摘要：我国现行农地制度脱胎于家庭联产承包责任制，农地制度内含促进农业生产经营的初始目标。实践中，农地制度的产权改革目标与土地利用目标并不完全统一，尤其是二轮土地承包之后的政策调整偏向土地财产权保护一端，固化土地细碎格局并影响农业经营体系创新。城镇化与农业技术进步凸显前期政策的负面效应并带来农民地权新诉求，下一步农地制度改革的重点是回归改善农业生产经营的初始目标。沙洋县在坚持现有政策框架前提下所探索的“按户连片”做法，较好地将财产权保护与农业经营改善目标统一起来，属于回应农民真实地权诉求的制度供给。
关键词：农地制度；农业经营；地权诉求；制度供给；按户连片
作者信息：华中科技大学中国心乡村治理研究中心副研究员
实施家庭联产承包责任制以来，我国农地制度改革主要解决土地集体所有与农户分散经营的矛盾，并且总体沿着强化农户权利和压缩集体权利方向推进。受两方面原因影响，此改革思路持续获得重视。一是私有产权的激励效应被过度重视，[①]二是农业生产状况不断变化的社会现实被忽视。在农户承包经营权十分清晰且已经获得法律保障的今天，继续强化农户土地权利基本不能产生制度“红利”，相反，锁定地块细碎格局与地权分散局面的负面效应日渐凸显。
当前农业经营发生两方面重要变化。一是城镇化推进带来大量农村劳动力流出农业，农业之外就业降低农民对于土地依赖程度并带来人地关系重要变化；二是农药、种子、机械化等农业技术方面变化倒逼农业经营方式变革。以上变化致使当前农地制度的矛盾焦点，由之前保护农民自主经营权利转向土地要素重新配置方面。未来农地制度改革应当突破之前“集体”与“农户”对立思路，真正保持集体权利与农户权利的平衡关系。本文结合湖北沙洋县土地“按户连片”的确权做法，梳理反思我国近年来的农地制度改革逻辑，并探讨下一步农地制度改革方向。
农地制度主要包括农地产权制度和农地利用两方面内涵。我国农地制度改革的基本任务之一是建立与经营方式相适应的农地产权制度，改进农业生产效率，提高土地产出率。依此标准，可梳理家庭联产承包责任制实施以来我国农地制度演变逻辑。
（一）我国农地制度双重内涵
（1）农地产权制度。农地产权制度主要解决不同主体之间土地权利分配问题。在集体所有制下，我国农地制度首先要构建合理的产权制度，以解决集体公有的土地生产资料向不同农户配置问题。实施家庭联产承包责任制之初，我国发展出“所有权归集体，使用权归农户”的农地两权分离制度。1986年通过实施的《民法通则》首次将农户从集体获得的土地使用权利纳入法律保护，土地承包经营权自此成为独立民事权利。之后随着二轮土地承包实施，土地承包期限由一轮“十五年”变为二轮“三十年”，直至十七届三中全会决议提出“长久不变”，土地承包经营权最终由债权变为物权，并获得《物权法》保护。近年来，随着既有地权格局与农业发展不适应一面日渐凸显，国家进一步提出所有权、承包权与经营权“三权分置”的产权改革思路，着力应对人地分离趋势及其带来土地要素重新配置问题。
（2）农地利用制度。农地利用制度主要与农业生产经营有关。以土地承包为主要内容的家庭联产承包责任制，较为有效地解决困扰集体生产的劳动监督问题与集体分配造成的激励不足问题，建立农户投入与收益直接关系，通过调整农户与集体的经济关系来促进经营效率提高。对此有学者指出，“承包经营关系……目的是通过给予承包人一定的自主经营权与经营成果相联系的预期报酬，来实现发包人的经营目标”[1]。实施家庭联产承包责任制之后，农户成为自主经营、自负盈亏的经营主体。在联产承包责任制下，农户的自主经营程度主要受农地制度影响，具体表现为土地承包经营期限及其受保护程度等。通常认为，越是稳定的承包经营权越是有利于提高农民投资预期，反之有可能带来农民对土地的掠夺式利用。农地产权制度很大程度上是服务于农业经营，目标是建立农户与集体之间清晰产权关系以促进土地利用。
（二）农地制度演变逻辑
