城市暴力的技术治理

——以W市渣运行业管理为例

魏程琳、齐海滨*

（西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌，712100；

华中师范大学法学院，湖北武汉，430079）

摘要：中国正处于快速城市化时期，城市建设发展中的暴力冲突此起彼伏。渣运行业因门槛低、利润巨大几乎被地方灰黑势力垄断，其治理难题在于无法有效控制渣运方的暴力行为。2011年以来，W市城管局以电子科技和组织技术为基础建立了新的行业管理规则，形成了制度化的暴力治理机制（监控机制和接点机制），渣运管理中的暴力冲突明显下降。技术治理使得国家暴力隐蔽化、文明化、技术化，改进了政府的行政方式和公共形象，成为现代国家基础能力的增长点。

关键词：城市暴力；技术治理；渣运行业；监控机制；接点机制

    据国家统计局官网公布的数据显示，2014年全国城镇化率达到54.77%，中国已步入城市化社会，但按照户籍统计中国城镇化率仅为36.7%，其间的差距正在于往返于城乡之间的2.74亿农民工。这说明，城市已经成为人们生产、生活、工作的主要场所；同时，快速城市化的中国也面临着流动人口剧增、交通堵塞、环境污染、暴力犯罪日增等各式城市病，实现经济发展中的政治社会稳定成为都市政府的重要任务。当传统的公开刑罚、政治运动等治理方式逐渐不被认可时，技术治理逐渐兴起并成为控制暴力的重要方式。

一、问题的提出

（一）城市暴力研究

城市暴力时而出现在街头巷尾，引起学界持久而广泛的关注。谁是城市暴力的施加者？在中西方学者和城市居民的眼中，外来人口、边缘人是城市秩序的威胁者，贫民区是城市暴力的聚集地。罗威廉[①]、王笛[②]所描绘的中国市街头的地痞流氓、赌棍、乡勇、难民、流浪汉、乞丐以及劳工帮伙都被视为危险群体，他们争抢地盘、打架斗殴、趁火打劫、偷盗抢劫、贩毒、拐卖人口等等，几乎无恶不作。欧美国家同样将边缘人群如流氓地痞、摇滚青年、盗匪帮、妓女甚至黑人视为社会危险的肇因[③]，在愤怒的市民要求下，美国的很多市长不惜动用权力来控制不当乞讨行为、限制年轻人和未成年人深夜上街，通过逮捕社会边缘人来管理一座城市仍是一种倾向[④]。20世纪60年代后期，当民权和民族主义开始吸收黑人年轻人加入各种政治激进组织时，忧心忡忡的纽约市领袖开始采取更加广泛而有效的努力去吸收、安抚或破坏那些年轻团伙，那些团伙缩到自己的领域里，改变他们的组织，在接下来的十年里，毒品交易的盛行产生了一种完全新型的飞地控制形式。[⑤]

怀特[⑥]和素德[⑦]的贫民区研究，为城市暴力研究提供了更为翔实的经验：贫民区被黑社会组织控制，辖区内黄赌毒泛滥，帮派之间争抢地盘的暴力、枪击事件屡见不鲜，辍学少年成为黑社会的后备力量和最底层经营人员，营利是他们使用暴力和不使用暴力的最佳根据，这印证了汉娜·阿伦特关于暴力的工具性判断[⑧]。当前中国城市虽尚未出现如美国、拉美、印度等国家已经定型的贫民窟，但随着大量农村人口进城，城市成为一个机遇、风险、暴力、犯罪集聚的场所，青少年犯罪、流动人口犯罪、少数民族问题、街头暴力冲突等问题日益凸显[⑨]。吕德文[⑩]在最近的研究中指出，中国城市的暴力再生产与边缘人融入城市高度相关。

暴力生发的原因是？根德罗[11]认为暴力有一个根源：被否定、被排斥、承受着痛苦的主体变成了暴力施动者，尤其当他们的苦难和不幸被掩盖和被忽视时，简言之，城市社会共同体的解体衍生了暴力。阿马蒂亚·森则认为对身份的单一主义执着助长了实际政治中的暴力，人们正是接受了单一划分观，从而排斥了其他明显能克服暴力的途径[12]，当前世界范围内的民族宗教冲突正来源于对单一身份的强烈认同。在控制暴力的途径上，索菲给出的答案是增强城市共同体的认同感，森给出的答案则是承认我们身份的多重性以及他们所具有的不同含义，蒂利给出的答案是“政治参与的扩大、政治权利的扩张与平等化、用非暴力手段表达诉求的规范化以及不断增加的第三方反对以暴力解决诉求争议的意愿，都能抑制产生暴力抗争的过程”[13]。

聚焦城市日常管理中的街头暴力冲突，暴力的根源则更显直接、清晰：在王笛、罗威廉的论述中，都市街头暴力经常是因摊贩争抢位置、治理者规范市场秩序、帮派之间抢生意、黑社会之间抢地盘等现实利益而产生；在怀特和素德的论述中，贫民区街头的暴力和枪声多因黑社会之间、混混帮派之间争权夺利而起。本文关注城市管理中的暴力冲突，这类暴力不是城市共同体生活失败的征兆，而是现实生活中不同群体间具体利益冲突的表现，是底层或边缘群体对国家妨碍其使用街头丰富资源的抗争。

