群众路线的制度化进程述评

李元珍

     摘要：自上世纪八十年代开启群众路线的制度化进程以来，学界对于群众路线的实践制度化与否充满了争论。文章通过对制度化与非制度化两种不同观点的梳理，指出群众路线作为我国国家治理体系的一部分，本质上应该是一种兼具科层式治理与运动式治理的混合治理体制与机制。纯粹的群众路线制度化的推进，实际上使群众路线面临着科层体系内部的技术治理空隙，以及被官僚体系吸纳后脱离群众的双重困境。

     关键词：群众路线 制度化 混合治理

一、问题缘起

群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线。经过不断丰富和发展，群众路线在十三大通过的党章中最终被概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变成群众的自觉行动。”其中，“一切为了群众，一切依靠群众”讲的是群众观点，“从群众中来，到群众中去”是讲党的基本领导方式和工作方法。根据毛泽东本人的论述，党的领导方式和工作方法又包括“一般和个别相结合，领导和群众相结合”两个基本层面。此外，群众路线还是一种重要的工作作风。毛泽东同志把群众路线与官僚主义看作是两种对立的工作方法和工作作风。他说，官僚主义的表现，“一种是不理不睬或敷衍塞责的怠工现象”，“另一种是命令主义”。我们应该采取“群众化的方式”，“要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去。”^[1]上述几个层面基本上构建了一个系统的群众路线体系。

在这个体系内部，群众观点作为党的优良传统，一直被赋予很高地位。而作为一种工作方法和工作作风的群众路线，则在本质上不是一种现代意义上的治理方式。而且，依靠群众动员，在极大地汲取了民智、借助了民力的同时，也存在群众动员失控的风险，后者曾给党和国家造成了巨大的损失。改革开放后，为了吸取经验教训，制度化被迅速提上日程。邓小平在1980年《关于领导和国家制度的改革》报告之中，明确强调“缺乏各种职责权限的规程是官僚主义的一大病根……我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”鉴于制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。群众路线实践的制度化也被相应地提上了日程。

可以发现，改革开放三十多年来，群众路线的实践已经在形式上表现地越来越规整，并在一定程度上表现地越来越科层化、常态化，如近年来各省市开展的“三进三同”、“万名干部进万村入万户”等活动，以及十八大以来中央政治局常委组织开展的群众路线教育实践活动，都表现出了近乎一致的实践形式。然而，对于群众路线的实践究竟是否已经遵循了制度化的基本原则，以及对于当前的国家治理体系建设产生了怎样的效果，仍然是一个有待进一步讨论的问题。对此，学界也存在诸多争议。本文即是在对这些争议进行梳理的基础上，指出群众路线制度化所面临的基本困境。

二、非制度化的群众路线运作

“从群众中来，到群众中去”作为一种领导工作方法，同时也是一种政策制定和政策执行相结合的政策过程。相比于西方的政策过程，尽管二者在信息采集、议程设定、政策策划、政策确定、政策实施、政策评估等几个阶段不谋而合^[2]，但王绍光认为，群众路线有其独特性，是一种逆向的政治参与模式，它要求领导主动深入到群众中间，了解民意，吸取民智，而不是坐等群众前来参与^[3]。此前也有学者指出，当代中国的社会性利益表达和综合主要是由党和国家各级官员来体察和认定的，具有“内部输入”的特征^[4]。关于这种参与模式的来源，学者们从不同的角度予以了解读。有人从历史文化因素分析，认为这种决策方式既是源于“德治”传统，也是因为中国政府和民众之间存在一种“隐形的社会契约”，以至于领导者需要主动获取合法性^[5]。与之相反，有学者从理性算计的角度，仅仅将其当成是一种策略性行为，是“唯一合法的执政党”在群众利益表达制度和机制不够健全完善因而无法监测执政合法性是否牢固的情况下而做出的一项理性选择^[6]。不管成因如何，都表明在我国的政策过程中，领导需要主动深入群众，这个过程常常伴随着大量的工作组成员下到基层蹲点。与此同时，领导以及工作组在工作过程中，也需要经常性地依赖群众，需要发动群众共同参与。抽调工作组以及动员群众就成了一种特色鲜明的工作方式，而在一些学者看来，恰恰是这种方式，构成了群众路线非制度化的明证。

