机会主义政治的形塑机制及其破解之道

——评《乡村治理的术与道》

辛巧巧

（中央财经大学 法学院，北京 100081）

引言

20世纪后期，在我国农村计划生育和税费征收工作中发生了大量的干群冲突，三农问题受到广泛关注，农民的弱者形象逐渐树立起来。学界对于农民与基层组织互动行为的“抗争”“维权”视角兴起。21世纪以来，国家为应对“三农”问题，进行农村税费改革，出台诸多惠农政策，各项资源不断输入农村，农村的发展迎来了新的契机，但是钉子户、上访、群体性事件等现象却越来越多。

对于这一时期农民行为的理解，学界既有研究依然主要是延续了对税费改革前干群冲突的看法，采用“抗争”“维权”视角进行分析，主要有“抗争政治”与“底层政治”两种观点。“抗争政治”认为农民的行为具有政治抗争和政治参与的特点，其抗争的主要诉求在于“权利”。这是当前的主流观点，受西方抗争政治理论的影响较大。“底层政治”认为生存伦理是农民抗争的根本属性，农民的抗争具有伦理性。这种观点实际上具有同一的前提性假设，即农民是弱者，农民的行为都是弱者对强权的反抗，均忽视了农民这一群体已经出现高度分化。

陈锋博士新近出版的《乡村治理的术与道》（以下简称为《乡村》）一书指出，当下中国农民与基层组织的互动行为已经发生重大变化，“抗争”“维权”视角所不能涵盖的农民机会主义博弈行为正在兴起并且泛化。在这一现象的基础上，该书揭示了机会主义行为的逻辑以及机会主义政治的形塑机制和后果，拓展了乡村治理的研究。

一、基层治理中的机会主义博弈现象

农业税费改革后，农民的负担减轻，计划生育政策松动，农民的生育观念也有所转变，而且，近些年来国家大力推行依法行政，基层权力受到规训，基层组织的各种不规范行为受到一定的约束和纠正。从理论上说，干群之间发生冲突的可能性应大为减少。然而，从各种新闻媒体报道和学者的调查研究来看，村庄内部干群之间的协商合作越来越困难，公共品供给中钉子户越来越多，农民上访有增无减，而且有规模化、组织化趋势，群体性事件也日益增多。

对于这一现象，既有研究主要采用“抗争政治”与“底层政治”视角进行分析。《乡村》则认为，这是因为当下农民与基层权力的互动行为中，农民的机会主义博弈行为出现并不断增多。经济学中的机会主义行为是指行为人为了追求自身利益最大化而实施的各种行为，包括损害他人和公共利益的行为。作者在此基础上，提出了基层治理中的“机会主义行为”和“机会主义政治”。作者认为，基层治理中的机会主义行为，是指行为者利用机会最大限度的实现自己目标的行为，行为者擅于抓住机会，利用既有制度或者治理的漏洞，从灰色地带谋取利益，具有投机性、权宜性、策略性等特征。基层治理中的机会主义行为，包括作为被治理者的农民和作为治理者的基层组织。二者的互动出现的既无原则也无规则的基层政治形态，即为机会主义政治。“机会主义政治”的提出对于理解当下中国农民的行为逻辑和基层治理的形态具有重要的作用。

从农民来说，与税费改革前相比，农民与基层组织的互动行为已经发生了重大变化，已由隐蔽的、被动的、带有弱者抵抗色彩的抗争逐渐转向积极的、主动的、能够运用各种政治手段的利益博弈。农民的机会主义的博弈行为，主要采用的手段有赖皮、纠缠、闹腾、威胁，并能够利用当下的体制和政策制度漏洞等对基层组织进行要挟，以此来促成自己的诉求得到满足，具有较强的自利性和投机性。而且，这类博弈通常会以“生存与公正（道义伦理）”“党和政府要负责（政治正确）”“政策与法律（权利）”等话语来建构自己的正当性。一些打着“权利”“生存权”、“发展权”等话语旗号的行为，背后实质诉求却是不正当或不合理的利益。正如斯科特所指出的，农民进行日常抵抗时，公开表现出来的话语，可能只是一种策略，而其背后往往隐藏着另一套话语和实践。 因此，如果仅从外在表象上看，农民的机会主义博弈行为都会表现为“维权”或“抗争”的行为，甚至是农民的政治参与，但实际上却不一定如此。