从政治理论和法律条文上讲，国家是合法暴力的垄断者[14]。然而，在争夺社会控制的过程中，即便是来自那些分散的、小型社会组织的微弱抵抗，国家也并不容易战胜，因为很少看到有国家能成功建立统一有效的规则来完全垄断暴力[15]。这条法理上国家与社会之间明显存在的、以暴力使用权为基准的界线不再清晰。但它却为国家进入社会控制暴力提供了合法性，国家在控制社会暴力上不但享有绝对权威，而且这本身就是其基本职责。都市街头秩序如何，一定程度上取决于国家控制街头暴力的能力和方式。

（二）技术治理研究

现代社会对国家实施的公开惩罚不再表示欢迎，反而出现戏剧化的一幕，“惩罚不再是一种公开表演，仿佛刑罚仪式的各种功能都逐渐不被人理解，仿佛这种‘结束罪恶’的仪式被人们视为某种不受欢迎的方式，被人们怀疑是与罪恶相联系的方式。在人们看来，这种惩罚方式，其野蛮程度不亚于甚至超过犯罪本身……在最后一刻调换了各种角色，使受刑的罪犯变成怜悯或赞颂的对象”[16]。在人文主义的引导下，国家更加注重暴力惩罚的方式，监狱这种转移惩罚空间的形式取得成功，它“使用了简单的手段：层级监视，规范化裁决以及它们在该权力特有的程序——检查——中的组合”[17]。通过组织控制、纪律规训和仪式化的检查，国家公开的惩罚暴力退居幕后，一种微观的、隐蔽的、知识化的、技术化的、弥漫于各个组织机构（家庭、工厂、监狱、学校、医院等等）的规训权力出现，这正是福柯所说“规训社会”[18]。这种弥散的、隐匿在知识和技术中的治理方式正是现代国家基础权力[19]建设的重要方面。

吉登斯指出，监控是统治阶级维持统治的重要手段之一，它包括两类互为关联的现象：一是积累“业经整理的信息”，一是居于权威位置的个人对另一些个人的活动实施直接的督管[20]。现代国家监控力蔓延各处，一方面来自通讯与信息储存手段的高度发展；一方面是国家内部绥靖的发展使国家的制裁能力从公开性地使用暴力转变为渗透性地使用行政力量[21]。

近代以来，官僚制之所以取得重大进展，主要得益于其纯粹技术上的优越性：精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省，所有这些在严格的官僚制行政（尤其是一元式支配的情况）里达到最理想状态[22]。渠敬东、周飞舟[23]等人近三十年余来，中国改革前的总体性支配权力已经被一种技术化的治理权力所替代。现代科技的进步、企业组织理念对官僚系统的改造[24]使得以现代科技和组织技术为基础的技术治理在社会治理中迅速崛起。

政治学家赫克斯[25]认为，“现代信息技术的应用有可能打造一个全新的灵敏反应政府，而这恰恰是扁平化的另一种形态”。在技术与组织的相互作用中，组织建构了技术系统并赋予技术系统以意义[26]。黄晓春[27]考察了电子政务信息技术在街道服务中的应用过程。当前学界关于城市暴力的治理技术研究尚付之阙如，而国内的技术治理研究也停留在理论探讨或个别经验的描述上，缺乏兼顾科学技术和组织技术的综合视角，本文将考察电子监控技术（监控机制）和官僚组织技术（接点机制）在都市暴力治理中的应用及效果。

二、渣运行业灰色化及其治理难题

当前中国绝大多数城市处于大建设时期，地铁、楼盘、市政公用道路桥梁等建设不断增多，据W市建委统计，2008年全市工地有5000多个，2011年工地增至10000多个，其中半数以上为市政工程，全市渣土出土量大量增长，渣土运输、堆放造成路面污染、扬尘以及带来恶臭气味等影响，成为市民、媒体关注的重点问题。2011年W市城管局局长刚刚上任就表态：“3个月治不住渣土，我自动下台”，足见渣运管理工作的艰巨性，加之W市2011年确立3年内创建全国卫生城市的目标，渣运治理显得更加紧迫。

（一）渣运行业灰色化

渣土运输为何成为城市治理难题？这与渣土运输行业（简称渣运行业）的灰色特征密切相关。一个工地的渣土运输工程款常常高达千万元，行业利益巨大，又因无技术含量、门槛低等特点，几乎被灰/黑势力[28]垄断。渣运行业的灰色化与社会转型中边缘群体的崛起的趋势是一致的，灰色群体将自身利益诉求与政府、企业对灰色暴力的需要相结合，在转型期的权威空隙中和模糊地带发展起来。