作为中国共产党的一种重要工作机制，国内外学者对于工作队以及相应的群众动员都有一定的关注。在毛时期，工作队与群众动员几乎是相伴相生的，每一个工作队下去，都要依靠群众、发动群众，才能顺利开展工作。尽管在某一个时期，工作队在村庄中拥有至高无上的权力，进村后便很快解除原有村干部的权力，成为村中各种事务的决策者、各种问题的解决者和各种纠纷的仲裁者，但他们的权力不仅受到上级领导机构的监督和制约^[7]，也要受制于原有的地方权力结构，他们需要学习如何有效地破解这些权力结构，重塑村庄内部的人际关联模式^[8]。正是依靠向农村派驻大量工作队，并有效动员群众为基础，国家在建国初期顺利完成了肃反、土改以及改造旧官僚体系等国家政权建设任务。有研究指出，通过土改中“诉苦”等民众动员技术作为农民国家观念形成的中介机制，这一机制将农民日常生活中的苦难与宏大的阶级、国家联系起来，成功确立了新中国积极的国家形象^[9]。这一机制不仅完成了群众的政治社会化过程，还为国家政治能力的建构提供了桥梁，通过将乡村民众纳入国家权力体系的运行轨道，彻底重塑了国家与乡村社会的关系，顺利实现了国家建设与乡村治理的目标^[11]。并且，依靠这种群众动员机制，还有效地维系了我国的“简约治理”的传统^[12]。正如詹姆斯·R·汤森等人所指出的，群众参与构建了中国特色的社会控制体系，这种控制尤其明显地表现在基层社会的治安调解委员会的运作上，它大大减轻了国家机构的责任，典型地体现了一个自我规范的社会理想^[13]。同样发现群众参与国家治理有效性的还有强世功关于政法工作的研究^[14]，以及冯仕政关于信访体系的研究^[15]。群众参与作为一种独特的“大众政治”的手段^[16]，极大地扩大了政治参与的范围^[17]，打破了承袭千年的精英政治的格局。并且，依靠这种方式，“在一定程度和一定范围内弥补了官僚模式的缺陷和不足，而且在某些领域中使政策的渗透力达到最大化”，从而“产生了即使那些官僚制度比较完善和合理的政治体系也难以企及的施政效能”^[18]。

毋庸置疑，依靠这种方式促进了我国的人民民主化的程度，并且进行了卓有成效的社会主义建设，但与此同时，这种方式也是“非科学”的，是不符合现代社会科层化、民主化的治理机制的。从民主建设的角度来看，这种依靠群众动员甚至群众运动式的参与与出于民众自愿的民主参与是完全不同的。有学者将群众运动中的参与称为“卷入”，指出：“人民大众的卷入同民主的参与和民主的管理不是一码事，完全有可能在一个方面达到很高的程度而在另一个方面却成就不多。”^[19]更有甚者直指“群众路线被当成了临时性的工具，只有放弃工具的观点，使群众的参与走上制度化、法律化的轨道，才能使自下而上的监督成为经常性的程序，才不会随领导人的好恶被抛弃掉”^[20]。

实际上，这一观点在相关研究中具有强大的市场，尤其是在国内学者的研究中，在多少带有一种渴求秩序的诉求之下，制度化成了不二法宝，具有了至高无上的地位。有趣的是，肇始于上世纪八十年代的村民自治似乎为这样一种群众制度化的参与诉求提供了重要渠道，一时间引来众人参与讨论，有人认为“搞好选举是新时期群众路线生动的体现，因为它是法制化了的群众路线”^[21]。还有学者认为“停留在工作作风层次的群众路线是不够的，必须从制度上解决与群众的联系问题。而村民自治实践则使群众路线在新的政治实践中得到了新的阐释”^[22]。如果说“群众路线本身并没有提供技术性的处理手段”的话^[23]，那么，新时期的这一发展算是为群众路线提供了新的注脚。不过，数十年的实践表明，村民自治并没有如预先设想的那样，为群众参与提供了一条制度化的参与渠道。它或者沦为了富人的游戏，或者成了派性之间斗争的工具^[24]。群众成为了村庄精英相互竞争拉拢的工具。

