乌蒙山特困地区调研报告

北京大军智库经济咨询公司主任  仲大军

2015年9月2日

2015年8月16日至20日，我随云南省科协组织的乌蒙山考察团一行十几人，参观走访了位于乌蒙山地区的贵州毕节和云南昭通以及四川宜宾的几个县市区，我们的行程从贵阳开始，途经毕节、镇雄、赫章、威宁、昭通、水富、宜宾，亲眼目睹了贫困地区的状况，深刻体验了发达地区与贫困地区的巨大差距。这使我意识到，缩小我国各地区发展的差距，是中国下一步改革的重要目标。

由于连日下雨，道路被洪水冲断，本来要去的威信县和彝宁县也未能去成，对贫困地区的落后面貌只能说是走马观花地看了一眼，但即使这一眼也足可见中国贫困之一斑。

一、中国划定的集中连片特殊困难地区

今天，我们要清醒地意识到，中国仍然是贫困人口众多的大国。

2011年底，我国发布了2011—2020年的《中国农村扶贫开发纲要》。

2012年6月，国务院扶贫办发文指出，国家在全国共划分了六盘山区等11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州，共14个片区，680个县，作为新阶段扶贫攻坚的主战场。

11个连片特困地区是：六盘山区、秦巴山区、乌蒙山区、武陵山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区。

这些片区面积都相当大，例如武陵片区国土总面积为17万平方公里，人口3645万人，地跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县市区，其中，湖北11个县市，湖南37个县市区，重庆市7个县区，贵州16个县市。这个片区的少数民族人口1235万人，约占总人口的1/3。

滇桂黔石漠化片区涉及云南、广西、贵州三省区的15个地市州的91个县市区，约13万平方公里，石漠化面积8.57万平方公里，是全国14个片区中扶贫对象最多、少数民族人口最多、所辖县数最多、民族自治县最多的片区，人口大约也有3000万。

乌蒙山片区是11个连片特困地区之一，地域包括云南、贵州、四川三省毗邻地区的38个县市区，其中四川省13个县、贵州省10个县市区、云南15个县市区，国土总面积为11万平方公里，总人口2000多万，城镇人口585万人，城镇化率26%，乡村人口1667万人，少数民族人口占总人口20.86%，苗族人口逾100万之多，是全国新一轮扶贫攻坚的六大片区之一。

这38个县市区是：

贵州省的遵义市的桐梓县、习水县、赤水市，毕节市的七星关区、大方县、黔西县、织金县、纳雍县、威宁彝族回族自治县、赫章县，共10个县、市、区。

四川省的泸州市的叙永县、古蔺县，乐山市沐川县、马边彝族自治县；凉山彝族自治州的普格县、布拖县、金阳县、昭觉县、喜德县、越西县、美姑县、雷波县；宜宾市的屏山县，共13个县。

云南省昆明市的禄劝彝族苗族自治县、寻甸回族彝族自治县；曲靖市的会泽县、宣威市；昭通市的昭阳区、鲁甸县、巧家县、盐津县、大关县、永善县、绥江县、镇雄县、彝良县、威信县；楚雄彝族自治州的武定县，共15个县、市、区。

我们这次考察的重点是云南昭通市所属的镇雄县、威信县、彝宁县和昭阳区。2014年，昭通市的GDP为670亿元，人口534万，人均GDP12548元，折合2000美元。而云南全省的人均GDP为27369元，约折合4450美元。

我们路过的贵州省毕节市2014年的GDP为1265亿，人口654万，人均GDP为19350元，约折合3100美元。而贵州全省的人均GDP为26415元，折合美元约4300元。

看数字，毕业比昭通略好一点，但毕节与昭通一样，人均GDP都排在全省的末尾。

相比之下，2014年,北京市生产总值(GDP)为20000亿元，人均GDP约为10万元,折合14888美元(按2013年常住人口计算)。发达地区与贫困的差距巨大。

二、中国贫困线的标准和贫困人口数量

2014年全国城镇居民人均可支配收入28844元，扣除价格因素实际增长6.8％。城镇居民人均可支配收入中位数为26635元。

同期农村居民人均可支配收入10489元，扣除价格因素实际增长9.2％。农村居民人均可支配收入中位数为9497元。全国农村居民人均纯收入为9892元。

2014年，我国14个集中连片特困地区的农民人均纯收入仅2676元，不足全国平均水平的三分之一。

中国贫困线标准是每人每天收入6.3元人民币。人民币如果在今年底贬值到1:7，那么，这个标准就会更加低于世界银行划定的贫困线国际标准——每人每天消费1.25美元。

按每人每天收入6.3元人民币计算，2012年中国贫困人口9899万人，2013年中国农村贫困人口8249万，2014年农村贫困人口为7017万人。如按国际标准，中国贫困人口的数量大约有2亿人。李克强总理在讲话中也引用了这个数字。