2013年10月初，我区水务局接到区河道堤防管理所举报称，有一伙人于夜间有组织、有计划地向河滩倾倒渣土侵占河道，并将堤防值班人员手机收缴，威胁恐吓、十分猖狂。10月23日、27日，区水务局再次接到市水务局110转办的“市长专线”，于是计划于10月29日开展联合执法行动。当晚11时10分左右，我们一行七人到达桥头时，恰巧发现有非法车辆正在倾倒渣土，执法人员上前将司机控制，并依法将车查扣，欲押送至春江码头，车队行至SH大道大桥时，后方突然驶来一辆渣土车，挡住查扣车辆去路，企图影响正常执法，当即被执法人员劝离。当车队行至清江大道MO三岔路口时，迎面驶来一辆别克轿车挡在车队面前，从车上下来2名男子（30多岁），欲强行将渣土车司机带离，很快又驶来一辆无牌白色轿车，从车上下来5名男子，7人与执法人员拉扯推搡，不但指着执法人员的鼻子叫骂，（刘某）还驾驶别克轿车冲撞公安民警……后来公安防暴队出动，将7人全部带回派出所，撞人者已被刑事拘留，据审查刘某为该渣土运输的经营者（小老板）。

——摘自W市沧浪区水务局、公安局联合报告

改革开放之后，城市建设逐步抬头，渣土运输多由城市周边的农民经营。运输者按照地缘关系形成了帮派组织，如青州帮、梅黄帮、六安帮，这些帮派多是自卫性、排他性组织，暴力倾向较低。1990年代中后期，随着社会无业人员增多、混混等边缘群体崛起[29]，这些人嗅到了渣土运输中的巨大利益，纷纷进入该行业，当时沧浪区发生两起与渣土运输工程相关的凶杀事件：1997年，作为当地一霸的彭某为了将外来承揽渣运工程的人赶走，拿着冲锋枪（三个枪甲）射死一人，射伤多人，被判死缓；1999年，青石街黑社会之间为争一处渣土回填坑塘，群体斗殴，死伤3人。2001年W市城管局成立时，渣土运输行业几乎被地方灰黑势力垄断。此时，建设方（甲方）从单一的国有企业变为国有、私有、混合经营等多种组织形态，一个工程的渣土量由原来的几万立方到今天的几十万方，渣土项目利益越来越大，行业竞争越来越激烈，这些变化给渣运管理带来新的难题。

2000年以来，旧城改造、新城开发、征地拆迁成为政府的首要工作。由于征地拆迁涉及利益巨大，群体诉求复杂，不少钉子户漫天要价，部分黑灰势力混迹其中趁机谋利，致使政府建设成本加大或改造工作无法开展。为解决这一难题，政府通常在征用土地后，将拆迁工程外包给拆迁公司或由用地方自行拆迁[30]。毫无合法强制力的拆迁公司只能依靠非法暴力完成工作，拆迁公司有不少年轻力壮、令人生畏的成员，在人手不够时还会招揽社会闲杂人员，他们采取不明显违法的灰色手段做工作，解决了不少政府解决不了的事情，获得政府庇护，迅速发展壮大。

渣土运输行业与征地拆迁、砖砂石料售卖等行业是一体灰色化的，他们一边是正规的经营者，一边是惯于使用暴力的专家，此类经营活动远比明显的黄赌毒、偷盗抢劫等违法犯罪活动具有隐蔽性，之所以渣运行业更显其暴力性质，是因为渣运行业门槛低，行业竞争压力大，在转嫁成本的冲动下，这一群体与城管的冲突在街头凸显出来。

“当地人做当地事”成了渣运行业的“江湖规矩”，至于谁能够拿到运输工程，要看谁的暴力能力更强大。灰黑势力之间的打斗通常在夜间隐蔽的地方或者无人区进行，刀棒拼杀互有伤亡不足为奇，双方都不会报警，公安、城管即使知道也不会主动介入。随着城市化不断向城郊拓展，城乡结合部地带的混混黑灰势力不断加入进来，渣运中的暴力冲突似乎成为不可避免的宿命。渣运行业的灰色化不但加剧了行业内部暴力冲突，还给城管部门带来挑战。

在城市大发展、大建设的转型时期，灰色势力在政府和资本的需求和扶植下迅速崛起，成为一域隐性的权威。渣运行业灰色化的特征为城市管理中的暴力冲突埋下伏笔。

（二）渣运行业转嫁成本的逻辑

渣土运输的利润到底有多大？一个商品房工地的渣土量在20万（立）方左右，地铁项目的工程量在20-50万方之间。目前渣运市场均价是85元/立方米，价格与工地和消纳场地之间的距离正相关，郊区工地70元/立方米，中心城区工地100元/立方米。渣土运输费包括：单车一公里为20元，渣土消纳场所收费为300元/车，按照平均路程来回20公里计算，一车渣土的运输成本为700元，再加上日常其他开支，渣土运输费在750元/车左右。一辆渣土车按标准能装载13立方，按照750元/车计算，渣土运输的成本价为58元/立方，与85元/立方的均价相差27元，理论上一个工地渣运的利润在540万-1350万元之间。通常情况是，大老板拿到渣运工程再分包或转包出去赚取差价，具体营运人员既可能是公司雇佣的员工，也可能是来自地方的小老板，无论谁来运输渣土，他们都会请一个灰色势力团体“护航”。

