合性、突击性、季节性、临时性、偶发性、乡土性的基层工作和农村社会相适应的。

（二）乡村基层组织的功能：基础能力和具体能力

贺雪峰将基层组织的功能划分为一般（基础）能力和特殊（具体）能力的二分法给予笔者启发，在不同国家任务及不同乡村社会性质中，乡村基层组织需要回应的具体问题是不同的，因此其特殊（具体）能力是不同的，如税费时期的收取农业税费和计划生育任务。而一般（基础）能力则是指乡村基层组织能维系农村社会的基础秩序，能一般性地回应自上而下的作为规划的现代化的国家要求和自下而上的乡村社会性质变迁的要求。[[8]]具有强有力的基础能力的基层组织，既能有效执行国家在不同时期下达的不同政策和任务，即各种具体任务，也能灵活应对基层社会层出不穷的社会问题。基层治理能力的现代化，是国家治理能力现代化的应有之义，就在于要建设一个具有强大基础能力的基层组织体系，一头挑起国家，一头担起农民。

农业税费取消后，收取农业税和计划生育等具体任务消失，并不意味农村基层组织不重要了，反而在新时期快速城市化的背景下，农村人财物大量向外流失，农民生产生活互助体系的瓦解以及闲暇的增多，对生产、生活和文化公共品的内生需求强烈，更突显了一个具有强大基础能力的基层组织的重要性。国家惠农资源的输入应转化为加强基层组织的基础能力建设，以回应农村作为现代化进程中的稳定器和蓄水池功能以及国家自上而下对农村和农民的现代性改造的要求。村级组织相对于乡镇政府而言，作为农村最基层组织，具有三大功能：一是协助上级完成各项任务，二是组织村民达成集体行动，三是有效表达农民对公共品需求的偏好。健康有序的乡村关系，能够在国家和农民之间起到良好的上传下达作用，这也是强大的基础能力的内在要求。

村级组织是国家与农民的制度化连接点，是自上而下的正式行政权力和自下而上的非正式自治权力的汇合点，这就决定了村干部的双重角色和身份，既要做好国家的代理人，又要做好村庄的当家人，既要将国家的政策和任务向下传达给农民，又要将农民的内生需求向上反馈给国家，以实现国家与社会之间的良性互动。县乡政府离开村干部直接与农民打交道，效率十分低下，因为村干部生活在村庄这个熟人社会中，不仅可以低成本地掌握村庄内部的各种信息，而且可以有效地将自己掌握的自上而下的信息有针对性地传递到村民那里。20世纪90年代农民负担危机和基层治理内卷化问题，是因为赢利性经纪人崛起，乡村利益共同体重新形成，村与乡之间的利益联接超过了之上的国家与农民的需要。[[9]]

三、“以县为主”的项目制对基层组织的再造

后税费时期，国家惠农资源输入农村主要采取项目化供给模式，专项资金的分配和管理突出的是中央意志的实现，其特征如下：（1）强调国家部门的控制权，避免地方分权导致的项目实施的随意化倾向；（2）强调项目专门化方向，务求专款专用，专职专责；（3）强调规范化的程序技术，通过理性化的目标管理和过程控制，实现项目绩效合法性。[[10]]具有“技术”理性的项目制在县市以上政府内部环节是有效的，因为从中央政府、经省级政府、地市政府到县市政府主要是完成项目审批和项目管理职能，上级向下级委托的是项目管理权，委托后的“监督”问题可以通过技术手段解决。[[11]]

但是项目到了县市以下主要变成具体项目实施工作，将项目资金转化为农民所需的公共品，就涉及到项目与千家万户的分散农民的对接，有效的项目实施主体和基层治理单位为乡村基层组织。前文中分析了在项目体制下形成的是“以县为主”的项目供给模式，项目指标的分配以及项目的实施管理都是以县及其职能部门为主导，乡村组织在项目的实施管理环节没有话语权，处于“失语”状态。这虽然有效地解决了对乡村基层组织的“监督”问题，却产生了 “激励不足”难题。县及职能部门通过行政考核压力和制度外激励措施，让乡村基层组织承担项目实施管理中摆平矛盾和化解纠纷等治理责任，而乡村基层组织却没有制度化的治理权力，虽然最后能保证项目的顺利实施，但是却形成了县乡村分利秩序以及私人治理秩序不可逆的格局。