基于农地产权制度与农业经营体制的关系演变，最近三十多年以来的农地制度变革可划分四个阶段。[②]
（1）完善双层经营体制阶段的农地制度。自1982年开始，中央连续下发五个一号文件和一个五号文件，围绕家庭经营、统分结合双层经营体制，制定了关于土地承包的系列政策，就土地承包形式、承包期限、土地投入补偿、土地撂荒处理办法、集体机动地、土地转包、土地规模经营等方面制定详细政策。1991年十三届八中全会确立双层经营体制“作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度”的地位。总体而言，这一时期的农地制度主要是配合统分结合双层经营体制设计，在制度设置上强调集体权利与农户权利相对平衡关系，既尊重农户自主经营权，也体现集体统筹管理权。
（2）集体统筹经营停滞发展阶段的农地制度。1992年以后，完善农业经营体制工作发生转向，双层经营体制在实践中“开始走下坡”[2]111。这期间土地政策主要发生以下变动：1993年中央发文规定一轮土地承包15年到期之后，再延长30年；最早在贵州湄潭县实验的“增人不增地，减人不减地”办法开始向全国推广；削弱集体调整土地权利，规定“大稳定、小调整”原则；限制集体留机动地；允许土地使用权依法有偿转让，出现土地向企业流转情况。到二轮土地承包实施之前，农地制度调整主要集中在限制集体土地权利与强化农户承包经营权方面。
（3）日趋财产化阶段的农地制度。二轮土地承包实施以后，农业经营制度与农地制度主次关系发生调换，十五届三中全会决议提出，“稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系”。随后《土地承包法》和《物权法》相续颁布实施，土地承包经营权变为“用益物权”，农户与集体由之前经济意义上的“承包”关系明确为法律意义上的物权关系。2008年十七届三中全会决议在二轮承包30年期限基础上进一步规定土地承包关系“长久不变”。对此，部分学者认为不承担集体义务且“长久不变”的土地承包经营权实质接近农地私有化。[3]62
（4）农业经营体系创新阶段的农地制度。2008年以后我国农村土地流转步伐加快，中央开始强调推进农业经营体系创新。2013年一号文件、2014年一号文件以及十八届三次全会都针对构建新型农业经营体系作出具体规定。培育新型农业经营主体是农业经营体系创新重要方面，十八届三中全会决议鼓励发展专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多种经营形式。以新型经营主体为基本内容的农业经营体制创新，带来土地要素重新配置动力，早期均平化土地承包方式下所形成的地权分散格局，与当前土地相对集中经营趋势发生冲突。为破解这一矛盾，十八届三中全会决议确立坚持集体所有权不变、保障农户承包权与放活土地经营权的农地改革思路，尝试通过经营权流转来应对土地承包主体与土地经营主体分离趋势。
我国农地制度脱胎于农业经营制度，农地产权制度最早服务于土地有效利用和农业高效经营。九十年代以来，一方面是双层经营体制中集体统筹一层没有充分落实，另一方面是农地制度改革持续削弱集体的土地权利，致使我国农业经营问题日趋凸显。二轮土地承包以来，农地制度开始脱离农业经营制度，朝着独立财产制度方向演变，农地已经超越传统的生产资料属性，具备私人财产物的属性。随着土地承包经营权由债权变为物权，农地制度重心由经营制度调整为财产制度。从农业经营角度看，在部分土地承包户进城并脱离农业生产的背景下，地权分散到千家万户之后，反而成为当前农业经营体系创新阻碍。
以家庭联产承包责任制为基础的土地均平化承包方式，与八十年代的经济社会条件相符。2000年以后，城镇化、工业化进城加快推进带来的经济社会发展新趋势，引发农业经营方式变化与农民地权新诉求，呼唤农地制度进行相应调整。
（一）农民地权诉求变化