当前渣运市场非常畸形，低价无序竞争成为常态，竞标价格直逼成本价格；再加上其他交易成本如抢工地、与政府部门疏通关系、办理执照等，使得这一行业的丰厚利润逐渐耗散。土老板费劲周折拿到渣运工程，一定会朝着暴利的方向进军，于是出现本节开篇所引的违规现象，渣运者多拉快跑、沿途抛洒、乱走路线、乱倒渣土等乱象丛生，他们甚至不惜与任何妨碍他们利益的人暴力对决，为谋取暴利而横行暴力是渣运行业治理的难题所在。

三、渣运管理中的暴力冲突

渣运管理工作由城管局渣土专业中队负责，一个中队大约有12-20名正编队员，另外配备3-5倍于正式队员的协管员，中队80%的执法力量分布在夜间。渣运方、渣运时间（21点到凌晨4点）的特殊性决定了渣运管理中的暴力冲突不断。2001年城管局成立以来，渣运管理工作可分为两个阶段：注重经济效益时期与注重社会效益时期[31]，不同时期的目标取向、工作重心不同，暴力冲突的性质、控制的机制和效果也不同。

（一）渣运管理中的经济利益

渣运行业高利润、常违规的特点，使得渣运管理工作成为城管部门创收的重要业务之一。2006年之前，W市城管局的财政收入仍实行差额拨款加“经济创收”，部门的运转经费、工作人员的福利待遇要从管理中获取，渣土中队的罚款一度成为全局人员福利的重要来源，经济创收成为管理的动力和目标之一，以罚代管、“放水养鱼”成为常见执法现象，例如，有的单位因赶工期，明知雨天出渣土有重大污染仍坚持作业，此时城管中队会顺着他，天亮后去丈量污染面积收罚款；有时路面污染只是“一点点”，中队仍然安排保洁人员前去处理，这样才能以保洁费的名义收罚款；前者是典型的放水养鱼、以罚代管，后者则有乱收费之嫌。

2011年之前，渣土运输企业、车辆的资质审批、年审权及违法运输处罚权全在区城管局，市局只是一个配合者和协调者的角色。尽管市局重视社会效益的目标与区局以经济效益为主的目标有所冲突，但考虑到区局财政紧张，市局对区局的经济创收行为很大程度上持理解态度。

根据《W市人民政府关于加强施工渣运管理的通告》，对未取得施工渣土清运资质从事施工渣土运输业务的违法行为，由城市管理执法部门依照《W市城市市容环境卫生管理条例》的规定，责令限期改正，并处以500元至2000元罚款；对施工渣土运输车辆污染路面的违法行为，按每平方米50元处以罚款；对擅自将施工渣土倾倒在非指定场所的违法行为，按每立方米500元处以罚款。2011年6月份《W市建筑垃圾管理暂行办法》颁布实施，对渣运管理做了更为详细的规定和更为严厉的处罚：建设单位、施工单位委托未经许可从事建筑垃圾运输的单位或者个人运输的，处1万元以上10万元以下罚款；随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处50元以上200元以下罚款。渣土车但凡带泥上路或有沿途抛洒现象，污染面积都在一百个平方米以上，城管局的每单罚款基本上在1万-5万元之间。据估计，沧浪区渣土中队2002-2011年每年罚款额在100万元左右。

中队罚款通常以既往罚款为基数，以中队开销为依据，人情、法制相结合，收入少时就加班加点罚款，收入高时就稍微放松管理，可见管理行为的随意性。渣土中队会采取阶段放任自流的方式以弥补被罚款者的心理失衡，例如2011年之前24点到凌晨3点是渣土队夜间执法的空档期，在此期间，渣土车可选择最节约的方式运输，超限超载、多拉快跑、走近道等问题于是频频出现。

当城管局成为一个经济利益分享者，管理者与被管理者之间的直接冲突表现为经济冲突即为了（躲避）罚款而起的冲突，被管理者的抵触情绪更加强烈，这直接影响了渣运暴力控制的效果。

（二）渣运管理中的暴力冲突

2011年之前，一线执法人员的独断、强势心态比较明显，在执法中以对方服从为要件；而被管理者以避免城管局的处罚为目标，横冲直撞、暴力抗法频频发生，渣运管理中硬碰硬、剑拔弩张的情形屡见不鲜。

个案1：我们管理时被混混“打围”的情况很常见。2003年某天，我们的女队长带队查违规渣土运输车辆，在一个工地被地方势力团团围住，女队长说，“今天你们要硬来也可以，把我打死了，我女儿你们要替我养”。

（流苏，1978年生，武善区渣土中队队员）

个案2：不按照规矩走。我是警校毕业，还有几个同事是军转人员，年轻气盛什么都不怕，“道上的人”（灰黑势力）垄断渣土运输，他们硬，我们比他们还硬。如果我们的人被打、车被砸，第二天就带着（公安）防爆队去封（对方的）场子。