（一）县乡村利益共同体

“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目没发展。”在后税费时期，对于中西部农业型地区而言，国家财政转移支付只能成为“吃饭财政”，地方的发展是以项目为支撑。县市政府往更高级政府及部门跑项目，乡村组织则至少往县级政府及其部门以上跑项目，项目指标具有稀缺性和竞争性，项目部门通过掌握稀缺资源的分配权而建立起对下级政府的权威。“部门政府也往往在项目过程中因为拥有不可替代的资源、信息和权力，而逐步转变成为专项意义上的独立王国。”[[12]]具体到县（市）政府而言，乡镇政府和县级部门之间本是平级关系，县政府职能部门正是通过掌握项目指标的分配权力，树立起对县镇政府的权威，转变成实质上的上下级考核监督关系。

“以县为主”的项目供给模式在县市政府一级，项目指标的分配主要有两种方式：一是县政府的“打包”机制，即将各种部门项目融合或捆绑成一种综合工程，融入地方意图，借项目之势，实现目标更加宏大的地方发展战略和规划。[[13]]县市政府的项目打包主要投入方向为城市开发建设和打造亮点工程，通过的方式有县领导开现场会、结对子等方式，以将分散在各条条的项目整合。二是县政府部门的项目分配机制，这个是由乡村组织去申报，由掌握项目的部门来根据情况选择分配指标。不管哪一种项目指标分配方式，项目的实施都是由县职能部门负责，包括项目工程的规划设计、招投标、监理单位的聘请等环节，乡村组织以及农民在项目实施管理中没有话语权，被动地接手项目工程。

项目进村涉及村庄利益的调整和再平衡，就不单纯是工程技术、工程质量或者资金管理等技术问题，还是一个需要和农民打交道的治理问题。每个农民对于项目进村都是很欢迎的，但是涉及项目工程需要占用自家的土地、厕所、牛栏或房屋等个人利益，而又没有相应的补偿，那作为个体的农民就会不愿意，导致工程无法施工。诸如此类的项目施工中出现的社会矛盾和纠纷，县职能部门无力与众多分散的小农直接打交道，往往是将治理责任下移给乡村基层组织。但是乡村组织在项目实施中并没有治理权力，承担项目的治理责任就面临授权激励不足的问题。为解决乡村基层组织激励不足难题，县政府及其职能部门采取的手段主要有两种：一是自上而下施加行政压力和布置政治任务，这主要表现在县级政府重点工程和亮点工程；二是将乡村基层组织协助完成项目实施绩效与部门指标分配相挂钩[[14]]或制度外灰色利益激励措施[[15]]。最终围绕着项目制形成县乡村利益共同体，即一个既不同于国家的目标，也不同于农民的需求，具有相对独立自主利益的谋利性共同体，国家资源的输入并没有转化为基层组织的治理能力，反而导致内卷化治理。[[16]]

案例：随着农业税费的取消和国家项目资源下乡，基层治理的主体发生了“精英替代”。陕西省兴平市下辖的B镇共有16个行政村，至少有70%的村庄都变成了混混担任村级主职干部。Z村的富娃是让村民隔着门缝都害怕的当地有名的混混，2008年他想竞选村主任，就问当时的村书记：听说今年村委会换届选举，我想当村主任，你看我能行吗？”村书记笑着回答说：“你不行，你在村里的名声不好。”他听后很生气，下决心一定要当上村主任，后来通过打通镇上的关系，最终当上了村主任，而村两委换届选举则只是走个形式。乡镇看重他的主要有两点：一是政商人脉关系广，有助于跑项目；二是有灰色暴力符号，能够威慑治理钉子户，推进项目落地。

