• 上月,国务院印发了《全国农业现代化规划(2016-2020)》的通知,为大力推进农业现代化、贯彻落实“十三五”规划纲要进行部署。在全国农村,由于区域之间的基础条件存在差异,进行农业现代化的条件亦存在差异。上海市作为中国最大的都市,在农业现代化的发展上同样作为排头兵,上海的农业问题与全国其他地区相比具有特殊性,其他地区在学习上海经验时,一定要认清其特殊性所在。
    上海农业发展之路

    上海的农业很早就开启了土地流转之路。
    早在80年代,上海就作为最早开放的城市之一,引进了大量外资,成为企业聚集的地区。上海的乡镇与村庄在这一潮流下也相继开办企业,当地的农民成为工厂最早的一批生产工人,有了工厂的就业机会,工厂的工作时间挤压了农业生产的时间,而工业收入高于农业收入,且比务农轻松,所以一些农民将土地抛荒,只种足够自家食用的口粮田。来沪寻找工作的外地人,发现了本地被抛荒的土地,犹如发现新大陆一般。在嘉定区的陈周村,村民们在80年代中后期,将土地抛荒后进入工厂打工,而一些来沪寻找就业机会的安徽农民,由于年纪大、文化水平低等原因无法进厂,就落脚在陈周村,将当地农民抛荒的土地以低廉的价格租下来,种植粮食或蔬菜,依托大都市的市场优势进行零售。一些外地农民通过这种方式致富,逐步吸引更多的外地人到沪种田,随即形成了外地人承包本地人的土地进行耕种的普遍情形。这一阶段为上海农民自发流转土地的阶段。
    90年代末期,随着上海本地不愿种田的人数增多,被流转到外地人手中的土地随之增多。村集体为了进行有效的管理,防止土地彻底落入外地人之手,并防范土地流转后拿不到流转金的现象,村集体将村民的土地统一收到集体手中,然后再转包给承包户,这些承包户可以是外地人,也可以是本地人。进行土地承包有两点要求:一是准时缴纳土地流转金,二是要把田种好,后者是前者的保障。由于本地人的职业选择更为多元,很多本地农民都不再愿意种田吃苦,来自外地的种田好手成为当地承包土地的主力,他们多是来自安徽农村的农民。来自外地的承包户直接从村集体承包土地,向村集体缴纳租金,不再跟一个个的本地农民打交道。此时,上海的农业进入村集体统一管理阶段,村集体作为村民土地的代理人对他们的土地进行统一管理,集体将土地给承包户种植,承包户所缴纳的租金由集体统一收上来之后再转交给农民,村集体从中提取一部分管理费。
    2000年之后,上海政府开始实现对农业的反哺,进行农资、农技的补贴,最初只是补贴农药、化肥、种子等,后来加大补贴力度,进行农用机械的补贴,补贴逐步常规化。由于没有对接的相应组织,政府主要是通过村委会将补贴发到承包户手中,承包户获得的政府补贴,纯粹是具有政府恩惠性质的额外收益,对于上海农业的发展没有重要的促进作用。2007年,在市委的要求下,各村纷纷成立合作社,合作社的类型多元,有粮食合作社,土地合作社,农业合作社等。名义上合作的依托主体不一样,但其实质是一样的,即以村委会为主导,致力于实现土地的规模化生产,从而保障粮食安全。合作社成立后,由村委从村庄工作人员中抽调干部进行合作社的管理,主要是对承包户进行农业技术上的指导。表面上,合作社的成立对于农业生产没有实质的改变。但是,对于政府而言,合作社成为了政府与农业进行对接的媒介,政府的农资、农机和现金等补贴资源通过合作社输送下来,再由合作社发放到承包户手中,政府可以通过影响合作社来影响承包户,进而影响农业的生产。
    具体来讲,由于国家对农业生产和土地控制从法律上来说,不能通过村两委来实现,因为土地的所有权归集体,农民将经营权交由集体统一管理,政府没有干涉的权力,其行政命令的直接切入很可能引起农民的反抗。但有了合作社之后就不一样,政府先对合作社进行大量的补贴,使得村庄的农业生产严重依赖政府的补贴,合作社的运作则受制于政府,政府有关农业上的调整,不需要考虑享有土地所有权、土地承包权与土地使用权的主体,只需要依靠连接三方主体又受制于政府的合作社就可以完成。在村庄内部,合作社与村两委不分彼此,对政府来说则意味着有了合法的对接机构以执行农业控制上的任务。在成立合作社之后,上海的农业发展随即开启了农业现代化之路。
    作为农业现代化典型的家庭农场