（文奇，1980年生，望楚区某中队队员）

夜间渣运管理者若要立即制止违法行为，主要有两种方式：扣车和查封工地。第二节所引案例就是因扣车而引发的袭警事件；查封工地是非常严厉的处罚，意味着该工地今晚无法运转，甲乙丙方都将遭受巨大损失，此举最易引起当事人的暴力相抗。

个案3：2009年8月某天晚上8点，TB路某班子（黑灰势力）组织车辆偷运渣土污染了路面，被人举报。我们一去就把门堵了。对方是一群黑社会的码子（打手），对队员叫叫嚷嚷、推推搡搡，还打人、砸车子。我们有几个队员受了伤。这些黑社会的码子什么都不讲，先动手，下手没轻没重的。

（明清，1968年生，沧浪区渣土中队队员）

那些动手打人的“码子”通常不是亲自营运渣土的人，他们平时在别处玩乐，在有人需要暴力服务时旋即成群结队而来，这些团伙成员相互勾连、不务正业、舞刀弄棒专门提供暴力服务，他们常说“调班子分分钟的事”（意即调动暴力集团的成员只不过是几分钟的小事）。

国家的社会控制强度与灰色势力呈现出此消彼长的关系。据队员反映，1990年中期之前灰色势力尚未介入渣土行业，加之“后全能主义国家”[32]较强的社会控制权，渣运管理非常便捷，一个队员一晚上能够扣十台车子。1990年代末，灰色势力逐渐渗入土木建筑行业，且组织化程度低，相互之间、与管理者之间暴力冲突频繁，渣运市场秩序相当混乱。2005年，中央提出和谐社会建设，公安局、城管局系统强调文明执法，基层国家权力受到严格限制，灰黑势力趁机扩张，帮派之间争抢渣运项目的暴力事件常有发生，渣运管理的难度日益凸显。

个案4：XX国际公司工地出渣土污染路面，原市城管局局长LJ（2005-2008年在任）找我们开会，说你们用车把门给他堵住。他（在渣土管理上）也真是没有办法了。

（陈路至，1969年生，沧浪区渣土队队员）

土方奉行经济利益至上的逻辑，对挡他们财路的人一律暴力相向。同一时期，城管局因财政压力而在管理中注重经济创收，双方暴力冲突的性质从“渣运者的私人利益对公共利益”转化为“私人利益对城管局的部门利益”，渣土管理者成为渣土利润的分享者，行政相对人的对抗情绪和对抗行为随之增强，其中不乏对城管局的蔑视。

通常情况下，凡是城管扣车、查封工地、制止车辆运输的行为，都会引起土方纠集灰色势力对抗的情形，暴力冲突的形式简单（硬碰硬），暴力冲突的频次较高、规模较大。粗略估计，渣运管理中人员受伤或车辆被砸的暴力冲突，一个区一个月大概有1-2起，一年大概有10-20起。W市一年大概有200起渣运管理暴力冲突，这对于一个城市来说显然不是小数，对于一个“非暴力机关”的行政部门来说显然不是好事。

在重经济效益时期，城管局经常出现累计几年的渣运罚款收不上来的现象，这不但影响了城管局的财政运转还损害了政府执法权威，基层渣运执法陷入“在罚款上讨价还价、‘领导—企业主—一线执法人员’等人的私人关系互动”之中，正常的行政管理工作越发难以开展，渣运管理的社会效益遭到忽视。

四、渣运暴力的技术治理

渣运行业的灰色化特征及其向社会转嫁成本的冲动一度引发渣运管理失控，引起社会、政府的高度关注。2011年以来，W市城管局启动渣运管理改革，力图降低渣运管理中的暴力冲突，实现渣运行为的有效可控，这一目标的实现端赖于监控技术的应用，而围绕监控机制所做的组织保障工作使得监控技术与科层组织密切融合。

（一）回归社会效益

2010年前后随着W市进入大建设时代，“光灰城市”成为W市市民日常生活的直观感受，渣土、扬尘污染等问题在省市人大代表、政协代表的提案、议案里得到充分体现，据不完全统计，与渣土污染有关的提案如下：2012年省政协2起（128号、363号），2011年市政协提案1起（201号），2012年市政协提案6起（分别是411、131、739、383、457、530、103号），2012年人大提案1起（145号提案），2013年市政协议案5起（789、261、133、533、77号），2014年市人大提案2起（24、175号）。协调城市建设与人民群众生活的关系成为市委、市政府焦虑的事件之一，2011年分管城管工作的副市长多次召集会议研讨对策，新上任的市城管局局长立下军令状：三个月管不住渣土，主动下台。一场来自市政府的渣运治理改革启动了。

2012年2月29日上午，分管城管工作的副市长主持召开会议，专题研究治理城市扬尘及渣土污染管理工作，市政府副秘书长及市法治办、市政府政研室、市规划、建委、环保、园林、城管局有关责任单位负责人参加会议，本次会议的主题是部门协作共治渣运。