他当上村主任后，不负对乡镇和村民的承诺，先后到县市不同部门跑到村级道路硬化工程项目、自来水改造项目以及美丽乡村路灯亮化项目等。由于Z村通过争资跑项，村里的基础设施和村容村貌得到极大改善，被评上“文明村”，也成为乡镇的政绩工程。为了调动村干部积极争资跑项的动力，乡镇对村干部往往会给予村干部制度外的灰色利益，如承包工程或宅基地审批权。现在村民新批宅基地，需要交纳审批费至少1万元，一部分上缴给乡镇，一份作为村集体收入，但实际上往往被村干部私人俘获。听村民反映，隔壁村的村副主任，也是个混混，通过新批宅基地收取费用高达10几万元，将钱卷走了。Z村新批宅基地也是通过村主任富娃同意即可，前任村长打算在村级公路旁边规划一片地用于新批宅基地，乡镇政府不批准，后富上台后就批了下来。

（二）私人治理秩序不可逆

从制度设置上，我国农村土地实行集体所有制，农业经营实行以家庭承包为基础统分结合的双层经营体制，农户拥有的是土地承包经营权，集体组织拥有土地所有权，统筹管理农业生产生活中“一家一户不好办或办不好”的公共事务，集体组织通过土地调整权或预留机动地等手段，可以在集体内实现个人利益之间的平衡和整合，从而将个人利益转化为集体利益，以与国家项目化资源的输入对接。但是随着土地二轮延包以后，国家不断强调稳定土地承包关系和保护农民的地权，虚化土地的集体所有权，而且土地上的附着利益有不断增加趋势，那么项目工程占地产生的土地利益损失越来越刚性。村集体组织由于丧失了合法的土地利益调整权力和村内利益平衡的能力，对于项目施工过程中产生的“钉子户”就没有制度化的手段。同时由于现代性的进入，乡村社会的性质发生快速变迁，由熟人社会向半熟人社会变化，村社的公共性萎缩，对钉子户的边缘化机制衰落。

围绕着项目制县乡村形成利益共同体，乡村基层组织承担了项目实施中的摆平矛盾和化解纠纷的治理责任，但是乡村基层组织并没有制度化的治理资源，对于“钉子户”的治理只能采取做工作的方式。做工作的手段，包括动用面子、情感、讲理等软磨硬泡的方式和非正式关系运作，但是对于“硬钉子”而言，这样一套软性的做工作机制就不奏效了。乡村基层组织对于钉子户没有合法的行政强制权，但不摆平捋顺矛盾，项目工程就无法推进，灰色的私人暴力性资源就是最后的手段。[[17]]如同征地拆迁中逻辑一样，政府怕钉子户，钉子户怕黑灰势力，黑灰势力怕政府。兄弟多、拳头硬的“狠人”或者有一定黑灰背景的“混混”当村干部就对于县乡政府而言就是较优选择，对于生活在村中熟人关系的钉子户就具有足够的暴力威慑力，通过村干部的私人暴力性资源做后盾，钉子户的摆平就有了保障。

与此同时，项目工程的实施都需要配套工程以及前期垫资，无法完成配套工程和前期垫资的话，项目就无法落地，甚至会出现“项目漂移”的现象。在村集体没有收入以及难以通过一事一议向村民集资的情形下，唯有资金雄厚的老板或富人才能承担起前期资金垫付的责任，带来的结果自然就是“富人治村”或“老板治村”。有钱的富人或者有私人暴力的狠人当村干部，甘愿当政府的一条腿，不惜得罪村民以完成行政任务，并不是出于公心，而是要谋利的。虽然村庄社会性质在发生快速变迁，但是村社内部相较于城市陌生人社会而言，依旧是个熟人社会，村干部的行为要受到村社规范的制约，村干部在村中行事就会有所顾忌，而“不在村”的村干部就会更少顾忌。