从基层组织来说，在面对农民的机会主义博弈时，也逐渐发展出一套策略性应对方法：对农民的机会主义博弈行为，或者回避、放任，消极不作为，或者用钱收买摆平、动用灰黑势力压制。有研究显示，“不得罪”逻辑已经成为村民及干群之间普遍奉行的行为准则，发放低保成为了乡村治理中的惯用手段，灰色势力在农村中也广泛存在。正如欧阳静所概括，基层组织的策略性治理“既包括那些灵活的、因地制宜的合理、合法的策略，也包含了那些不讲规则，不顾战略，不具合法性与正当性的策略”。基层组织的策略性行为在本质上也属于机会主义行为，也具有自利性、投机性、权宜性，与农民的机会主义行为，共同构成机会主义政治的一体两面。

《乡村》观察到的这种机会主义政治，绝不仅是北镇特有的现象，而是具有广泛代表性。在经济利益密集程度居中的中部地区村庄中，农民的机会主义行为和基层组织的策略性行为广泛存在。理解这一现象的产生及扩散机制，对理解我国基层治理的弊病及找出解决之道具有重要意义。

二、机会主义政治的形塑过程

对于农村治理中出现的各种问题，既有研究，多将原因指向基层组织的权力滥用，并认为削弱与限制基层权力才能防止权力运作的失范。国家为解决这一问题，也积极推动基层组织依法行政，要求基层权力的行使规范化、程序化。2004 年以来，政府就以“科学发展观”为指导，推动政府由“管理”转向“服务”，依法行政，遵守程序和规范。在此一乡村治理转型的背景下，为何农民的机会主义行为反而泛化，基层组织的策略性机会主义治理行为反而越来越多？机会主义政治是如何形塑的？《乡村》认为，机会主义政治的形成也与我国市场经济的发展和社会结构分化有关。在市场中，任何社会经济事务都可以转化成为利益，可以进行交易和博弈。当国家资源输入和地方资源资本化时，乡村利益争夺被激发，各方围绕着本来旨在提供农村公共品建设、推进农村发展的公共资源谋取自己的利益。但是，从制度-结构的视角可以进一步发现机会主义政治型塑的机制。

一是压力型体制下基层组织的“目标异化”。农业税费取消和计划生育政策松动后，基层组织又迎来了财政和维稳两大任务。在“以人为本”、“和谐社会”理念的指导下，中央对于重大生产安全问题和重大群体性事件、集体上访、越级上访等实行一票否决制。面对过重的维稳目标，一方面，乡村干部在行使权力时如履薄冰，害怕引发更大的事件，不敢作为，采取妥协退让的策略，遵循“不出事”的逻辑，给了机会主义行为生产的空间。另一方面，对于钉子户和上访，采用各种变通的策略性手段加以应对，如动用黑社会和花钱“摆平”，产生了“目标替代”现象，基层治理反而悖离了既定的法治化的目标。

二是村民自治下干群之间存在普遍的不得罪逻辑。我国当下实行村民自治，村干部由村民选举产生，使得村干部为了选票不愿直面村庄内部的矛盾冲突，不愿得罪人。这也进一步放任、纵容了机会主义行为的产生与扩散。

