涨价归“公”还是归“私”？

 —黄小虎的思想断裂评述

                                                                                夏柱智

     黄小虎先生是老资格的土地理论者，是中国土地学界的一个猛将，对改革开放以来土地管理制度改革作了很大的贡献。不过有趣的是，黄小虎的总结性著作《土地与社会主义市场经济》（中国财经经济出版社，2008年5月版）表明其土地理论思想的巨大断裂：在八九十年代，理论带有鲜明的马克思主义土地理论的色彩，主张土地的社会主义公有制，提出土地涨价归公理论，还提出适应市场经济的土地使用权制度改革的理论和政策建议。而在2002年之后，黄小虎先生的观点有一个重大的转折，转向了新自由主义，土地的社会主义公有制不再是理论的前提，土地涨价归公也被解构，黄小虎和主流学界的理论家一样从多个角度为私有的“土地财产权”辩护，应当引起我们的反思。

1 土地涨价归公和马克思主义的土地理论

从地租性质问题开始，这是最基本的理论命题。黄小虎先生早期对地租的定义是马克思主义的，认识到地租的独特性质。土地本身没有价值，土地价值（表现为地租）来源于转移来的财富，为土地的资本化价格，是土地所有权在经济上的表现。地租、地价和房屋价格是有差别的。地租决定地价，地价有不断上涨的趋势，而其它劳动产品例如房屋价值在使用年限内会因折旧趋于零（第48页）。

从地租的性质来看，黄小虎先生地租归国家占有是正当的，因此他热情地支持土地涨价归公理论。 他一共总结了三点：一是土地非农使用的土地涨价是社会公众活动的结果，土地增值收益不应归城郊农民所有。这是基本逻辑起点。城乡结合部城市规划区的农地变成非农用地之后，与农区的农地改变用途相比，会产生一个更高的利润。这是由于土地等级不同产生的级差收益，它是由城市的大量土地投资引起的，属于社会公众活动的结果，这部分超额利润不应该归农村集体，而是由政府集中（p72-78页）。二是社会主义土地公有制条件下地租收入不具有剥削性质，全部用于城市建设和发展经济，取之于斯，用之于斯。土地收益一个重要功能是为国家建设聚集资金（第63页）。三是即使是实行社会主义市场经济，由于土地是公有制，可以从地租方面调控市场经济，促进市场经济有序发展。（p47页）。

至于征地困难，黄小虎先生则认为是由于征地补偿过低，应该适当提高征地补偿标准（第76页）。但是不可因征地困难而允许集体土地直接进入市场，因为会“助长农村集体经济组织和农民的如下倾向”：一是要求国家按建设用地的用途支付低价，二是要求市场主体的平等地位（即集体土地直接进入市场）。其结果不仅增加国家和建设单位的经济负担，影响经济建设，而且给地产市场引入混乱因素（第28页）。总之土地制度建设的基本目标是如何服务于现代化建设 。

土地使用权市场是适应市场经济条件下的土地制度改革，对于强化土地管理和现代和建设具有重要的意义。黄小虎先生在1994年的政策建议体现了以上观点。其一，城市土地市场的建立。新增加的城市建设用地尽量采用有偿方式供应，将行政划拨方式减至最低限度，目的是为了防止国有土地资产流失，防止投机分子和土地腐败等。其二，农业用地转为非农业建设用地的问题。问题关键是：第一是怎么样有利于保护和合理利用土地资源，第二是兼顾各方面，合理分配土地收益。黄小虎先生区分城市规划区内外，不同的土地管理政策服从于国家建设的目标。对城乡结合部必须从严掌握，由国家先征用后再出让，对于城市范围内的农村土地，则可适当放宽（这就是乡镇企业用地可以保持集体属性不变）。严格管理城市规划区的理由是“土地管理”、“城市化”、现代化。我国法律规定，城市土地属于国家国有。城市土地都是由集体土地转换来的。随着经济的发展，城市规划区最终将变成建成区。如果不将有关的农村土地征为国有，就会在都市里保留大量“村庄”，不仅给土地的统一管理和合理利用造成极大困难，而且不能切断有关农民与土地的联系，不利于他们顺利转变身份，由此引起许多社会问题。黄小虎先生甚至还认为“从未来的发展趋势来看，迟早有一天要实行单一的土地公有制…如果仍然过分坚持集体对土地的所有权，就会延缓城市化的进程，不利于整个国家的现代化” （第67-69页，第76页）