案例：广西省F县是一个贫困县，在2007年项目进村前，村组的日常工作不多，村组干部也都是由比较公道正派的毛式干部担任的，如M村陈书记就是在村里当了20多年的村书记，在群众中的威望比较高。F县先后被评上“省级贫困县”后扶贫项目就开始增多，2012年被评上“国家贫困县”后，成为省级领导挂点的“扶贫攻坚示范点”，成为省市县乡重点打造的“新农村建设示范点”，汇聚的项目资金高达8000万元，包括新村建设、道路工程、国土整治等一系列配套项目。大量项目进村，就面临项目落地时摆平钉子户的治理难题。虽然陈书记在群众中威望比较高，但是在项目落地时却也常常面临少数靠讲道理讲不通的钉子户而拿他们没有办法，就没办法推进项目的执行。在这个背景下，村民请在黑道上混但在县城居住的莫老大回村担任村长，由于一般村民都怕他，遇到项目落地时不配合的村民，靠讲情理讲不通德，就由莫老大出面“来硬的”，以私人暴力进行威慑强制。作为回报，新农村建设项目中的老房屋的拆迁以及道路硬化的路基铺设等配套的小工程，都是由莫老大来承包的。陈书记快到退休年龄了，再干满这一届后就要退休，下次村两委换届选举，村民认为莫老大毫无悬念的会当选村书记。

通过以上案例我们可以看到，在项目进村的背景下，为了有效治理项目落地时出现的少数钉子户，村级治理主体出现了“精英替代”的过程，一个在不在村居住且具有黑灰势力的老板被推选为村主任，保证了项目的顺利实施。综上，在“以县为主”的项目供给模式下，为了推动项目工程的顺利实施，同时满足“不在村”、“有私人暴力”、“富人或老板”等三个条件的村干部将是最佳人选。虽然通过精英替代保证了具体项目任务的完成，但形塑的却是私人治理秩序，依靠的是私人暴力资源来治理钉子户，以保障政策的执行和提供基层治理秩序。那么，在不改变“以县为主”的项目供给模式和增强基层组织的治理权力的前提下，围绕着项目制的运行而形塑的私人治理秩序就是不可逆的。

四、“以县为主”项目供给模式的后果：基层治理的合法化危机

在“以县为主”的项目供给模式下，形成了县乡村利益共同体和一套分利秩序，导致赢利性经纪人崛起，在摆平钉子户保证项目工程顺利实施的过程中，援引黑灰势力的暴力威慑，形成私人治理和寡头统治秩序。最终产生“资源消解自治”[[18]]的社会后果，瓦解了基层组织的基础能力，改变了基层政权的基础和社会性质。与农民直接打交道的乡村基层组织，在乡村社会的权威与信任丧失，继上世纪农民负担危机之后，基层政权面临新一轮的合法性危机。国家大量惠农资源的输入，没有转化为农村基层组织的治理能力，提升政权的合法性，反而进一步减损了基层政权的合法性，提升的只是中央的合法性，“中央的政策都是好的，到了地方就被歪和尚念歪了。”但问题是中央不可能与接近9亿农民（其中约2.7亿农民工）直接打交道，国家不可能对众多分散的农民个体直接治理，基层社会问题依然依靠有效的基层组织去治理。

笔者在前文将农村基层组织的功能划分基础能力和具体能力，“以县为主”的项目供给模式下，虽然通过县乡村利益共同体的形成和私人治理秩序，能完成一个个具体的行政任务，但基层政权的合法性丧失导致基层组织的基础能力严重不足，难以回应乡土社会变迁中的内生性需求和层出不穷的社会矛盾，乡村基层组织就面临治理性危机。事本主义治理的项目制，将农村社会的整体性事务割裂开来，通过国家自上而下供给一项项具体的公共品，但是乡土社会众多琐碎而细小的事务是无法通过项目制来解决的，需要一个具有强大基础能力的基层组织来回应。农民的需求和矛盾在乡村基层组织内部得不到解决和回应，在低成本的信访体制下，百姓就会越过基层去上访，援引更高级别的政府来解决矛盾和诉求。乡村基层组织的基础能力越差，回应基层社会需求和治理基层社会矛盾的能力越低，基层社会矛盾越过基层组织上移至县市以上政府的数量就会越多。