另一方面，从科层体制运作的角度来讲，李里峰通过对工作队在土地改革中的角色分析指出，工作队作为国家与乡村社会之间的新型中介机制和国家权力的非常规运作机制，在土地改革运动中扮演了重要角色。其介入改变了村庄社区的权力结构，重塑了国家与乡村社会之间的关系，帮助党和国家实现了民众动员、精英监控、乡村治理的目标。但是，这种做法又破坏了科层化党政机构的日常运作，增加了国家的统治成本，从而使运动式乡村治理模式难以长期维系^[25]。在此，李里峰首次将下派工作队称为一种“运动式的乡村治理模式”，不仅是对毛时代的群众路线运行的解读，更深刻影响了学者们对于改革开放以后的下派工作队的治理模式的基本评价。

滥觞于上世纪九十年代的领导联系点制度，作为群众路线在新时期的重要实践机制，虽然被广泛应用于各行各业，但其实际运行效果同样受到了学者的质疑。如严国方等人通过对江西省部门包村进行乡村建设实践的分析，最后得出这不过是一场运动式的乡村建设，虽然在形式上已经高度制度化了，但实质上是高度的非制度化，难以成为乡村建设的长效机制^[26]。何绍辉通过对定点扶贫开发过程中的权力、技术、关系与策略的解读，认为领导办点搞扶贫开发是一种运动式治理的典型，是后全能主义时代集权式治理的延续，而国家政权建设的基本方向应是加强基础权力的建构与促进现代官僚制度的理性化^[27]。在这些研究中，群众路线并不被认可为一种现代化的治理工具。

值得注意的是，改革开放前后的群众路线运作，尽管都被指斥为非常规化、非科层体系运作的，但是二者有一个重大的区别。毛时代的工作队进村都伴随有群众动员、群众参与的过程，在大多数时候，工作队和群众动员是相伴相随的。改革开放后的干部驻村，基本上只是官僚体系内部的动员，而不再有群众动员。正如王红亮通过对山东J市S县包村过程的研究所显示的，有80%的一般群众不知道有单位来包村^[28]。缺乏群众参与其中的以官僚体系为主体进行的“运动式治理”，实际上与传统的运动式治理已经相去甚远，二者的风险以及各自对于制度化的诉求都不在一个层面之上。前者主要是官僚体系的无序运作以及群众运动的不可控，因而希望建立起一套完整的科层制运作体系以及一套有序的群众参与体系，后者的立基点主要在官僚体系内部，是指涉官僚体系运作过程的制度化程度不够。由此也可以看出，所谓群众路线的非制度化运作其实包括两个不同时期的两个不同层面。

对此，学者们并没有给予足够的认识，反而试图建立一个统一的解释框架来解释中国历史上的所有运动。持这种解释的学者主要援引迈克尔·曼的国家权力理论来进行构建。曼认为国家权力分为专断权力和基础权力两种，前者是指“（国家）精英不与民间社会团体进行常规化的、制度化的协商即有权采取行动的范围”，后者是指“国家实际上渗入民间社会，以及在后勤上将政治决定施及整个治域的能力”和“通过设施渗入和统合民间社会活动的能力”^[29]。由于一方面国家基础权力很弱小，另一方面，经由革命成功转化而来的国家专断权力很强大，或者说就是一个全能型政体的转化^[30]，所以在采用激进手段时无需经过社会同意，由此导致了国家运动频频发生^[31]。问题是，毛时代以后的运动式治理最多只能说明是国家基础权力的不足，而无法递推至国家专断权力的强大。而毛时代以前的“运动式治理”也不能表明是国家基础权力的弱小，正如王绍光所指出的，新中国通过政治教育、政治运动以及各种社群组织的介入，以及专业化、官僚化的组织体系建设，成功改造了旧官僚体系，在国有经济尚未建立起来时就极大地加强了国家汲取能力的建设^[32]。在这个意义上，学界关于运动式的群众路线实践的结论只是进行了一个似是而非的成因叠加。缺乏对其内部机制的深入分析，而仅仅依靠相似性概念进行的演绎推理必然难以提供令人信服的解释。

三、制度化的群众路线运作

由于党和国家领导人已经明确指出了过去国家治理方式的运动性，并且强调制度问题“更为根本，”这也是一个为大多数人所认可的决定。因此，想要论证群众路线的运作方式本身即是制度化的，的确是一个不小的挑战。有趣的是，学者们不仅从横向的国家对比、纵向的历史比较，还从社会学、政治学等不同学科对这一问题直接或间接给予了论证。