八、九十年代，农业之外就业机会有限，土地为农民提供基本就业机会。在集体内部土地资源相对稀缺背景下，大部分农村在一轮二轮土地承包过程中按照人头平均分配土地。按照土地实物分配方式保障集体成员权益所带来的实践问题是，一方面要保证地权相对稳定，以利于农民生产投资预期，另一方面又要调整分配土地，保障新增人口获得土地的权利。二轮土地承包之前，部分地区发展出“两田制”或者“三年小调整、五年大调整”的制度，在土地承包经营权稳定与保障集体内部公平之间采取折中方案。对于土地承包经营制度所存在的公平与效率问题，学界进行较多关注。理论上通常假设地权的稳定性会影响农民投资预期，但对于地权稳定因素对农业经营效率的具体相关程度却缺乏科学可信的实证结论。部分学者认为，由于一年一动的频繁土地调整状况并不存在，之前普遍施行的“小调整”制度本身具有较高地权稳定性，并且农户主要是基于成本收入进行投资决策，相对于经营规模太小、农业劳动力过剩、投资收益过低、投资外部性等因素，地权稳定性对农业生产投资影响作用并不显著。[4]
在二轮土地承包完成前，尽管农地政策倾向保持土地承包关系稳定，但依然允许农民自愿前提下的土地调整。相关政策上，中央文件“提倡”承包期内实行“增人不增地、减人不减地”，实际承认调整土地是集体的合法权利。第二阶段政策调整构成我国农地制度分水岭，集体调整土地在政策上受到严格限制，最早从贵州湄潭地区试验的“生不增、死不减”政策一刀切地向全国推开，“三年小调、五年大调”、“两田制”等其他形式地方实践经验都被否定。在家庭联产承包责任制初期，稳定地权尽管起到了给农民“定心丸”效果，但之后地权固化政策的负面效应也日渐凸显，甚至超过其正面效应。曾参与湄潭改革试验的刘守英等人于2011年在湄潭调查发现，“93%的被调查者同意按人口进行土地再分配”[5]，绝大部分农民希望通过土地调整解决地权细碎格局带来的农业生产困难。
对于今天的农民而言，继续强化地权稳定性很难继续产生正面效应。一些跨省市的全国性调研发现，从二轮土地承包到2008年，被调查的村庄中有40.1%的进行过土地调整，平均调整频度是2.4，其中“大调整”0.6次、“小调整”1.8次。[6]如此高比例存在在政策不允许情况下进行过多次土地调整，反映农民调整土地意愿和农民地权新诉求。除土地征用、土地整理等因素诱发土地调整之外，农民支持土地调整的主要动力是破解土地细碎格局并改善农业生产条件。点上和面上的情况都反映当前农民的地权新诉求。
（二）农民地权诉求变化动力
三方面原因带来当前农民地权诉求变化。
（1）土地细碎化与农业生产外部性困扰。农业生产过程可以区分为私人环节与公共环节两部分。所谓私人环节是指一家一户可以完成的生产工作，而公共环节是指“一家一户办不好、不好办以及办了不合算”的事情。如田间管水属于一家一户可以完成的私人作业，而农田水利建设、集体抽水排涝等则属于公共事务。受自然条件与技术因素限制，农业生产中的很多环节都存在外部性。从前一方面看，我国“人均一亩三分地、户均不过十亩，且高度插花”[7]的土地格局，造成生产过程中很多一家一户无法完成的工作。例如，A家放水需要经过B家田块，而B家刚完成田间施肥或者两家社会关系不好，就会影响A家生产工作。“小且散”的土地形态造成农业生产方面的天然矛盾。从技术角度看，很多生产环节由一家一户的效率很低，比如单家单户进行病虫害防治没有统防统治效果好。之前土地承包中采取远近肥瘦搭配的分配原则，第二次农业普查显示全国农业生产经营户超过2亿户，从事农作物种植农户的户均土地低于10亩。二轮承包之后不断固化地权的农地政策锁定这种插花分散地权格局，极大提高农民生产难度和农业经营效率，造成农业生产中“反公地悲剧”[③]。