据市城管局统计显示，2011年全市每月约有出土工地40至90个，每年约有2000余万方建筑垃圾外运，其中35%靠建筑工地自身及工地之间调剂消纳，60%靠社会消纳场消纳，5%随意倾倒。全市有45家建筑垃圾运输企业取得资质，注册登记车辆1222台，还有近50%的运输企业未达到审核要求，约有近千余台建筑垃圾运输车辆未纳入监管范围。2011年6月份，市政府出台了《W市建筑垃圾管理暂行办法》，该办法提高了企业资质审核门槛，加进渣运市场的规范化进程。依照《W市建筑垃圾管理暂行办法》，全市进一步加强对违规运输建筑的查处力度，2011年，全市发现道路污染3637处，污染面积749384方米；受理建筑垃圾类投诉1013件；查处违规行为1385件，其中下达责改通知书3007份，当场处罚208件，办理一般案件2163件，处罚金额650万元，处罚金额为历年之最，整治效果明显。

渣运治理改革2011年底启动，2012年底相关的技术设备装置到位，2013年底相关规则进一步完善明确，通过完善治理结构、细化管理、加强考核等措施，已初见成效。从市民的殷切期待到市政府、城管局的重拳出击，5年来，渣运治理不但获得良好的治理成效，还建立了一个技术与规则相融合的暴力控制体系。

（二）监控机制：现代科技在渣运管理中的应用

2012年，城管局建立了一套致力于规范化、科技化和精细化的渣运管理新规则，规范化要求出土单位遵循文明施工条约，车辆资质审批规范，落实清洗保洁的设备和人员，美化围墙等；科技化要求工地安装摄像头、渣土车安装GPS顶灯和电子标签，实行门禁制度等；精细化则表现为工地冲洗设备、保洁承诺、夜间应急名单、消纳场地等各式细节处理上到位；其中，以监控技术为中心的科技应用是城管局业务管理的创新。

2012年底，全市出土量在1万方以上的出土工地总计安装98套视频监控设备，其中92个已上线，城管局按照“指挥有声、处罚有据、督办有文、运作有序”的要求，对违法行为进行截图取证并运用有线或无线方式将之传输到集中存储平台，一线配合度、工作效率大为提高；1222台有资质的建筑垃圾运输车辆已全部安装GPS，城管局能够对建筑垃圾运输车辆在道路上的行驶情况进行有效监控；是年，城管局也在推动建筑垃圾车安装RFID智能标签工作，以实现对建筑垃圾车的合法性动态识别。监控技术的应用增强了城管局的信息识别能力，为渣运管理规范化、精细化提供了信息、证据支撑。通过下表1渣运管理绩效考核细则，我们可以深入了解渣运管理的规范化和精细化。

表1.渣土中队城管员绩效管理专项考评细则(60分)

    2012年起，市、区城管局各派一名协管员值守工地，值守人员要做到“城管人员到位、保洁人员到位、保洁工具到位、净车出门到位”，值守人员的权力在于掌握门禁遥控器（有市值守人员的由市值守人掌管，否则由区值守人管理），发现“车身不洁、超高装载、无顶灯或顶灯不亮”不得开启门禁，值守人成为渣运管理的第一道防线。

视频监控人员主要负责每日出土工地的信息统计（包括临时出土工地），保证视频监控设备的完好正常使用，并通过监控视频查看各出土工地实时状况，对违规行为截图取证，实施次日追处；发现出土工地存在严重违规行为，及时调度值守人员制止，同时报当日带班领导，调度执法队现场处置。

执法管理人员即正规队员主要负责片区人员的工作安排和路面巡查。在巡查上，管理标准中有着细致的规定：一环线内主要道路每小时巡查一次，二环线内主要道路2小时巡查一次；巡查人员重点查处漏、泼、洒以及超高、车身不洁等污染路面行为，落实区域倒查制度。执法管理人员还要负责对违规车辆超3辆以上的出土工地，依法下达责令停工整改建议书；复工后再次发现该工地仍有违规车辆运输，取证后下达执法文书，依法做出停运处置。值守工地人员和视频监控人员为一线执法者提供了及时充分的信息和证据，一线执法者可以当场追查也可以次日追查，具备较大的执法缓冲空间。更为重要的是，以上技术应用和管理标准都以地方规章的形式的表述出来，渣运管理体系日趋规范。

（三）接点机制：组织技术在渣运管理中的应用

在渣运行业这一复杂事务的治理中，我们发现城管局控制渣运暴力的另一技术治理机制——接点机制。

2011年之前，渣土运输完全由各区城管局进行管理，既没有市城管局的监管，也没有其他部门的配合，“单打独斗”是该部门独享管理利益、直面暴力冲击的缘由。5年来，渣运管理的重要经验之一是，政府找到多个有效的治理节点，并运用技术和规则将之凝结到同一结构中，实现了多元主体共同治理的目标。渣运管理从一线执法人员直接面对渣土运输者及其“暴力护航人”的简单治理结构发展为下图1中的复杂结构。