    在合作社成立几年之后,上海农村实行多年的农业经营模式开始转型,从“大包”模式转为分包管理模式。“大包”模式是土地集体统一管理阶段下的农业经营模式,承包户承包土地后全权管理,自负盈亏。在“大包”模式下种田,即使没有国家补贴,农业可以实现自主盈利。其根本的原因在于农户有内在的激励,通过自负盈亏的方式盈利,分利主体只有承包户、本地农户和村集体,村集体从流转金中收取少量的管理费,也不需要对农业管理过多关注,三方能够实行均衡分配。“大包”模式存在两个问题:一是在出现自然灾害时可能导致粮食减产,承包户可能不能如期支付流转金,使得当地的农户利益受损;二是不同的承包户种田,没有规划,缺乏管理,可能出现粮食安全问题。
    政府为了加强农业管理,降低粮食生产的风险,因此介入到农业生产经营的运作中来,要求各村实行分包管理。在分包管理模式下,由政府制定粮食种植计划,合作社进行统一管理。以陈周村的粮食合作社为例,在实行分包管理模式以后,农委将所有的投入基本配齐,包括种子、农药、化肥、农用机械机器等,合作社则在上级要求的时间范围内,安排承包户下秧苗、拔草、打药、施肥、收割等,在收获以后,合作社按照拟定的粮食产量向村集体上交粮食就可以了。
    此时,承包户实际上变成了职业农民,他们在这一模式之下只负责农业生产的具体管理,保障粮食最低产量,他们的收益来自于按亩计算的管理费和最低产量之外的超产激励,而不再以缴纳承包费的形式承包土地。合作社则要全面负责农业生产工作,在农业生产的各个环节进行统筹安排,在农忙时村两委工作人员要去帮忙,农业生产的定量产出归村集体所得,合作社的工作人员发固定工资。农委则负责农业生产上重要环节的农机服务和农资发放,农资发放是代表政府的投入,农技服务是有偿服务,由村集体承担。
    不参与具体管理,但一直在其中起到重要作用的政府,则在分包管理模式中起到资源补给的作用,主要是通过农资、农机的补贴和现金补贴来维持分包管理的运作模式。分包管理现在已经实施了几年,在政府的补给之下,运转良好,村集体获得政府的补贴收入,承包户获得管理费和超产激励,合作社的管理人员获得工资收入,农户获得平稳上升的流转金。对于这几个主体而言,分包管理具有吸引力。对于农委和政府而言,则需要不断注入资源维持这一模式的运转。就农机一项补贴来看,政府的投入都不可小觑。以嘉定外冈镇为例,为了保证全镇的农业生产有序,外冈镇农委在政府的强力补贴下,购置了38台收割机、40多台拖拉机、10台插秧机,以及各种小型机器,仅一台日本进口的打药机器就要花费18万元。农委的农机服务虽然有偿,但价格低廉,无法自养,需要靠农委自身的实体来补充能量维持,政府则在其中扮演资源源源不断的注入者。
    从农业经营本身来讲,大包管理可以保持内部的有序运转,不需要国家力量的过多介入即可实现盈利和风险防范。政府力量的介入,意在把握土地规划与促进农业转型。上海对于农业的定位是高效、稳定、安全,若上海依靠中国大多数中西部农业地区小农种植的精耕细作模式,必然产生不出高效的农业。上海通过依托大都市的优势,依靠经济力量的注入,推动了农业的顺利转型。目前,上海农业在政府的介入下,逐渐步入了农业现代化的道路,基本上实现了规模化、机械化和高效化的现代化农业生产方式。
    上海农业现代化的道路如何复制?

    上海的农业现代化发展经历了近三十年的时间,其发展的道路具有地域特殊性,集中表现在两个方面:
    第一,上海农业现代化的发展,得益于上海二三产业的迅猛发展为当地农民提供的就业机会,农民从土地中解放出来,同时使得土地实现了规模流转。由于上海就业机会充分,不仅为当地的中青年人提供了各种就业机会,而且使得老年人能够获得非农就业的机会。因此,当地并未形成如同中西部农村地区重要的老人农业,老人从土地中解放出来,同时使得土地从农民手中解放出来,从而为土地资源在市场中自由流动与配置提供了前提条件,逐渐形成了土地的集中和规模化流转。
    第二,上海农业现代化的发展,得益于上海二三产业迅速发展为农业的反哺提供的可能。上海农业发展的转折点,是在政府介入以后发生的,在政府介入以前,当地的农业一直处于自由种植的阶段,以个体为单位的承包户的种植规模不小,但种植的作物、种植方式和种植质量存在差异,政府支持成立合作社以后,加大资源补给力度,形成农业生产的强大影响力。在种植规模、机械化水平和种植质量上都有所提升,农业现代化的水平大幅提高。政府之所以能够在农业上发挥如此大的影响力,关键原因在于地方政府反哺的能力。
    简言之,没有上海繁荣的二三产业,就没有上海的农业现代化。二三产业的发展,一方面解放了劳动力和土地,另一方面为政府反哺农业提供了充分的物质条件。目前,全国各地都在推动农业现代化的发展,但许多地区尚未有能力完成土地流转,一些地区的合作社也只是流于形式,甚至中途夭折,原因就在于缺乏劳动力和土地彻底解放的能力与基础,缺乏这一条件,即使政府有足够的财力予以支撑,都难以实现真正的农业现代化。上海的农业现代化不是不可复制,而是必须在满足上述两个条件之后才有复制成功的可能。
  • 责任编辑:whj
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