（2）人地分离与土地要素重新配置要求。2014年全国农民工总量已经超过2.7亿人。随着新型城镇化发展推进，农村人地分离状况日益普遍，带来土要素重新配置动力，这就要求土地资源从2亿多“承包户”向留在农村实际从事农业生产的“经营户”重新配置。八九十年代绝大部分农民依靠农业生产维持生活，当时“承包户”与“经营户”统一，均平化土地承包方式具有合理性。但从当前农业经营体系创新角度看，分散地权不利于资源优化配置。在分散地权加上“插花”格局下，只要少数几户反对就可能阻碍整村土地流转，而实际中每个村都有部分没有能力外出或者不愿外出的农民，土地流转过程的高昂交易成本致使市场手段在资源配置上的实效。实践中经常出现地方政府采用行政强制手段推动整村土地流转的现象，政府如此做法一定程度上是不得已而为之，否则就无法破解土地流转过程中的“插花”障碍。
（3）技术进步与农业大生产趋势。围绕环境治理工作，近年全国开始实施秸秆禁烧政策，落实秸秆禁烧政策最好的办法是实施秸秆还田。调查发现，部分国营农场实施秸秆还田超过三十年，在改良土地、防止土地板结方面效果显著，而这项成熟技术却很难在农村推广，原因是田块细碎、插花格局阻碍秸秆还田种的大机械使用。当前广大农村地区普遍使用的小型拖拉机无法完善秸秆还田作业，而大中型机械为一家一户且地块分散到各处的农户提供作业服务的成本太高。调查中有农机手形容说，“大拖拉机耕一亩田只需要几分钟，走在路上时间得半天”。秸秆还田表面上是技术使用问题，实质体现农地制度矛盾。当前农业生产技术已经突破传统一家一户小农自给自足局面，朝着大生产方向发展，如现代农业技术推广、大型农业机械作业、良种使用、农田水利建设、土地整治、社会化服务供给、统防统治等。技术推广、政策下乡、惠农资金投入等各方面普遍存在的“最后一公里”问题，反映地权分散、地块细碎格局与大生产趋势相冲突。
按照是否从事农业生产标准，可将农民区分为“承包者”与“经营者”两类。那些脱离农业生产而拥有地权的“承包者”，主要关心土地流转之后的租金收益，而实际“经营者”则要承担地块细碎插花格局造成的生产不便后果。从“承包者”角度看，地权主要体现为收益权，从“经营者”角度看，地权表现为便利的耕作权利。回到我国农地制度服务于农业经营的初始目标，从促进农业生产效率出发，当前农地制度应当回应实际“经营者”的诉求，重点解决地权分散和地块细碎问题。二轮承包之前的土地调整政策主要解决集体内部地权公平问题，当前则需要通过一定手段解决地权分散、地块细碎问题。具体操作上，可在坚持现有承包关系、不改变承包面积和尊重农户意愿基础上，允许农户之间进行土地调整互换，实现每家每户的相对集中连片经营。
（三）农地制度供给方向
基于农业经营体系构建方向的分歧，农地制度改革有两个不同方向可供选择。一部分人将“农业现代化”理解为单纯农业经营规模扩大，主张农地制度改革要服务于土地向工商资本主体流转集中；另外一部分人认为，我国农业发展方向是为小农生产提供完善的社会化服务，强调农业经营中的集体统筹功能，坚持农村内部的土地资源优化配置的农地制度供给方向。[8]引发农地制度供给方向之争的关键是不同学者对农村形势判断差别。前一种主张认为当前农业发展的主要矛盾是“无人种田”，后一种主张认为农民“无田可种”或者因为基础设施条件落后所造成“田难种”才是问题的重点。当前农村劳动力超过2亿，我国耕地共约20亿亩，劳均不足10亩耕地，人地关系紧张局面依然存在。宏观数字表明，“无人种田”的说法缺乏科学依据。
现实中土地抛荒现象与人地关系总体紧张状况共存局面，可从现有农地制度与农业经营体制角度解释。土地抛荒具有很强的地区性，如华北平原、东北平原、江汉平原等地区基本没有抛荒现象，原因是这些地区地形平坦、便于机械化、土地耕作方便，而一些山区丘陵地区的土地抛荒现象严重，原因是这些地区土地不便耕作。取消农业税费之前，农村集体切实发挥农业生产统筹功能，集体组织向农民收取“共同生产费”用于农田水利、机耕道等公共品供给，山区丘陵的土地当时因为有集体统筹而容易生产。税费改革之后大部分地区农村集体组织退出农业生产环节，一家一户生产难度增加，再加上农业比较收益低，相当一部分山区农民外出打工而放弃土地耕作，出现土地抛荒现象。土地抛荒现象与地权细碎、地块分散等微观因素有关。实际上，除少数种植药材之外工商企业下乡流转土地也很少接受无法机械化作业的丘陵山区土地。