我国14个集中连片特困地区的人口约有四亿人，2亿贫困人口主要集中在这14个地区。

乌蒙山片区发展与扶贫攻坚规划的38个县、区、市中，32个是国家扶贫开发工作重点县，6个省重点县，2300元扶贫标准以下的农村人口约1000万人，贫困发生率约47%。实际上这是一个低估了的数字。

三、特困地区的贫困状况和贫困原因

当我们走访云南昭通市镇雄县山区几户农家时，发现房子有石头房和茅草房，屋里几乎都是家徒四壁，漆黑昏暗。饮食极其简单，就是一锅粥糊糊。并且，粮食几乎是青黄不接，山坡上的苞米还没熟，家里的粮食便吃光了。幸亏家里有人在外地打工，否则单靠本地资源，人们在这里根本无法生存。外出打工，维持了山区的居民状况。

南方的特困地区大多处于山区，人均耕地少，人均土地不到一亩，并且耕地大都在三十度甚至四十度以上的山坡上，土壤极其瘠薄，生态环境脆弱，水土流失严重。而北方的特困地区大都处于干旱少雨地带，生态退化严重，人口超负荷。

贫困程度越深，人口素质越低，生育越多，人口增长越快，计划生育根本无法实行，使人地资源矛盾愈发尖锐。在我们参观的云南昭通市镇雄县一个山沟里，没有一分地大的平地，庄稼全种在四十多度的陡坡上，却拥有着一百多户人家，几百口人。

贫困地区的人口增长率是多少？需要把这个数字摸清。不遏止人口增长，只会越扶越贫。

外出打工，使特困地区人员获得了生存和收入的机会，但目前我国的户籍制度，严重地阻碍了特困地区贫困人口向外正常的转移。

自然因素和制度因素是特困地区贫穷的两大主因。

四、通常的脱贫方法----扶贫角度和财政安排

扶贫可从资源开发、环境保护、特色农业、生态农业、人力资源培训、文化扶贫、旅游扶贫、科技扶贫、异地安置、生态补偿、制定扶贫法制等方面展开。扶贫资金主要来自财政转移支付。

1，财政扶贫资金。

2014年中央财政安排扶贫资金专款433亿元，其中补助地方财政扶贫资金424亿元，均较上年增长10%。

2015年，中央财政贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》有关精神，预算安排扶贫资金补助地方部分460.9亿元，比上年增长8%，主要包括：发展资金370.1亿元，少数民族发展资金40亿元，以工代赈资金41亿元，“三西”资金3亿元，国有贫困林场扶贫资金4.2亿元，国有贫困农场扶贫资金2.6亿元。

以400多亿扶贫资金对4亿多人口，每年人均扶贫资金不过四五百元。摊到特贫人口身上，每人大约一千多元。

    2，各部委对口扶贫资金。如国家林业局共承担了16个、水利部共承担了13个全国重点县的帮扶任务，帮扶县数在310个参加定点扶贫的中央单位中位居前两位。

    3，交通、水利等工程项目资金。例如，水电部门在金沙江上建了三座水电站，总装机容量在3700万千万，相当于两个三峡水电站的发电量，但给当地每年带来的财政收入并不多。毕节修了几条高速公路和一个机场，将来还有纵贯乌蒙山的高速铁路。这些交通投入都将给当地的经济发展带来活力。

    4，专项产业资金。

5，外出打工收入。外出打工收入一般占到贫困地区人口收入的50-80%。也就是说，乌蒙山区贫困人口的主要生存靠的是外出务工。如果没有这一项收入，贫困人口的生活将更加陷入危机。

劳动力资源在某种意义上说，已经成了个别特困山区唯一的生存资源。

6，开发当地资源，产业专业化和规模化。云南昭通市昭阳区大力发展苹果种植，每亩地收入达到3万元，取到了良好的脱贫效益。

五、战略定位与区域发展

乌蒙山片区具有重要的地理位置，是云贵川三省的交通枢纽，北控四川盆地，连接四川、重庆、川陕经济带，南控云南、贵州，连接广西以及东盟十几个国家，是隆起的西南地区具有战略意义的重要脊梁，在一带一路大开发进程中将发挥桥梁和纽带作用，其辐射半径东到湖广，北至川陕，西至滇藏、川康，南至东盟新马泰。未来要在这一地区建设几条重要的大通道。