三是治权弱化和技术性治理转型导致与机会主义行为的扩散。近年来，基层治理不断落实依法行政、程序主义，推行技术性治理，将权力的行使规范化、程序化、技术化和标准化。这一定程度上纠正了乡村治理中的不规范行为，防止了权力的滥用，保护了农民的权利，但也弱化了乡村治理能力。在基层正式权力受到规训的同时，传统乡村社会中的人情、面子等方式也逐渐失去效力，使得基层组织在面对机会主义行为时失去了治理能力。为了避免引起更大的冲突矛盾和完成上级的硬指标任务，基层干部或者选择回避、妥协和退让，或者花钱买平安、引入灰黑势力。这就产生了一个吊诡的结果：在国家推动基层权力规范化、程序化的过程中，基层权力的运作却更加的非正式化、不规范化。

总之，在高压型的目标管理体制、村民自治及治理转型的背景下，为了应对农民的机会主义行为，基层组织出现一系列的策略性行为。一方面，基层组织出于害怕出事、不敢得罪的逻辑而不敢限制、制裁机会主义者的不合理或不合法行为，使得机会主义行为泛化开来。另一方面，基层组织由于治权不足，从而引入地方势力摆平机会主义者，乡村治理陷入恶性循环，基层组织的合法性也进一步降低。

三、机会主义政治的后果：分利秩序与乡村治理内卷化

当前的乡村治理转型，旨在通过技术治理形成规则之治，反而导致乡村内部无法自行进行有效的利益再分配与秩序维持。受到自上而下的压力型体制和自下而上的村民选举、村庄社会结构的影响，一些基层组织或者消极作为，或者利用地方社会势力进行策略性应对。《乡村》指出，在这一机会主义生产与治理的过程中，正在形成一个庞大的分利集团。一些基层组织，在分配和承接国家资源、推动地方资源资本化的过程中，存在一定的寻租行为。同时，一些机会主义者利用高压维稳体制与基层组织进行博弈，使得基层组织与其达成妥协，从而成为分享利益的一份子。此外，一些地方灰黑势力和富恶势力，通过与基层组织的结盟或者村庄选举进入乡村政治，顺利的成为了各种项目的承包商、开发商，截取国家和地方资源。在这些相关利益主体之间形成了一个分利秩序，相互利用、克制又相互结盟，共同消耗和瓜分着有限的社会资源。

分利秩序不仅消耗着社会公共资源，还消耗着基层组织的合法性。作为地方社会势力的同盟、分利集团中的一份子的基层组织，发生了异化和蜕变。在这一资源利益的分配结构下，无论国家向农村输入多少资源，都会被相关利益主体瓜分、蚕食，使得国家输入的公共资源转化为少数人的私益。大多数的普通农民反而无法得到国家政策和资源输入的惠及。乡村治理陷入资源不断投入而治理状况却没有得到改善的状况，出现“内卷化”现象。

一直以来，“内卷化”都是我国基层治理中面临的难题。相关研究中，一些学者认为，这是由于国家对农村过渡汲取资源却又缺乏提取手段所致的。另一些学者认为，这是由于基层组织具有独立性和自利性的特征，使得基层组织偏离其应当履行的公共职责。以上两种观点，一个从国家视角出发，一个从代理人视角出发，均有一定的合理性，但是却缺乏农民视角。国家的资源输入能否顺利对接农村，农民作为接收资源的目标和终端，是极为重要的一环。在当前国家直接与农民对接资源的背景下，从农民视角来探讨这一问题的原因，具有必要性。正如作者所观察到的，由于存在机会主义行为，基层组织才更加依赖地方势力对其进行治理。当然，造成这一现象的原因复杂，农民的机会主义行为并非决定性因素，农民的机会主义行为与分利秩序、基层治理内卷化的形成也并非单向的因果关系，在实践中，更多的是相互影响、牵扯、形塑，在互动中彼此之间不断强化，形成恶性循环。

此外，相关研究发现，项目制作为当前国家为农村提供公共品供给的主要模式，也是造成农村分利秩序与基层治理内卷化的重要原因之一。项目制在实施过程中普遍存在“权钱结合”和“官商勾结”的问题，项目在进村过程中出现了私人化运作现象，在项目争取和实施阶段，项目资源转化为了村庄精英的私益。这样，国家虽然一直在加大转移支付、加大惠农项目投入，但是却不能对基层治理的改善起到实际提升的效果。