图1.渣运行业的接点治理

如图1所示，渣土运输中乱倒、扬尘、污染路面、噪音等问题严重影响了市民的生活、健康，这些问题经人大议案、政协提案、媒体报道等方式反映到市委市政府，从而转化为全社会关心、领导关注又影响投资环境的重大事件，这成为市委市政府下决心治理渣运行业的重要因素。在既往渣运管理中，城管局面临关键问题是治理手段匮乏、治理结构单一，2011年底开始的渣运管理改革着重解决了这一组织技术问题。市城管局将渣土运输资质审批权从区局上收，并建立全市渣土协会，设立渣土企业准入门槛，鼓励渣土企业合并做大。通过系列举措，市城管局将全市渣运管理做成一盘棋，市城管局、渣运公司这两个有力主体进入治理结构。依托于市、区政府成立的“大城管委”是一个综合协调机构，市长和区长是大城管委主任，市、区城管局局长是执行副主任，实际代理主任职务，统筹协调各部门。在市长、区长的支持下，市、区城管局成功地将两个重要部门引入治理结构：建委和交管局。建委（城乡建设委员会）具有建设工地施工许可审批权，建筑企业三级资质审批权，建筑工程验收等权力，是渣土工程发包方（甲方或乙方）最为忌惮的政府部门之一。交管局具有违规运输车辆扣押权，能够有效治理运输中超限、超载等违规行为；渣土车运输的行使路线、扬尘抛撒、超载损害桥梁等行为在城管局的管理范围内，而今全市各区交管局与城管局共同组建“治超专班”（治理车辆的超限、超载行为），有效打击了渣运车辆的违规行为。

如图1所示，城管局、交管局和一线执法人员对街头渣土运输者进行直接管理，这属于政府对个体的外部管理行为。而对渣土运输者最有效的制约者其实是工程发包方甲方（建设方）或者乙方（施工方），建委的介入有效地将甲方乙方纳入治理结构。城管局与建委合作每月对工地进行评比，并定期在媒体上公布工地文明施工“红黑榜”，这将影响甲方、乙方的公司资质级别和声誉，此举有效地促使甲乙方积极参与渣运治理行动。甲方、乙方进入治理结构之后，一线执法人员在管理中就掌握了一定的主动权，这体现在“清污保证金”制度上：在渣运工程合约签订时，一线执法人员会同甲乙丙三方将“渣土承运方向甲方提交清污保证金”事项写入土方清运合同，依此督促渣运方自觉履行文明施工义务，若因渣土清运造成扬尘和路面污染，由甲方根据合同相关条款从清污保证金中扣除应交罚金，这样一来，一线执法人员面对丙方的暴力威胁时，不再非得暴力相对，街头执法有了缓冲地带，渣运管理中的暴力冲突得到控制。作为商人，甲乙丙方都会算计暴力使用的成本，在管理机制日益健全、管理结构日益完善后，暴力使用成本提升、收益下降，暴力使用的频度和规模自然缩减，在复杂而精细的治理结构中，管理者与被管理者双方实现了平衡。

（四）技术治理的成效

2011年以来，W市城管局在渣运管理中通过引入现代科技实现渣运行为的全程可监控，并通过接点机制等组织技术将有效的治理主体纳入治理结构，成功地实现了电子科技与组织技术的结合，各区实践表明，近两年渣运管理中的暴力冲突大为减少，渣运管理难度明显下降。

如图1所示，渣土运输方已被一线执法人员、甲乙方、交管局等多方力量牢牢地控制在一个稳定的治理结构中。在甲乙方未进入治理结构时，他们不但不会制约丙方的违规行为，还会为了赶工期要求丙方多拉快跑，加剧渣运管理难度。当甲乙的利益与丙方的表现关联起来时，一个新的、制度化的街头暴力治理体系就形成了。

新结构密切了一线执法人员与甲方、乙方等有效接点之间的关系。甲、乙是国企或者私企大公司注重社会声誉和与政府部门的合作关系。

对于甲方，要建立感情联系，留下好印象，他们是体面人，好打交道，可以按正规程序来。施工队比较复杂，如果是一个施工队还好办，如果是两个、三个，在门口渣土保洁上就容易扯皮，我们的工作也难开展。甲方是施工主体，基本涵盖了乙方施工队，对施工方有很大影响。

（长青，1969年生，沧浪区渣土中队队员）

通过前后对比，一线执法人员明显感受到新治理机制带来的工作便利。

我们遇到灰色群体，几乎毫无办法，秀才遇到兵，有理说不清。只有不断复杂化以适应市场变化，加强程序、格式管理，抓主要矛盾。最有效的（管理方式）是给甲方施压，让甲方向丙方施压。2010年之前，我们是一家单打独头，依靠强制执行，暴力冲突多，管理效果差。现在如果有个工程渣土出完了，还有罚款没有交，我们可以找甲方或乙方。

（秀明，1978年生，沧浪区渣土中队队员）

监控机制及时传送信息，为一线执法中的人员调配、证据保全提供了支持，接点机制则为夜间渣运管理提供了缓冲余地，暴力冲突的剧烈程度和次数大为减少。

原来执法，哪个出门抛洒渣土，我就找哪个。你不听话，我就用车子拦住你，不让走，用斗狠的“苕办法”。土方很蛮，他们觉得打不过你，就是丢面子，就没有办法在地方混。如今，甲方乙方进来了，我们又有监控证据。暴力冲突减少了约50%，以前一年10多起（大约每个月一起），现在一年4、5起。