国务院批准实施的《乌蒙山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》，对乌蒙山片区发展的战略定位是：扶贫、生态与人口统筹发展创新区，国家重要能源基地，面向西南开放的重要通道，民族团结进步示范区和长江上游重要的生态安全屏障和涵养地。

1，合理利用能源工业

从长江水源角度和环保角度考虑，乌蒙山片区并不适宜开发有污染的重化工业。

乌蒙山区有着丰富的煤矿资源，譬如镇雄县的煤炭储量居云南省各县之首，昭通市地区地下矿藏资源丰富，但这种矿物资源的开发与生物资源和旅游资源的开发存在着冲突。因此，在进行矿物资源开发的同时，必须注重生态和环境的保护。

煤炭资源如何走出无污染高科技开发的新路，如何较好地结合生物资源的开发，这是乌蒙山片区值得思考的一个问题。煤炭属于第一次工业革命的基础能源，如果没有新型的工业发展思路，传统的掘煤开采将导致地壳下陷，地质灾害更加严重，乌蒙山区将万劫不复。

另外，乌蒙山区的地下资源的开发利用，需要国内和国际的经济大环境来配合。目前我国经济下滑，需求缩减，电力消费负增长，煤炭产业出现亏损和滞销。这种宏观大环境不利于地下资源的开发利用，地区发展要另辟蹊径。

    2，重点发展生物资源

贵州省贞丰县顶坛片区的山里人家，在石旮旯里种花椒，创造了石漠化地区生态治理的“顶坛模式”，拔掉了穷根。2007年12月，贞丰县被中国经济林协会授予“中国花椒之乡”称号。

乌蒙山有着得天独厚的生物资源，通过现代化经营组织形式，采取公司抓农户或者农业合作社的现代经营组织形式，发展特色产业，推进农业现代化，在规模、集约和品牌做文章，推进乌蒙山区农业现代化水平，做大做强综合开发项目。苹果、核桃、药材等都可以规模化和产业化。

扶贫开发要与加快区域发展相结合，与生态环境保护和人口控制相结合，努力提升乌蒙山地区的产业发展，加大基础设施投入建设，打通交通瓶颈，保护生态环境，提高社会事业和公共服务水平，从根本上改变片区的落后面貌，提高贫困人口的自我发展能力。

充分利用本地区天然的旅游资源，发展旅游休闲产业，将乌蒙山区打造成一个天然大氧吧，成为四川盆地长江沿岸居民在炎热夏天休闲旅游避暑养老的居住场所。

3，重视人力资源的开发

人力资源如同自然资源一样重要，本地区缺乏的不仅是土地资源，更重要的还有人力资源。

人力资源不同于自然资源。自然资源是固定的，不可转移的，不可再生的，一旦消耗掉便不复存在。然而，人力资源是可以从外部输入的，是可以在本地培养的。人力资源具有发散性，人才越多，文化越高，技术越发达，经济文化活动越活跃。但人力资源的培养需要加大教育力度，需要在教育和文化方面多投入。所以，乌蒙山地区需要智力投入，教育投入。

4，建立乌蒙山片区跨省协调机制，把片区扶贫攻坚和跨省协同发展有机结合起来，打破行政分割，发挥比较优势，促进区域一体化协调发展。

    六、新农村建设存在的问题

    1，人口难以转移

整个特困地区外出务工的劳动力约1-2亿人，这是当前我国沿海发达地区一个重要的劳动力来源库。发达地区的经济与特困地区的经济息息相关。脱困必须密切关注外部就业状况。

面对尖锐的人地矛盾，不适宜人类生存的山区人口必须转移出来。但目前的户籍管理制度以及发放扶贫资金的方法，使山区人口只能待在山沟里，既脱不了贫，又加大了对山区的生态破坏。

有一种富裕使人担心。本来山区居民的房子都是茅草木头房子，房体轻，对山体地质不会产生多大的影响。但一些外出打工的农民赚了钱回家后，在家里用钢筋水泥盖高楼。这种沉重的建筑建在倾斜的山坡上，极易造成山体破坏和塌方等地质灾害。