大量农民上访的目的就是向更高级别政府求援，希望通过上级政府层层向下级政府传导压力，解决农民上访的诉求，信访体制就异化成替代政府实施社会治理的职能。在层级化的科层官僚体制内，上级政府通过向下级政府层层施加行政压力，农民诉求的解决最终还是要落实到行政体制最末端的乡村基层组织。但是由于基层组织的治理权力弱化和基础能力受到削弱，并没有相应的制度化的治理资源和治理能力，在维稳的压力下只好采取特殊主义的逻辑，如“花钱买平安”、“人民内部矛盾人民币解决”等，导致谋利性上访崛起。[[19]]最终形成了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的不公平后果，形塑的是“会哭的孩子有奶吃”和“老实人吃亏”的体制，进一步导致基层政权的权威流失，加剧合法性危机，基层政权的治理能力进一步受到削弱，加剧治理性危机，形成恶性循环，“中央是好的，地方是坏的”观念不断膨胀。  

项目制只考虑乡镇一级政府的“块块”危害，却没有认识到这一层级在基层治理中可发挥的沟通、协调、制约和监督功能。对于所有发生在基层的社会矛盾，项目制不考虑充分利用行政中间层消解矛盾、处理危机的能力，反而将应对所有社会冲突和危险的担子，都统统揽在上级政府部门的肩上。由于缺少中间层级的保护和疏通，权力不均衡、信息不对称、项目不对位、沟通不畅通，不仅不能有效解决基层社会的治理难题，反而造成社会矛盾的累积效应，并使治理风险和行政负担上移，令整个体制不堪重负。[[20]]

五、结论

    由于20世纪90年代形成农民负担危机，国家对乡村基层组织不信任。后税费时期，国家惠农资源的输入，试图绕过乡村基层组织采取项目化供给模式，形成的是“以县为主”的项目供给模式。具有理性化、规范化、技术化治理特征的项目制在县（市）以上政府内部是有效的，因为在县市级以上的各层级政府间主要是关于项目的申报和审批，上级政府对下级政府委托的是项目管理权。但是项目制在县（市）级政府以下，不仅仅涉及项目的审批管理，还涉及项目的实施，即项目的实施涉及和农民打交道的治理问题 。“以县为主”的项目供给模式，项目指标的分配和项目的实施管理都是以县及职能部门为主导，乡村基层组织处于“失语”状态，强化的是部门权威和条条专权。但是科层化、专业化分工的县政府及职能部门不是直接对接乡土社会的有效基层治理单位。

而具有去科层化特征的乡村基层组织，能够适应基层工作的综合性、整体性、季节性、临时性、突击性和乡土性要求。但是“以县为主”的项目供给模式，国家资源的输入并没有转化为乡村基层组织的治理能力，反而围绕着项目指标的分配和项目的实施形成了县乡村利益共同体和私人治理秩序不可逆的格局，产生了一个既不同于国家的要求，也不同于农民的需求，具有独立自主利益的赢利性经纪人群体，导致基层治理的内卷化，基层政权面临合法性危机。国家资源的输入不但没有增强基层组织的治理权力，反而进一步弱化了乡村组织的基础能力，无法回应基层社会层出不穷的社会需求和社会矛盾，导致基层矛盾不断上移，基层社会面临治理性危机，进一步加剧了基层政权的合法性危机。

因而，笔者建议将“以县为主”的项目供给模式调整为“以乡村为主”的项目供给模式，将国家惠农资源的输入转化为农村基层组织的治理权力，建设一个具有强大基础能力的基层组织，既能完成国家自上而下规划的乡村社会变迁的要求，也能回应快速城市化中农村层出不穷的新问题，一头挑起国家，一头担起农民。“以乡村为主”的项目供给模式，要求村内的项目实施采取以社区为主导，通过民主议事机制由村民根据少数服从多数的原则决定项目资金的使用、工程的实施和管理，激发农民的主体性和社会组织的活力，培育社区自治能力，而跨村的项目则采取以乡镇为主导协调实施，村庄参与监督。县及职能部门则负责做好对乡村组织的治理权力进行监督管理的工作。