（亭巴，1968年生，望楚区渣土队副队长）

据沧浪区渣土中队统计显示，近两年80%的渣土案件工作都是通过甲方乙方完成的，执法人员感叹“甲方乙方对我们的工作帮助太大了！！”技术治理的成效还可通过表2的数据佐证。

表2.W市2010-2013年间渣运管理情况

（数据来自W市城管局历年年鉴）

据表2显示，2011年全年发现道路污染3637处，污染面积749384方米，受理建筑垃圾类投诉1013件，处罚金额650万元，为历年之最。2011年是渣运管理的转折之年，处罚金额是2010年的4倍，管理力度明显加大。2011年以来，渣运管理中的罚款逐渐下降，查扣和封停工地的高压态势一直坚持；全市渣运车辆注册数量从1101辆变为2400辆，增长了一倍多；在高压严管态势下，全市查处的渣运违规行为不增反减，从3637起变为2305起，下降36.6%。以上数据表明，社会效益在渣运管理中日益突出，渣运管理规则日益明朗，以技术为基础的新渣运治理体系初见成效。

五、结论与讨论

城市社会的暴力犯罪活动由国家暴力机关——公安部门查处，而那些游走于合法与非法地带的灰色暴力团伙却给日常城市管理工作带来不少难题。渣运行业的高利润、低门槛、地域化特征使之处于灰色经营地带，渣运主体之间、渣运者与管理者之间的暴力冲突不断。渣运过程中的暴力供给者多数来自地方灰色势力或带黑社会性质的团伙组织，他们是游走于法律边缘的暴力行动者，是渣运管理者最常面对的群体，渣运管理的难题正在于此——无法有效控制渣运方的暴力行为，渣运人为谋取暴利几乎都要违规营运，但凡渣运管理者对之采取整改措施，都会引发暴力抗法，轻则围攻挑衅城管队员，重则发生群体暴力事件。既往中西方理论家从政治学、历史学等学科以及生活共同体、身份等视角对城市暴力予以解读，然而，当代中国城市暴力治理的研究尚处于起步阶段，本文所述城市管理中的暴力既非城市共同体生活失败的征兆，也非行动者执着于单一身份的后果，亦无法将之归于抗争政治的范畴，而是非法行动人为谋取利益、在回避国家规制中与行政管理者互动的结果。

地方政府在相当长时期内无法有效管理渣运行业，并非因政府能力欠缺，而是管理技术上存有缺陷。W市2011年启动渣运治理改革，以电子监控技术和官僚组织技术为基础，建立了一套新的管理规则，形成了稳定的、制度化的暴力治理机制：监控机制和接点机制。技术治理一改先前国家暴力与民间非法暴力硬碰硬的简单、原始管理方式，使得国家暴力隐蔽化、文明化、技术化。中国改革开放三十年余来，总体性支配权力已为技术化的治理权力所替代[33]，这与现代社会的发展、市民对治理方式的偏好密切相关。本文指出，技术治理中的技术包括两个方面：科学技术和官僚组织技术，两种技术相互作用、相互支撑。正如吉登斯所观察到的“现代国家监控力蔓延各处，一方面来自通讯与信息储存手段的高度发展（科学技术）；一方面是国家内部绥靖的发展使国家的制裁能力从公开性地使用暴力转变为渗透性地使用行政力量（组织技术）”[34]。诚然，技术治理已成为现代国家基础能力的增长点，政府在公共管理中应大力推进科学技术的应用和官僚组织技术的改进。

技术治理这种形式文明、为大众接受又较为隐蔽的治理方式，改变了现代国家的行政方式和公共形象，同时，我们不应忽视技术的工具性本质，在强调技术化的治理权力和治理方式时，还应看到技术背后的价值和目的，在应用新兴技术时注意技术与组织的相互作用，以组织建构技术系统并赋予技术系统以价值意义。

英文摘要及作者简介

The Technology Governance of City Violence

——Based on the case of muck transport management of W city

Wei Chenglin, Qi Haibin

(Institute of Humanities and Social development of Northwest A & F University, Shanxi Yangling, 712100;

Law School of HuaZhong Normal University, Hubei Wuhan,430079)

Abstract: China is undergoing a period of rapid urbanization, the violent conflicts come from the urban construction as one falls another rises. Due to the low threshold and huge profits, the muck transport industries are almost monopolied by the grey/black power. The governance problem of muck transport is that the government is unable to control muck transporters’ violence effectively. Since 2011, W city urban management bureau set up the new rules of the muck transport management based on the technology of electronic science and organization technology, formed the institutionalized violence governance mechanism (included the monitoring mechanism and the contact mechanism), as a result, the violent conflicts in the muck transport management declined apparent. Technology governance makes national violence to concealment, civilization, technicalization, improves the way the government's administrative and its public image, becomes a growth point of modern national basic abilities.

Key Words: City Violence; Technology Governance; Muck Transport Management; the Monitoring Mechanism; the Contact Mechanism