上文已经厘清了群众路线非制度化运作的两个基本层面，对此，学者们也分别从这两个层面直接或间接论证了群众路线的运作原本就具有制度化特征。从第一个层面而言，学者们试图论证科层制并不是唯一制度化的国家治理体制，相较于科层制运作而言，运动式治理本身也是一种常规化的治理体制。亨廷顿通过与日本、伊朗、菲律宾等国以及台湾地区的横向比较研究，指出“动员官僚机构中的行政人员到农村去办理具体事务，乃是各国土地改革中通行的做法”^[33]。国内学者王连生的研究则显示，从建国之初的农村土地改革以来，几十年来党在农业、农村、农民问题上的每一次重大政策的出台，都无一例外地要向农村派驻工作队帮助贯彻落实^[34]。“农村工作队是落实党管农村工作原则的重要组织手段，是党密切联系群众的桥梁……农村工作队以其独特的方式把党与农民、国家与农村紧密地联系起来，把农民组织起来，促进了农村社会政治经济面貌的深刻改变”^[35]。因而，这也成为了党和国家介入乡村社会的常规性机制。也许，横向的国际比较，以及新中国几十年来的通行做法并不足以证明这就是制度化的。但是，周雪光通过比较中国历史上反复出现的运动型治理机制，指出运动和常规双重治理机制共生共存于中国的官僚体制中，面对国家的治理规模和多样性，官僚体制基础上的常规型治理机制常常难以胜任，表现出组织失控和失败；运动型治理机制正是针对常规型治理机制失败而产生的（暂时）替代机制或纠正机制^[36]。因而，运动型治理机制是建立在稳定正式组织制度之上的，是国家治理制度逻辑的重要组成部分。在周看来，新中国的各种运动只不过是历史上反复出现的，卡里斯马型领导挟民众以反对官僚体制的再现。

从第二个层面来看，尽管有学者指出，中国仍面临着“制度化运动的悖论”，即“改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的”^[37]。受这种强调运动治理模式的“新传统主义”的影响，产生了一种“组织内卷化”，即一种有制度的制定与增加，但却没有真正实现组织的制度化，不断制定出来的制度被仪式化，发生了目标和规则的替代。那些本来意在克服能力不足、促进政策执行和监管的各种“运动”，产生了预想不到的后果：它使得制度化受破坏，从而使国家政权能力更加低下^[38]。但是，组织的完全制度化原本就是一件不可能的事情，西方学者所谓“无缝隙政府”的理论本质上只是一个梦想。对此，唐贤兴从行政学的角度指出，公共问题的多样性与科层制组织的专业化存在着矛盾，即使在规模很小的国家，政府的部门化也做不到无缝隙地分割专业职能并覆盖所有的公共事务领域。现代社会的绝大多数公共问题不是作为一个单一的整体而存在的，而是既与其他公共问题相互依赖，也与其他领域的公共问题存在着交叉或重叠。社会发展需要提高政府的社会动员能力，但这种能力还不能满足于解决社会公共问题的需要，这种矛盾性是政府选择政策工具时面临的基本困境之所在。所以，运动式治理作为一种政府间的合作机制，具有某种程度的合理性^[39]。唐的研究证明了科层式治理本身存在的缺陷，而运动式治理作为一种弥补方式蕴含在科层体制内部。

如此，不管是交替运行还是内涵于其中，运动式治理都成了一种弥补科层制困境的存在。这里的科层制困境不仅仅是科层制的僵化以及韦伯意义上的“理性的囚笼”，还是技术性手段面对现代社会的无力。正如有学者所指出的，转型期不断增生的问题存在着高度的复杂性、异常性和相互依赖性，这使得政策的执行存在着相当程度的“技术性困难”^[40]。在这种情况下，提高政府治理能力最为常规的办法是国家制度建设，即依赖于正式官僚系统的发展来应付日益难以控制的治理局面。但是科层式治理解决了一些问题，同时又在内部制造了新问题，而且科层式治理还付出了脱离群众的巨大代价^[41]。陈柏峰也通过分析群众路线在治安工作中从1978——2008年的变迁指出，新时期的群众路线受程序法治主义的限制，与群众路线相伴的身体治理方式和德行治理方式逐渐衰落，而与专门工作相伴的技术治理方式却未能有效替代，乡村社会治安陷入了困境^[42]。实际上，当下西方社会普遍流行的治理范式，以及新公共管理运动的兴起，在某种程度上也是为了回应这一科层制的困境。运动式治理在某种程度上与其有异曲同工之妙。

