农村妇女土地承包经营权：问题与对策

刘  强

    人们常把大地喻作母亲，然而作为女性，农村无数母亲与土地的关系总是笼罩着一层若隐若现的阴云，农村妇女因为婚嫁的原因而失去承包地和相关的集体福利，出现“半边天”没有“一寸地”的情况（赵玲，2014）。本文分析农村妇女土地承包经营权问题的主要表现与形成原因，并提出有关政策建议。

    一、农村妇女土地承包经营权问题的主要表现

    （一）农村妇女土地承包经营权问题呈现明显阶段性。我国农村推行家庭联产承包责任制后，公平问题一直是农村土地政策的重要考虑内容。“农嫁女”土地权益问题自实行家庭承包制后逐步出现，呈现出明显的阶段性特点。

    一轮承包期间问题较为少见。承包到户之初，农村土地一般实行“按人分地，按户承包”模式，即按“人人有份”核算承包面积，以“农户家庭”作为承包单位。之后，在一轮承包期间，为解决妇女婚嫁、生老病死等家庭人口变化带来的土地问题，一般实行周期性的土地调整办法。土地调整一般是3-5年进行一次，有的地方调整较为频繁，甚至年年调地。妇女婚后到丈夫家生活，她在娘家的土地被收回，在婆家村待土地调整时就可以分到土地。在这样的制度安排下，村庄内部土地按人均分，农户家庭的土地分配维持着公平。一轮承包期间，由于根据人口变化分配土地，所以婚姻迁移并没有对妇女的土地分配产生不利影响；但是，从承包权的安全性和农业生产效率的角度考虑，短期承包的做法引起了很大争议，为了鼓励使土地质量提高和农业产出增加，延长土地承包期限的政策逐步得到推广（丹尼斯•海尔，2009）。

    二轮承包期间问题逐步突显。实行土地第二轮承包后，情况变得复杂起来。中发[1993]11号文件提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”，“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”；国发[1995]7号文件要求，“对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过‘动账不动地’的办法解决”；中办发[1997]16号要求，“承包土地‘大稳定、小调整’的前提是稳定”，“严格控制和管理‘机动地’”；1998年修订的《土地管理法》规定，“土地承包经营期限为三十年”，“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”；2002年出台的《农村土地承包法》则规定，“承包期内，发包方不得收回承包地”，“发包方不得调整承包地”。可见，中央政策法规对于土地调整逐步实施了严格限制，从而减少了村组根据人口变化调整土地的机会。这样，当一个家庭有新增人口，如娶入媳妇时，获得土地的可能性降低了；同时，嫁出女儿的家庭也不会减少土地。《农村土地承包法》强调，出嫁妇女在新的居住地没有分配土地之前，原居住地不能收回其土地。这样的规定，从理论上说妇女的土地权利没有发生损失；但是，由于妇女所居住生活的家庭、地点发生了变化，想实现其土地权益是有难度的。对于嫁到外地而离开原居住地的妇女来说，继续耕种保留在娘家的土地就不方便；而对于嫁在同一个村庄的妇女，社会习俗和观念并不支持妇女回娘家主张自己的权利。比如，黑龙江省对350个农村妇女的调查显示，有58.4%的妇女户口在娘家，其土地被娘家父母和兄弟耕种的占50.6%，种粮补贴、粮食收益均被娘家人无偿占有（全国妇联权益部，2013）。随着土地承包期的延长，土地调整次数减少，妇女获得土地和实际使用面临越来越不利的处境（丹尼斯•海尔，2009）。

    （二）农村妇女土地承包经营权问题的实际表现。中国农村的婚姻习俗是“从夫居”，这些年由于农地承包期限长期化，妇女的土地权益问题凸显，尤其在不发达地区，妇女因婚姻流动或因离婚失去土地承包权益的不在少数（张红宇，2002）。农村妇女结婚分三种情况，即与本村农民结婚，与外村农民结婚，与城镇居民结婚。第一种情况，妇女保留承包地问题不是很大，在本村范围内一般经村组调整或家庭协商可以解决；但后两种情况，常常产生不少麻烦（赵玲，2014）。不少村庄沿袭历史上的做法，一旦人口发生变动，就对按人口平均分配的土地进行调整，妇女与外村居民结婚后，村里就立即收回承包地。其结果为：与其他村农民结婚的妇女，如果嫁入的村庄长期不调整土地，那么这位妇女也会两头落空，长期得不到个人份内的承包地；而与城镇居民结婚的妇女，不可能在别的地方分地，结婚后就会失去承包地。