盲目的富裕，给山区的居民带来了又一种比贫穷还要致命的威胁，即频发的地质灾害。

    2，经济发展与生存空间的尖锐矛盾

要经济发展就要占据更多的自然空间，本来就狭窄的山区容纳了大多的房屋、厂房和道路。结果一下雨就洪涝灾害。这次我们考察途经的两个地方都遭到了洪水围困和浸泡，云南境内的威信县周边的道路全被冲毁，与外界隔绝，成为孤岛。贵州境内沿河而居的赫章县也因河水暴涨而被淹没。

乌蒙山生存的险恶如同头上悬着利剑，每到夏天雨季都提心吊胆。

3，严重的水土流失已经使乌蒙山区成为长江水道的一处重要的污染源。每年大量泥沙流入长江，对长江下游带来潜移默化的危害。

七、政策建议

1，改变以往零打碎敲的扶贫做法，扶贫应当从战术扶贫上升到战略扶贫的高度，重点在战略扶贫上做出新规划。要进行跨地区的资源整合，协调推进，在道路、水利、农林畜牧、移民等方面进行资金整合。

2，制定有利于特困地区人口转移的户籍制度，改封闭式扶贫为疏导型、交互式扶贫。

特困地区脱贫的方法除了增加本地造血功能、加强基础设施建设之外，还需一项长远的居民迁徙政策。

乌蒙山区主要的问题是人口超负荷，两千多万人生活在空间狭小的山谷之中。本地资源满足不了当地居民一定标准的生活要求。这个问题也是14个特困地区共同的问题。

据预测，二十年后，中国进入老龄化后，住房和厂房将出现大批过剩，沿海发达地区将出现空巢现象。西部地区的人口正好可以补充东部的老龄化后黑洞。因此，现在就要制定长远的人口迁徙国策，逐步、逐渐地将西部山区的人口转移到东部来。

这项国策从现在开始就要着手执行。首先要制定特殊政策，让那些在东部发达地区打工的农民工留在当地。凡是条件恶劣的山区农民进城打工，要有政策在待遇上首先安排他们就业。一旦条件适合，就进行当地安置。

从现在开始，每年进行人口转移，转出一户是一户，转出一户就可以减少对山区生态和资源的压力。

在这方面，户籍制度要进行大力配合，对条件恶劣的山区人口进城要网开一面。必须改革以往不利于人口转移的户籍制度。并且，从现在开始就确定可转移人口的数量。每个县市区摸底调查，将需要进行人口转移的山民制定花名册。从国家角度给予他们一种特殊身份：需迁徙人口。东部地区对这种身份的村民要进行特殊的就业安排和户口安置。

国家要有战略安排，在二十年的时间内，疏散特困地区的1亿人口，改善西部脆弱国土环境条件。

3，交互式扶贫，对口扶贫，企业扶贫。

积极探索对口帮扶新机制，发挥东西协作扶贫的作用，要从政府援助、企业合作、社会帮扶、人才支持等方面入手，实现产业对接、劳务输出、资源共享、互惠互利、发展共赢的新型帮扶机制。

承担社会责任是企业的法定义务，企业必须在城镇化与城乡一体化的发展中有大的担当与作为。2006年大改后的公司法第五条，最后增加了6个字，要求公司“履行社会责任”，包括多纳税、扩大就业、保护环境、慈善捐助等。扶贫属于其中的内容之一，是良心资本的一个辅助功能。然而，在我们这个社会主义的国家，企业扶贫的力度很小。

因此，在今后一段时间里，中国有必要加强企业扶贫方面的工作，要将有能力的企业与落后的贫困地区挂钩，开展一帮一式的扶贫工作，要动员中国的大企业力所能及地进行定点式扶贫，每个企业都要联系一个点的脱贫与发展，把这些企业与贫困农村结成对子。

扶贫企业将优先从扶贫点的农村进行招工，增加贫困地区的劳动力就业，并且，对于那些素质合格、企业需要的农民工进行户籍意义上的长期安置。

民间NGO的扶贫活动这些年里一直在搞，但由于能力有限，收效甚微，但这方面的工作还要继续开展。

4，加大财政转移支付的力度。

相对国家在其他地方的财政支出，我国扶贫所动用的财政资金相对较少。每年仅400多亿的扶贫资金，比不上搞一次奥运会花销的十分之一。上海世博会场馆投资运营的费用看来仅300亿，但配套资金3000多亿。当沿海发达地区大手大脚花钱的时候，西部贫困地区陷入持续地落后状态。发达地区少搞一点面子工程，就可以使贫困人口减少很多痛苦。