2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》明确“适度规模”的农业经营体系发展方向，确定家庭经营的基本地位，并要求“把握好土地经营权流转、集中和规模经营的度，不片面追求超大规模经营，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥，使适度规模经营与农村劳动力转移、农业科技进步、农业社会化服务水平相适应。”该方案解决土地资源向农民而非工商资本配置的总体方向之后，还要从提高农业经营效率角度对农地制度进行具体调整。地权分散、地块细碎格局以及“承包者”与“经营者”分离矛盾，是当前困扰适度规模经营、农村劳动力转移、农业技术进步、农业社会化服务关键因素。下一步农地制度供给要回应留在农村的“经营者”的地权需求，要为他们的生产经营活动提供便利耕作条件。
现有地权状况与农业生产的矛盾已经被政策制定者意识到，比如政策上提出将土地承包经营权进一步分解为“承包权”与“经营权”，以解决“承包者”与实际“经营者”的矛盾。实施“三权分置”之后，“承包权”价值化，土地实际使用权附着在“经营权”上。尽管该制度在理论上可以解决资源优化配置问题，但在操作中依然受到地权细碎、地块分散的困扰。同一个村庄中不同农户家庭收入构成不同，对土地依赖程度不同，形成土地资源再配置的态度差别。部分农民愿意向外流转土地“经营权”，部分农民愿意自己耕作，还有部分农民视土地流转价格决定是否流转土地。地块“插花”加上流转意愿上的分化致使“经营权”流转很难完成，因为各种形式的“适度规模经营”都要以土地相对集中为前提。当前农地制度实践亟需在操作层面破解地权分散与地块细碎局面。湖北省沙洋县以土地确权为契机，组织动员农民以民主方式进行土地“按户连片”集中耕种的做法，具有很强的政策创新意义。
（一）沙洋县“按户连片”做法与效果
二轮延包工作之后，沙洋县部分村庄自发进行土地调整互换活动，其中部分村庄是农民自发自愿进行的“一对一”土地互换土地耕种，还有部分村庄由村组集体出面组织小组内部统一进行的土地互换调整工作，实现分散插花地块的相对集中。实际情况显示，凡是进行过换地村庄的土地耕作效率和农业公共品效率都显著提高，地块相对集中既减低一家一户生产难度，也降低农户之间合作供给公共品的组织成本。基于对之前各村自发做法的总结，沙洋县2014年在土地承包经营权确权工作中，提出三种模式的“按户连片”做法，并在全县试点。第一种模式组织农户之间进行经营权相互流转；第二种是“将承包权调整、承包地颁证和经营权调整一并实施，实现了承包地内部的永久流转”的承包地重划模式；第三种是承包权互换与经营权流转并举的方式。[9]三种模式都实现农户土地的相对集中，但每种模式的性质不同、难度不同。第一种模式维持原有承包关系不变，农户之间签订经营权流转合同，第二种模式改变原有承包关系，改革较彻底且有利于农业经营体系创新，但是操作难度较大，第三种模式是前两种模式的折中。经过试点工作，沙洋县最终提出“经营权流转为主、承包权互换为辅、禁止打乱重分”的“按户连片”操作办法，并与2015年在全县推开。截止2015年10月，沙阳县已经完成“按户连片”面积85.3万亩，总体连片率达89.56%，其中“承包权不变、经营权流转”占89%，“承包权互换”占8%，还有3%是由村民自主通过全村重划土地（各户原承包面积维持不变）。
（二）“按户连片”做法的意义