    许多地方户口是判断村民身份最重要的依据，从而也常常被作为分配承包地、土地征用补偿费和社员股份量化的直接依据。按照“从夫居”的习俗，嫁到外村去的妇女一般会将户口迁入夫家村，但是也有一些迁不出和不愿迁的情况。在20世纪80、90年代，城乡二元社会隔阂非常严格，农村妇女的户口无法迁到城里，她们如与城镇居民结婚，本人甚至子女的户口只能在娘家所在村；又如离婚、丧偶妇女，虽然旧的婚姻关系断裂了，但是在建立新家庭以前，户口也只能留在原来的村庄。随着农村的发展，农村妇女中也逐渐出现了与外村农民结婚而不迁户口的情况，其原因主要有两个方面（赵玲，2014）：一是有《婚姻法》的规定，夫妻结婚后有选择到哪方居住落户的权利；二是不同村庄存在贫富不均，有的村庄区域地理位置好，集体经济发达，村民享受的集体福利待遇高，妇女结婚后不愿出村。这些做法与旧传统、旧习俗形成很大的冲突，一些村庄采取强制迁出户口的做法，或者与坚持不迁的妇女谈判并签下协议，只允许保留户口，不保留社员身份，不享受任何集体福利待遇。

    在中国加入WTO之际为提高农业效率而推行的农村土地政策，加大了获取土地方面的性别不平等程度（郭建梅、李莹，2009）。土地权益是农村妇女生存保障的基本权利，农村妇女土地权益受侵害问题长期以来是妇女信访的重点问题（全国妇联权益部，2013）。全国妇联对各地1212个村的抽样调查显示，在没有土地的人群中，妇女占了七成，有26.3%的妇女从来没有分到过土地，有43.8%的妇女因为婚姻而失去了土地，有0.7%的妇女在离婚后失去了土地（董江爱，2008）。全国妇联和国家统计局的调查显示，2010年没有土地的农村妇女占21%，比2000年增加了11.8个百分点；其中，因婚姻变动而失去土地的占27.7%（陈至立，2013）。2010年妇联系统接受此类信访事项近1.2万件次，比上年增加25.8%；2011年全国妇联信访处理妇女土地权益投诉1267件次，比上年上升62%（全国妇联权益部，2013）。

    二、农村妇女土地承包经营权问题的形成原因

    我国农村妇女享有土地承包经营权是有法可依的，为什么实践中农村妇女的土地承包经营权得不到保障，农村妇女丧失土地承包经营权的现象大量存在呢？究其原因，除了受重男轻女的传统观念的影响，法律的规定等整个制度体系中存在的问题是重要的根源（马研，2007）。

    （一）从客观现实看，妇女婚姻的流动性与土地的固定性是一对矛盾。从农村妇女土地问题的阶段性特点和主要表现可以看出，形成问题的原因主要在于，妇女因婚姻而产生的流动性与土地的固定性存在客观矛盾。农村实行家庭责任制后普遍采用土地调整制度，在土地调整中，妇女结婚迁居他村，其娘家的土地将减少一人份，减下的土地又调整给家庭人口增加的农户；其婆家或其夫家的土地也随之可能增加一人份，而新增土地则来自于家庭人口减少的农户（李平，2007）。这样，在一轮承包期间，农村妇女土地承包经营权问题基本得到化解，并未突显。而根据收集到的自1995-2005年共91个损害农村妇女土地权利的案例，可以看出，近80%的妇女土地损害案例是由于婚姻流动或婚姻变化而造成的（董江爱，2008）；各种情况都说明，禁止调地和减少土地调整次数是不利于妇女的，因为她们婚后从娘家获得土地的可能性很低（丹尼斯•海尔，2009）。禁止土地再分配，有利于土地承包经营权的稳定化，并增加土地使用权的市场化，但同时也致使妇女对于土地的权利难以保障（陈俊杰等，2009）。