现有土地制度有利于调控经济，黄小虎先生区分了“土地用途管理”与“土地资产管理”两个概念，我国具有双重优势。其政策结论是，土地供给属于国家宏观调控市场经济的重要杠杆，并且只有社会主义的中国才能有这一条件，这源于国有作为土地所有者掌握地租权利，可以通过调节地租来调控市场经济。在理论上，“地租的调控作用说透了就是保证平均利润率规律对经济的调节作用。”“土地私有的条件，地租的这种调节作用只能是事后的调节，而在土地公有特别是国有条件下，国家有可能把地租、地价作为重要的经济杠杆，对经济社会发展进行事前的调控。比如对规划的商业用地，征收商业地租，就可以控制投资者盲目发展其他项目，保障规划的实施（规划体现的是经济发展、城镇建设、环境保护等公共利益）”（5页）

从这些基本观点来看，黄小虎先生是一个严格的马克思主义者，引入马克思所主张的相关土地理论，又能适应外部经济社会环境发展不断创新理论，提出了了一系列符合中国实际的有政策指导意义的理论命题。 

二  土地涨价归私和新自由主义的土地理论

2000年之后，黄小虎先生的论点起了重大变化，主要的理论资源是新自由主义。新自由主义的理论冲击最根本的是原先他所主张的“涨价归公”理论。土地涨价目前在黄小虎看来是成问题的，因为它造成了很多问题。现有的土地利益分配秩序对农民是不公平的。政府通过土地涨价归公聚集的收益与农民集体土地的收益是相对立的：“许多城市快速发展是以牺牲农民利益为代价的，将农民排斥在现代文明和城市大门之外为代价的，因而是反城市化的（第11页）。他以往的观点是政府集中土地收益用来城市基础设施建设，现在则笼统地给征地制度定性说是“牺牲农民利益”，“反城市化”，前后的判断完全相反。

他引入非常重要“土地财产权”的概念，要求同等权利，也和过去的判断相反。“同样是土地财产权、所有权，国家和集体却不平等，国有土地可以进入一级市场，集体建设用地却不能。他认为这是计划经济遗留下来的二元体制，已不适应市场经济的要求”。他认为“政府要转变职能，不能既当裁判员，又当运动员，应该公正执法保护农民的利益。政府低价征地，高价卖地，实际上是国家与农民争利”。“以前土地管理制度不允许农村的存量建设用地进入市场，事实对农村经济结构调整是很大的制约，不利于经济结构调整，不利于增加农民收入”。（第114-115页）。

最近的文章中，他越走越远，认为在当今社会条件下，土地涨价归公是一个似是而非的理论命题。“我们发展社会主义市场经济，允许生产要素参与分配，为什么到了农民这里又不允许了呢？看来有必要对这一理论做深刻的反思”。“政府征地面对的是农村集体土地所有权，这时再把涨价归公用在与土地直接结合的，占人口绝大多数的广大劳动农民身上是荒谬的了”。马克思也不支持，因为“我国社会主义市场经济以公有制为主体，多种所有制并存。国家对于农民集体即农民所有的土地，必须切实保护，不能随意侵犯。而以涨价归公为由，低价征收农民的土地，恰恰是对农民土地财产的剥夺，违背了马克思主义关于社会主义的基本原则”（参见黄小虎，《我国土地制度与土地政策的走向》，《中州学刊》2012年第2期）。