沙洋县的“集中耕作”属于现有制度框架下的政策创新。《土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换”。沙洋县的土地“按户连片”做法重分利用了该政策。首先，沙洋县规定“严禁打乱重分”是指，不允许集体内部按照人口重新分配土地，设置农地调整边界。其次，“经营权流转”与“承包权互换”并存做法，充分尊重农的主体意愿，愿意彻底互换承包权的可以在随后确权工作中将地块确给互换后农户，选择经营权流转的维持原有承包关系不变。再次，通过“经营权流转”进行土地集中耕种，是对“放活经营权”政策的创造性利用。实现农地“三权分置”政策的初始目的主要是解决土地流转问题，沙洋县将该政策用于化解土地细碎问题，具有很高推广价值。
沙洋县通过“按户连片”探索土地确权新形式。2014年中央一号文件规定土地承包经营权确权原则“可以确权确地，也可以确权确股不确地”，2014年中央一号文件又提出“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”。土地确权确四至到户造成土地细碎格局固化，确权方式变化显示中央制定政策时的权衡态度。沙洋县“按户连片”做法化解确地到户与确股不确地的两难选择，既符合中央政策精神，也破解地块细碎问题。在重分尊重农民意愿基础中，通过村民自治方式推行的“按户连片”做法，是值得推广的土地确权形式。
沙洋县“按户连片”做法赋予集体土地权利新内涵。作为一项产权制度，集体土地所有制要解决所有权、使用权、收益权、处分权等几项权能在集体和农户之间分配问题。集体土地所有制在实践中会产生集体权利与农户权利张力以及农户之间权利竞争矛盾。例如，当前依然有部分人口增加的农户希望按照人重新分配土地，反映农民对集体稀缺资源的竞争关系。在“生不增、死不减”政策实施之前，一些集体组织回应农民平均承包土地的地权诉求，不定期按人口变动调整土地的做法与地权稳定发生冲突，土地承包制很难兼顾公平与效率。在当前“生不增、死不减”政策已经落实情况下，集体土地权利落实从解决集体内部资源分配问题，转换为优化土地资源配置和破解地权细碎问题。在推进“按户连片”工作中，村组集体成为农户之间流转经营权和互换承包权的协调者，集体土地权利表现为服务性质。
沙洋县“按户连片”做法尝试农业经营中集体统筹功能新的实践形式。沙洋县农民将农村税费改革称作为农业“第二次单干”，原因是取消土地承包费和“共同生产费”后，农田水利、田间道路维护等公共品陷入困境，并且村干部丧失为农民服务积极性，集体组织退出农业生产领域，统分结合中统的一层落空。彻底的一家一户经营方式，放大农业生产过程中的外部性困扰。“按户连片”实现每家地块连片集中，既提高单家独户投资小型农业基础设施积极性，也降低农户合作生产的交易成本。[10]“按户连片”破解插花格局对公共品供给的影响，在农业生产的公共环节发挥作用，激活集体组织的统筹生产功能。
创新农业经营体系和保障农民财产权，是我国当前农地制度改革的基本目标。实践中，农业经营体系创新与农村财产权保护并不一定完全统一。二轮承包之后以财产权保护为核心的农地制度改革，将之前形成的地权分散、地块细碎格局通过法律形式固定下来，带来政策实践悖论。高度“插花”的地权状况，不仅不适应当前机械化、生产社会化服务等农业发展趋势，而且极大提高农民生产成本和辛苦程度，还阻碍土地流转与土地资源优化配置。在农民的土地承包经营权已经获得《土地承包法》、《物权法》等保护的情况下，下一步农地制度改革要站在农业经营角度和农民角度，回归农地制度服务农业生产的初始目标。沙洋县在坚持现有政策框架下探索出的土地确权新做法，较好地将财产权保护与农业经营改善目标统一起来，“按户连片”属于回应农民真实地权诉求的农地制度供给。全国各地农村类似的制度创新还有很多，应深入总结这些地方做法，为未来农地制度改革汇聚广泛经验。
参考文献
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