    农村妇女失去承包地主要有两类情况（赵玲，2014）：一是“时间差”失地。第二轮土地承包期为30年，而实际上各地实行的情况并不一致，有的村庄停止了调整土地，有的村庄仍在坚持小调整。据农业部农村经济研究中心2002年对陕西和湖南两省412户农户的调查，在36个样本村民小组中有39%不再进行土地调整。如果出嫁妇女的娘家村仍然进行小调整收回了承包地，而夫家村实行长期稳定不调整，这部分妇女就将长期无地。二是“隐性化”失地。《农村土地承包法》强调，出嫁妇女在新的居住地没有分配土地之前，原居住地不能收回其土地。这一规定从理论上说，妇女的土地权益没有发生损失，但是妇女所居住的家庭、地点发生了变化。对于嫁往外地离开原居住村的妇女来说，继续耕种保留在娘家的土地十分不便；而嫁在同一村庄的妇女，由于传统习俗影响，去耕种或分割娘家的承包地也不是很现实。贵州省湄潭县的调查反映，1987年开始，该县不再调整土地，在娘家没有儿子的情况下，出嫁妇女可以回娘家分割土地，或者把那份承包地出租后获取租金；但是如果娘家有儿子，妇女回家分割承包地的可能性很小，出租保留在娘家土地的情况就更少了。所以，她们成了名义上保留一份土地而实际无法实现经营权的隐性失地者。

    农村土地政策实行“30年不变”、“增人不增地，减人不减地”，那么新加入的媳妇以及新出生的孩子就没有机会获得土地。这样，一批批的出嫁女就因为“娘家土地带不走，婆家没有土地分”而失去了土地承包经营权（湖北省政研室，2013）。表面上看，出嫁女娘家土地带不走也跑不掉，权益好像还“保留”在那儿，但那份权益出嫁女一般不能享受，因为她们不可能去耕种和收获。

    （二）从承包主体看，家庭承包方式与家庭成员个人的土地权利存在矛盾。《农村土地承包法》规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。法律只明确了集体经济组织与农户之间因承包土地而产生的法律关系，实际上，土地权益还涉及更深的层面——社员个体利益（赵玲，2014）。法律对保护农村妇女的土地权益专门作了规定，不管是什么情况下都必须保证妇女有一处土地，这项规定，表面上看是针对农村集体经济组织与农户的关系，即农村集体经济组织要保证妇女在农户（娘家或夫家）中有一处土地，不涉及家庭内部矛盾。但实际情况是，如果出嫁女能在夫家落实承包地，妇女的土地承包经营权没有损失；而如果夫家解决不了、继续保留在娘家，由于生活的家庭和居住的地点发生了变动，土地作为妇女生产资料和生活保障的功能就很难实现。

    由于受传统观念的影响，农村妇女在婚前依附于父母兄长、婚后依附于丈夫，其依法应得的土地份额婚前附融于父母兄长、婚后依附于丈夫公婆的承包土地中，一直没有独立的土地承包经营权（马研，2007）。在家庭内部，家庭成员对承包土地的个人权利是模糊不清的；在成员个人权利不明确的情况下，如果发生家庭成员变化，会对妇女带来不利的后果（赵玲，2014）。承包权以户为单位，虽然在很大程度上保障了家庭的土地承包经营权，但并没有充分考虑到基于不同性别利益上的差异，忽视了由于婚姻关系而流动的农村妇女的权益（郭建梅、李莹，2009）。

    （三）从政策设计看，稳定承包关系忽略了对妇女承包经营权的保护。“增人不增地、减人不减地”政策从开始提倡到普遍推行，逐步加大了稳定土地承包关系的力度，有利于承包农户增强安全感、增加土地投入；但是，却忽略了农村婚姻“从夫居”的传统习俗，没有充分考虑妇女婚嫁引起的人口迁移与不动产土地的现实矛盾，使其原有承包土地因被收回而彻底丧失，或者虽未收回却事实上难以主张其权益。农村妇女婚嫁的迁移性与土地的固定性是一对矛盾，而“增人不增地、减人不减地”的政策忽略了这对矛盾，使农村妇女土地权益问题逐步凸显（吴治平，2010）。有关法律、政策表面上看起来是中立的，但是由于没有充分考虑到现实生活中的性别差异和“男娶女嫁”“从夫居”的婚姻习俗，在实施中往往不利于女性（彭珮云，2013）。从客观看，土地的不可移动性和婚嫁人员的流动性是一对矛盾，“地无法随人走”加大了农村妇女土地权益保障的难度，也决定了解决农村妇女土地权益保护问题的艰巨性和复杂性（陈晓华，2013）。