为什么黄小虎先生的思想有那么大的转变，一个可能的解释是:以前他一直研究城市国有土地制度，后来则更多地农村土地制度。在“三农”问题成为全社会的关切背景下，它开始把土地制度和“三农”问题关联起来。它认为现有土地制度对农村不公平，是国家对农民的剥夺，是造成“三农”问题的根源。他和主流学界很多学者一样，举出两个例子来论证土地制度对农民的剥夺。他引述道：有学者计算，改革开放前，国家通过工农产品价格“剪刀差”，从农民身上拿了6000亿-8000亿，广大农村和农民为此付出了沉重的代价。改革开放后，国家通过征地又从农民那里拿了2万亿。我们现在城市发展很快，城里人高兴。但大多顺畅依然很穷、很苦，城乡差距不是缩小了，而是扩大了。新中国50年了，难以向农民交待。···我国搞土地管理的，在涉及土地利益分配上，也应当有所作为（p114-115页）。

他曾提出政策建议：“工业和城市的发展，不再从农业、农村和农民身上抽取资金，要把这一条确立为全党、各级政府乃至全社会，都必须遵守的指导原则”（第11页）。抽象来看，这一政策建议是不错的。国家实际上也在做了，也是工商业解决占主导之后自然而然的政策转变。取消农业税费后，国家采取“城市支持农村，工业反哺农业”的政策。国家不再从农业提取剩余，而是向农业大规模的反哺工业和城市的剩余。另一个可以作为的领域是饿是允许农村集体建设用地进入市场：不允许农村存量建设用地进入一二级市场，事实上对农村经济结构调整有很大的制约，不利于提高农民收入，有必要重新审视（115页）。相对于取消农业税费，这一政策恰恰最富有争议的。允许存量建设用地进入市场确实提高了农民的收入，然而经验表明它能解决的是城郊地区和沿海发达地区的“农民”问题，这里的“农民”占全国农民比例很少，且已经为城市化和工业化解决了。而对于绝大多数缺乏区位优势的农民来说，集体土地入市的土地制度改革没有任何意义。这种土地制度改革，反而削弱了政府的再分配能力，降低了农民获得财政转移支付的水平。

三   他提出的土地制度改革建议

从以上全新的土地理论判断出发，黄小虎先生提出了未来土地制度改革的建议，这是非常主流的意见。

在土地利用规划的前提下，集体土地与国有土地“同地、同权、同价”。“改革的前提是尊重农民的土地财产权；改革的基本思路是土地用途在国家管制下，允许集体和农民通过市场配置土地，发展二三产业，从中获得土地级差收益（注意这在之前是国家支持农村发展经济的政策，然而对城市规划区是不适用的）；这样，许多经营性用地，就不一定非要征为国有了。必须征的，应当按照市场形成的集体建设用地价格，给农民以补偿，解决好失地农民的生产生活问题；改革的目的是提高农民的收入和生活水平，使其广泛参与、分享工业文明和城市文明；改革的关键是切实转变政府职能”（第10-11页）

归结起来，按照黄小虎先生新的土地理论：土地涨价应当主要归土地的所有者农民，政府只需要获得相应的税费，参与二次分配。操作的方式是：城市经营性用地由农民集体来供给，必须经过土地征收的公益性项目，政府按照市场价格来补偿。其结果是现有土地制度下国家掌握的土地财政就人为取消了，政府举办公益事业的成本又将会大大增加，城市建设和经济发展就不好办了。再说国家掌握土地供给，通过地租调节市场的宏观调控职能这一中国特色土地制度的优势也必然不复存在，降低了国家调控经济的能力。

总结来看，在土地理论思想上，早年持有马克思主义立场的黄小虎先生已经与周其仁、刘守英等一致了。和周其仁、刘守英一直反对现行土地制度不同的是，黄小虎的思想从九十年代到2000后，有很大的断裂——他对自己八九十年代吸收的马克思主义的土地理论展开了全面反思和否定。它彻底放弃了土地涨价归公的思想，放弃了征地制度，否定国家作为土地资产的所有者和支配者角色。其理论的逻辑完全异化为土地制度改革如何服务于片面的农民土地财产权，而不再服务于现代化和城市化的建设。

2013/5/17写

2017/9/13 改