5，扶贫解困需要新的经济学理论，要有新的均衡思想，社会主义思想。如果按以往的经济理论发展，我国的贫富差距难以缩小，贫困地区将永无出头之日。

前联合国秘书长科菲·安南在评价阿玛蒂亚·森的《以自由看待发展》一书时说：“世界上的穷人和被剥夺者，在经济学家之中不可能找到比阿马蒂亚·森更旗帜鲜明也更有见地的斗士。我们的生活质量不应以我们的财富量而应以我们的自由为标准来衡量。”

山民如果有自由选择的权利，他们会逃出偏僻穷困的大山。

6，中国的舆论要关注贫困。

必须把14个特殊连片贫困区、2亿贫困人口的真实情况告诉社会，以引起发达地区富裕人口对我国贫困状态的了解与关注。

这些年里，新闻媒体很少把对贫困地区的状况当做主要的传播热点来报道，发达地区的人们也很少知道大山中的贫困状态。一边是莺歌燕舞，先富起来的人们追求发达国家的优裕生活，一边是贫困地区生态环境不断恶化，一两亿人生活在恶劣的痛苦状态。

当我们花大力气、花大钱财搞大阅兵时，是否想到我国还有这么多贫穷和贫弱。

   附件：昭通和毕节的人均GDP

2014年云南各市GDP和人均GDP排名

     2014年贵州各市GDP和人均GDP排名

  GDP排名 地级市     GDP（亿元）    2013年人口（万）   人均GDP（元）    人均GDP（美元）   人均GDP排名

     1   贵阳        2497.27     452       55226.12     8990.38      1

     4   六盘水       1042.73     287.4      36275.18     5905.32      2

     2   遵义          1874.5      614.2      30516.89     4967.91      3

     5   黔南          795.5      323.5      24590.42     4003.13      4

     7    黔西南        667.86     282.22      23664.52     3852.40      5

     9    安顺           516.26      230        22441.21     3653.25      6

     8     铜仁            647.7      310.4      20866.62     3396.92      7

     6    黔东南        700.76     348.3       20117.13     3274.91     8

     3   毕节          1265.2     653.82      19350.89     3150.17     9

    全省    9251  3502   26414.7  4300

    考察照片

照片1，云南昭通市镇雄县的一个山沟，仲大军与胡星斗教授开始进山，

照片2，进山道路

照片3，路遇村民

照片4，山中景象，没有一块平地，庄稼都长在山坡上，

照片5，这种山沟根本无法修路，只能一任山洪流淌，

照片6，这是山里最好的一块坡地，但大雨过后的大风把玉米都吹倒伏了。

照片7，数次跨过河流，地都种在山坡上，

照片8，路遇下山赶场的村民，这条沟无法骑自行车，只有走路。

照片9，山里的水含氟，村民的牙齿都有黄斑。

照片10，水土流失相当严重，沟谷里的小块地，几场雨就冲没了。

照片11，路边一户人家，

照片12，孩子众多，几乎是一个接一个，

照片13，屋内情况，

照片13，家徒四壁，却有六个孩子，

照片14，冒雨下山赶集的山民，这么点小孩如何趟过激流？雨越下越大，河水不断上涨。他们回来时遇上山洪怎么办？

照片15，在路边一户老乡家门前，

照片16，山间河边几户农家，

照片17，屋内漏雨的房屋，

照片18，老旧的草房，

照片19，黑暗的室内状况，

照片20，里屋的景象，一病老太太，一锅糊糊饭。

照片21，这就是当地人吃的饭！没有炒菜，没有馒头、米饭，只有一盆粥糊。

照片22，屋内的陈设，

照片23，唯一令人欣慰的是孝顺媳妇与婆婆的合影，

照片24，匆匆离去前望了一眼低矮的小屋，这是山区贫困人口居住的状况。中国发达地区的富裕群体是否知道这种情况？

照片25，下山的路上胡星斗教授等被村民围住，民情汹汹，听其诉说山区问题，这么狭小的山谷居住了一百多户村民，几百口人在这儿怎么生存？

照片26，仲大军、胡星斗等在听取村民意见，

照片27，雨越下越大，怕山洪暴发，匆匆赶下山去。

照片28，乌蒙山区好一点地方的景象

照片29，乌蒙山云南镇雄县内景象，

照片30，乌蒙山贵州毕节市赫章县景象，我们刚刚走过两天后，低部城区即遭洪水淹没，