    现行法规政策中关于土地承包经营权长期稳定的规定，同妇女因婚嫁而流动发生矛盾，导致妇女土地权益受到侵害。《土地管理法》规定土地承包经营期为三十年，《农村土地承包法》规定以户为单位进行承包。这些规定，意在稳定土地承包关系，调动农民种田的积极性，却忽视了家庭中个人的权益及成员流动、增减变化，势必使承包期内嫁入女、离婚丧偶妇女、农嫁非妇女以及新增儿童，都会在这种“稳定不变”的规定下，失去土地承包经营权以及征地后的经济权益（全国妇联权益部，2013）。第二轮土地承包后结婚的妇女及新生的儿童，很难从现居住地享受平等的土地权益，而其在娘家的土地权益通常仅具有法律意义，实际上出嫁妇女不得不放弃原有的土地权益。

    在男婚女嫁的社会背景下，农村妇女因婚姻而迁移流动，但土地是固定不动的，结果导致农村妇女的土地权利因婚姻变迁受到损失。现实生活中妇女因婚姻而流动，而土地固定不动，所以村社是否进行土地调整成了妇女能否继续获得土地的关键；“增人不增地、减人不减地”这种不进行土地调整的分配办法，是影响农村妇女儿童土地承包权益受损失的主要原因（董江爱等，2007）。当前中国农村妇女土地权益问题的实质是，法律形式上平等而实质上不平等，起点公平而过程不公平（全国妇联权益部，2013）。

    三、解决妇女土地承包经营权问题的政策建议

    农村妇女土地权益问题，涉及了中国农村近半数人口的权益，这部分人口是最为弱势的人群，也是对土地依附性最强的人群，她们值得全社会去关注和帮助（郭建梅、李莹，2009）。土地权益是当前农村妇女最关心、最直接、最现实的利益问题，关系着农村妇女的生存发展，影响着社会的和谐稳定（陈至立，2013）。应关注和重视农村妇女在分配承包土地方面所处的不利地位，适当补充或修改农村土地政策内容（丹尼斯•海尔，2009）。

    一是明晰农户中各成员所享有的承包土地。如何保障妇女的土地权益，是农村土地立法和确认承包主体不可回避的问题（张红宇，2002）。《农村土地承包法》规定“农户”作为土地承包经营权的主体，而将家庭成员排除在主体之外，这就使“农户”中的妇女享受不到土地承包经营权的主体资格，女性的土地权益往往在“家”的形式下被掩盖了，如果她们脱离了家庭，就会失去土地的使用权（郭建梅、李莹，2009）。应允许家庭中的个体将其土地权利份额分出或转让，这样有利于对个体权利的保护。农村妇女的婚姻发生或消灭后，有权将属于其个人的承包地分出，使其继续享有完整的土地承包经营权，可以进行农业生产，也可以将之流转。因此，提出个人应成为土地承包经营权的主体是有积极意义的（赵玲，2014）。最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第三十四条规定，夫妻离婚时有分割承包地的权利。要从源头解决农村妇女土地问题，必须对现行法律政策进行修改。确立农户家庭内部各个成员是土地承包经营主体的法律地位，并允许农户对其所承包土地的数量在家庭成员中进行平分，落实到人，把农户家庭成员的土地承包经营权由虚变实（全国妇联权益部，2013）。