四、群众路线制度化的两重困境

从上述这些争论中可以发现，群众路线的制度化推进实际上面临着双重困境。它既无法解决科层体制本身所面临的困境，也无法解决技术治理所面临的与社会脱节的问题。诚然，制度化是所有现代国家的不懈追求，但在这个过程中，我们也许应该好好检视一下我们已有的制度遗产，看看在这个现代化的过程中我们得到了什么，又失去了什么。

首先，制度化与非制度化共同蕴含在群众路线的运作中（同时也共存于科层制体制的运作中），二者相互结合，共同构成了一种中国特色的治理方式。在每一个层面，矛盾的双方并不是如上述周雪光的研究所揭示的，是一个相互替代的关系，而是二者长期共存，对立统一。在整个国家治理体制中，也是科层式治理体制与常规化的运动式治理共同构成了国家治理体制的基本制度体系。并且，无论是在科层式运作中，还是在运动式治理的过程中，都同时存在着制度化与非制度化两种运作机制。这是一个极其复杂的运作体制与机制，因而也需要相当大的灵活性来对其进行驾驭。

正如我国历史所显示的，在不同时期，国家对于治理体制的偏重会有所不同。比如，在毛时代，就更倾向于采用运动式的治理体制，但是改革开放以来，运动式治理正不断被科层式治理所吸纳。对于一个面临卡里斯马型领导的更替，以及赶超现代化的压力的政权而言，对于稳定秩序的诉求已经超过了一切，官僚制也许不是一个最好的选择，但在这种情境下，却是一个“帕累托最优”的选择。这种制度化的诉求与非制度化治理的有效性之间存在巨大的张力。在当前阶段，更常见的是将非制度化的动员主要局限于官僚体系内部，而较少涉及到群众动员。这样一种变相的妥协实际上进一步彰显了群众路线制度化的困境。

在另一个层面，群众路线虽然内涵有“反官僚主义”的成分，但反官僚主义并不反官僚制本身。正如王绍光根据武汉建立税收体系的研究所揭示的，在建立新的官僚制度时，群众路线作为一种工作方式在其中发挥了重要作用[43]。当下，学者们显然已经关注到了当下这种简单制度化的后果。如吕德文通过对赣南版上镇计划生育工作1991——2001年的实践过程的分析指出，群众路线原本就是一系列矛盾对立的统一体，由于没有有效的群众动员能力，简约治理资源不断萎缩，致使强大的国家官僚动员能力与薄弱的分类治理能力形成了巨大的反差，这也直接构成了20世纪90年代农村基层治理困境的根源^[44]。该研究深刻地透视了社会动员能力弱化之后，不仅简约治理无以为继，就连运动式治理以及科层式治理通通变成了单向度的治理，无法获得社会的回应，从而无法有效运作。贺雪峰也通过详实的经验调查指出，在众多资源密集型地区，缺乏群众参与的乡村治理已经形成了一种“狠人”主导的“分利秩序”，基层治理正日益变得“去政治化”^[45]。在他们看来，当前的基层社会正普遍面临着“群众失语，乡村失序”的困境，一些有效的治理传统已经被摒弃，新的制度化设置却并没有取得成效。正如有学者所指出的那样，村级治理的正规化和官僚化可能仅存于形式上，缺乏实质内容，附带繁琐的文书却没有真正的工作^[46]。由此，重新调整机关工作片面的规范化倾向，强调基层治理的综合性以及半正式的简约治理，才是更为基础性的群众路线工作，惟如此才能更好地为民服务。

上述这些研究清晰地展现了群众路线制度化以来，基层治理所面临的一些困境，这些困境背后也意味着党的执政合法性正日益遭受挑战，而所有的这些困局至少部分和群众路线的失效有关。不可否认，形式上日渐规范的群众路线实践，正逐渐被官僚体系本身所吸纳，并演变成官僚体系内部的“空转”，而离群众本身愈来愈远。

五、结语

制度化是现代国家建构的一个基本方向，也是现代国家治理体系建设的基本目标。十八届三中全会也进一步指出，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。然而，党中央和国家应该充分认识到理性治理的有限性，认识到复杂治理的重要性，如此才不至于让群众路线这柄原本制约官僚主义、形式主义的利器，反而被官僚体系所绑架，在制度化的道路上既丧失了一线治理的灵活性，更丧失了其干群一体的本原，从而陷入到制度“内卷化”的困境之中。

原文载于《中共宁波市委党校学报》2017年第3期