四、机会主义政治的破解之道

税费改革后，国家加大对农村的转移支付，加大惠农项目的投入，大量资源下乡，大量的利益流入引发了基层治理的新的冲突形态，在这一背景下，如何化解机会主义政治带来的治理困境，让政府能将“好事办好”，让普通农民能从国家政策和资源中受惠，值得思考。

首先，对于农民行为的逻辑和政治属性的认识，既要有整体视角，又要有分类视角。对于高度分化的农民，尤其是其中的机会主义者，需要注意其利益博弈属性和机会主义色彩，从“抗争”向“博弈”视角转换，认识到利益博弈是社会的常态化问题，而非政治性的问题，建立利益分配和调整的常态化规则，而不是继续用高压维稳思维进行“治标不治本”的策略主义应对。只有正视农民中的机会主义者和机会主义行为，才能使基层治理不受少数人的主导，进而维护大多数沉默的农民的权益。

此外，要认识到良性的基层治理应当是规范性与有效性的平衡，而非片面的强调规范性。在机会主义政治的形塑过程中，国家单向的推动权力的规范化、民主化并不能有效地解决基层权力运作失范的问题，权力规训导致的治权弱化反而加剧了基层治理的困境，导致基层治理进一步异化和社会化。

更为重要的是，需要更加重视“治道”而非仅仅是“治术”。《乡村》认为，从基层治理中的机会主义政治的生产、形塑过程来看，基层权力运作的规范化、程序化和民主化，只是治理之“术”的改变，根本之“道”在于重塑乡村治理的政治性。应当加强基层治理的政治性建设，提升政治伦理性，建立起国家与基层权力运作的正当性和合法性。并通过教化人心，重塑社会的核心价值体系，达成政治秩序与心灵秩序的某种契合，共塑乡村社会的公共秩序。

重塑基层治理的政治性与通过政治教化人心，虽然初听起来有些虚无，但作者的建议并非没有依凭。从理念上重新正确理解“和谐社会”和“以人为本”的内涵，认识压力体制下的目标管理责任制的弊端，重塑农民与基层组织之间的利益关联纽带，都是可以具体落实的措施。作者也并未完全否定技术治理之术，只是强调除此之外，不能忽视政治秩序所赖以生存的实质性的精神和道德追求。文本上的规则、程序或许容易建设，但是在如今这样一个价值观多元的社会，公共道德与社会共识的达成，的确具有一定难度。如何增加这一建议的可行性和探索出具体可行的途径，也有待进一步的思考。

经济学认为，机会主义源于人的自利本性，只要人的自利动机存在，机会主义就不会消除，但有效的制度安排可以将机会主义约束在合理限度内，关键在于制度设计能引导人的这一本性使之趋于善的结果，而这种制度设计的关键在于符合人性，符合行为主体的思维和行为逻辑。同样，在机会主义政治中，农民和基层组织是否会实施机会主义行为以及实施的程度，除了个体差异外，更为重要的是取决于既定的政策制度安排。基层治理中的机会主义政治现象，可以反映出我国有关的政策制度存在诸多不合理之处，对机会主义行为与这些制度的相关性进行厘清，能够指明制度完善的方向。虽然制度总是会落后于实践的需求，但与重塑政治性和教化人心达成政治秩序与心灵秩序的契合相比，达成制度与人性的契合，或许更为容易些。无论如何，讲求术与道的辩证关系对推动基层治理的完善具有基础性的指导意义。

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本文修改稿发表于《北京工业大学学报（社会科学版）》2017年第3期

陈锋 著《乡村治理的术与道——北镇的田野叙事与阐释》于2016年11月底由社会科学文献出版社出版并上市，该书由贺雪峰教授作序，著名学者曹锦清、贺雪峰、李昌平等联袂推荐。本书为社会科学文献出版社“田野中国丛书”之一，共284页，27万字，定价69元