    二是完善“增人不增地、减人不减地”政策。我国现行稳定土地承包关系的政策，虽然在很大程度上保障了以户为单位的土地承包经营权，但并没有充分考虑到基于不同性别利益上的差异，忽视了承包期内新增人口、特别是由于婚姻关系而流动的农村妇女的土地权益（郭建梅、李莹，2009）。应全面评估政策实施以来的利弊，充分考虑稳定承包关系和保护妇女土地权益两方面因素，对这一政策进行必要的完善。妇女承包土地问题涉及农村半数人口，覆盖面大，有普遍性，既关乎妇女个人利益，也关乎农村和谐稳定。对于出嫁女来说，如果娘家村和婆家村都实行“大稳定、小调整”政策，对保护妇女的土地承包权最为有利，这样能确保她们在婆家分到承包地，使出嫁女与婆家村男子享有同等承包权；因此，从保护妇女土地承包权的角度看，“大稳定、小调整”政策最好，它能确保妇女在新居住地获得承包地（廖洪乐，2007）。据北京农家女文化发展中心2009年对来京流动妇女所做调查，对于“土地承包经营权30年不变”、“增人不增地、减人不减地”政策，有1616份有效样本，其结果显示：“有30.4%的人希望土地随着妇女户口变，妇女户口到哪儿，就到哪儿分土地，以确保妇女土地权益”，这种意愿应当受到决策层的重视（吴治平，2010）。我国农村以户为土地承包经营单位而且30年不变的制度设计，同妇女因婚嫁而流动的客观事实发生矛盾，成为农户家庭成员特别是妇女的土地权益受到侵害的重要根源；应根据农户家庭成员具有流动性、变动性的特点，修订有关法律政策（全国妇联权益部，2013）。为此，建议对农村妇女“嫁出、嫁入”实行“减人减地、增人增地”政策。这样，有利于解决因婚嫁迁移产生的妇女土地问题，切实保障“半边天”的土地权益。

参考文献：

    廖洪乐《农村土地承包及集体经济收益分配中的性别视角》；李平《<农村土地承包法>与农村妇女土地权利》。载乡镇论坛杂志社编《农民土地权益与农村基层民主建设研究》，中国社会出版社2007年1月第1版

    董江爱、陈晓燕《维护农村妇女土地权益的法律思考》，载谭琳、姜秀花主编《社会性别平等与法律：研究和对策》，社会科学文献出版社2007年1月第1版

    马研《论农村妇女土地承包经营权的法律保护》，载杨立新主编《民商法理论争议问题——用益物权》，中国人民大学出版社2007年2月第1版

    董江爱《保障农村妇女土地权益的法律政策执行状况研究》，载谭琳、杜杰《性别平等的法律与政策：国际视野与本土实践》，中国社会科学出版社，2008年1月第1版

    郭建梅、李莹《妇女权益与公益诉讼》，中国人民公安大学出版社，2009年1月第1版

    （美）冈扎利•别瑞克，（加）董晓媛，（美）格尔•萨玛费尔德《中国经济转型与女性经济学》，经济科学出版社2009年5月第1版

    （美）丹尼斯•海尔，（中）杨丽，（美）丹尼尔•英格兰德《中国农村土地管理制度及其性别含义》；（中）陈俊杰，（美）格尔•萨玛费尔德《社会性别与中国农村改革——辽宁北部关于人口控制与土地产权政策的案例分析》。载《中国经济转型与女性经济学》，经济科学出版社2009年5月第1版

    吴治平《中国流动妇女土地权益状况调查》，社会科学文献出版社2010年12月第1版

    全国妇联权益部《维护农村妇女土地权益报告》，社会科学文献出版社2013年10月第1版

    陈至立《进一步做好维护农村妇女土地权益工作》；彭珮云《落实男女平等基本国策 维护农村妇女土地权益》；陈晓华《深入贯彻土地承包法律政策 切实维护农村妇女土地承包权益》；湖北省政研室、湖北省妇联《湖北省农村妇女土地权益保障状况调研报告》。载全国妇联权益部《维护农村妇女土地权益报告》，社会科学文献出版社2013年10月第1版

    赵玲《农村妇女与农村土地》，浙江工商大学出版社2014年1月第1版

作者简介：刘 强，1970年6月生于山东省东平县。先后就读于中国农业大学水利与土木工程学院、中国人民大学农业与农村发展学院。长期关注和调研农村土地承包制度问题，2016年10月出版《农地制度论》（中国农业出版社）。